CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 avril 2001
sur le recours interjeté par Raymond Cuendet, à 1121 Bremblens
contre
la décision rendue le 8 août 2000 par le Département des infrastructures (irrecevabilité d'un recours contre une décision du Conseil général)
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La décision attaquée a pour l'essentiel la teneur suivante:
"LE DEPARTEMENT DES INFRASTRUCTURES
statuant sur le recours déposé le 10 mai 2000 par M. Raymond Cuendet, à Bremblens,
contre
la décision du Conseil généra! de la Commune de Bremblens du 7 mars 2000 adoptant les modifications du plan général d'affectation du PGA "Pâla", du PPA "Sombaville-Pontau", et la délimitation forestière en limite de la zone constructible "En Pâla",
vu le dépôt de l'avance de frais de fr. 1 '500.-- effectuée par le recourant dans le délai imparti,
vu l'enquête publique qui a eu lieu du 23 juillet au 23 août 1999,
vu l'absence d'opposition du recourant lors de cette enquête publique,
vu l'approbation des plans par le Conseil général sans modification quant à la parcelle n° 188 propriété du recourant,
attendu :
que selon l'article 60 LATC, en même temps qu'elle envoie le dossier au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, la Municipalité notifie à chaque opposant, par lettre recommandée, la décision communale sur son opposition en lui impartissant un délai de 10 jours pour déposer, le cas échéant, au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports un recours motivé tendant au réexamen de son opposition par le département,
qu'en vertu de la loi et de la jurisprudence (Revue de droit administratif et fiscal, 1971, p. 203), seule la décision communale sur une opposition est susceptible de recours,
qu'en l'espèce, M. Raymond Cuendet n'a pas formé opposition au cours de l'enquête publique,
qu'en vertu de l'article 60 LATC le recours doit être déclaré irrecevable,
que par renvoi de l'article 2, alinéa 2 du règlement du 22 octobre I 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures, les articles 28 à 58 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative sont applicables à la présente procédure,
qu'en principe les frais sont supportés par la partie qui succombe (art. 55 LJPA),
qu'en l'espèce, l'instruction n'a pas présenté de difficultés particulières, que l'autorité de céans n'a pas effectué d'inspection locale, les frais sont mis partiellement à la charge du recourant, par fr. 400.--, ce montant est compensé par l'avance de frais effectuée en cours de procédure; le solde, par fr. 1 '100.-- est restitué au recourant,
qu'au surplus, la Commune n'ayant pas consulté avocat n'a pas droit à des dépens,
par ces motifs,
le chef du Département des infrastructures décide :
I. le recours formé par M. Raymond Cuendet est irrecevable;
Il. un montant de fr. 400.-- (quatre cents francs) couvrant l'émolument et les frais d'instruction est mis à la charge de M. Raymond Cuendet, le solde par fr. 1'100.-- (mille cent francs) lui sera restitué.
III. la présente décision est notifiée : (...)"
B. Cette décision fait suite à une lettre du recourant du 18 avril 2000 adressée à la Municipalité de Bremblens, communiquée au Tribunal administratif et enregistrée par celui-ci comme recours en date du 1er mai 2000 (dossier AC 00/0055). Après avoir interpellé les parties, le juge instructeur avait constaté que l'objet du litige paraissait être une décision du Conseil communal contre laquelle la voie de droit ouverte au recourant n'était pas le recours au Tribunal administratif, mais bien plutôt le recours préalable auprès du département cantonal prévu par l'art. 60 LATC. La cause avait été rayée du rôle par décision du 26 mai 2000 et le dossier original complet (dans son état d'alors) transmis au Service de l'aménagement du territoire du Département des infrastructures.
C. Contre la décision citée sous lettre A ci-dessus, le recourant a adressé au Tribunal administratif un recours le 14 août 2000 dans lequel il se réfère aux motifs invoqués dans sa lettre du 18 avril 2000 déjà évoquée. Il rappelle aussi un passage du préavis municipal approuvé par le Conseil général, relatif à la parcelle 188, selon lequel "la municipalité et le SAT maintiennent l'option de l'époque, soit que ce terrain constructible reste lié à l'exploitation". Le recourant déclare qu'il n'a jamais entendu parler de cette option et affirme que sa parcelle 188 n'est plus liée depuis 1982 à la parcelle 52 qu'il a vendue à ses fils.
Les parties ont été invitées à se déterminer sur le recours.
Par lettre du 30 août 2000, le Département des infrastructures, sous la plume du Service de justice, de l'intérieur et des cultes, a déclaré qu'il s'en remettait à la décision contestée en précisant que le dossier serait livré au tribunal par le Service de l'aménagement du territoire auquel il avait été remis. Par lettre du 22 septembre 2000, le Service de l'aménagement du territoire a transmis au tribunal des pièces en précisant qu'il s'agissait de celles qui avaient été produites dans le cadre de l'instruction du recours de première instance. Dans cette liasse de pièces, on trouve le préavis municipal no 7/2000 concernant notamment le PPA "Sombaville-Pontau", les écritures et pièces déposées par le recourant dans le dossier AC 00/0055, une écriture de la municipalité du 3 juillet 2000 adressée au Service de justice avec, en annexe, une copie de l'avis d'enquête ainsi qu'une photocopie d'une partie d'un plan portant la désignation "PPA Sombaville-Pontau adopté par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, le 7 mai 1997" (on y voit les parcelles 188 et 52). Dans la liasse de pièces livrées par le Service de l'aménagement du territoire, on ne trouve pas le dossier complet de l'enquête litigieuse, ni l'original du PPA litigieux, ni le règlement correspondant.
La Commune de Bremblens, par sa municipalité, a conclu implicitement au rejet du recours par lettre du 12 septembre 2000.
Le Tribunal administratif a encore versé au dossier des lettres du recourant des 31 août, 7 octobre, 12 octobre et 7 décembre 2000, ainsi qu'une lettre de la commune du 5 octobre 2000.
D. Bien que le dossier produit ne soit pas complet, on comprend, sans que tous ces éléments soient certains ni attestés par des pièces, qu'une enquête publique a eu lieu en 1994 au sujet d'une modification du plan et du règlement communal d'affectation ainsi que des plans partiels d'affectation "Tendrons" et "Sombaville-Pontau", mais qu'apparemment, seule une partie de ces éléments a été adoptée par le Conseil général et partiellement approuvée par le Département des infrastructures, le solde devant faire l'objet d'une nouvelle enquête publique. Selon la décision du département (à l'époque : Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports), le plan partiel d'affectation "Sombaville-Pontau" a pour but de "légaliser et de régler les surfaces réservées aux exploitations maraîchères et horticoles", les constructions de ces exploitations n'étant pas conformes à la zone agricole. C'est, apparemment encore, à la nouvelle enquête publique envisagée à l'époque que correspond celle qui a eu lieu en juillet-août 1999, qui a fait l'objet du préavis municipal no 7/2000 où l'on peut notamment lire ce qui suit :
PPA "Sombaville-Pontau"
De ce secteur il ne reste que la partie "Pontau" qui n'avait pas été acceptée par le Conseil général, à la suite des oppositions formulées qui tendaient à morceler cette parcelle. La municipalité et le SAT maintiennent l'option de l'époque, soit que ce terrain constructible reste lié à l'exploitation.
Cette fois-ci, l'enquête publique n'a soulevé aucune opposition pour cette zone.
A ce préavis 7/2000 est annexée en page 13 une liste des propriétaires qui énumère dix-neuf parcelles situées en zone du village avec l'indication du nom de leurs propriétaires respectifs, ainsi que, pour ce qui concerne le PPA "Sombaville-Pontau", la seule parcelle 188 du recourant, avec le nom de ce dernier en regard.
E. La municipalité, par un téléphone de l'avocat Treyvaud, s'est enquise de l'aboutissement de la procédure. Le recourant en a fait de même par lettre non signée du 4 mars 2001.
Les parties ont été informées que le délai initialement annoncé au conseil de la commune ne pourrait pas être tenu mais que l'arrêt serait probablement notifié dans le courant d'avril 2001.
F. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. Le propriétaire qui, dans les trente jours durant lesquels se déroule l'enquête publique concernant un plan d'affectation, aurait négligé ou omis de faire opposition est déchu de ce droit et par conséquent, n'a pas la qualité de partie à la procédure (v. arrêts AC 95/002 du 21 mars 1995 et 94/077 du 7 septembre 1994, publié in RDAF 1995, p. 84, confirmés par ATF du 3 novembre 1995, respectivement 19 octobre 1994, le recours ayant été déclaré irrecevable dans ce dernier cas; v. en outre AC 99/138 du 25 janvier 2000; la référence à RDAF 1971 p. 203 citée dans la décision attaquée n'est pas pertinente). La jurisprudence a cependant adopté la solution contraire pour le cas où l'enquête concerne une demande de permis de construire, où l'absence d'opposition n'empêche pas le dépôt d'un recours (AC 95/003 du 31 juillet 1996 dans RDAF 1997 I 73 et les références citées). Il n'y a pas lieu d'examiner ici la justification de ces solutions divergentes.
En l'espèce, le recourant ne conteste pas qu'il n'a pas formulé d'opposition durant l'enquête. Il soutient cependant, notamment dans sa lettre du 10 avril 2000, qu'il n'y avait pas lieu pour lui d'en formuler une. La décision du département intimé passe totalement sous silence ce moyen. Il s'agit là d'un déni de justice caractérisé qui justifie d'emblée l'annulation de la décision attaquée. En effet, même si les motifs qu'avance le recourant ne sont pas particulièrement clairs (sa parcelle 188 serait "liée" à la parcelle 52 de ses fils), le département devait les examiner, fût-ce pour parvenir à la conclusion qu'ils n'étaient pas fondés. Or le département n'est pas entré en matière et ne s'est d'ailleurs pas mis en mesure de statuer en connaissance de cause puisqu'il ne s'est pas procuré le dossier d'enquête. On ne trouve d'ailleurs même pas au dossier le plan d'affectation contesté ni le règlement correspondant, et encore moins le dossier de la première enquête de 1994, pourtant susceptible de renseigner sur le sort de la parcelle du recourant et celui des interventions (il semble qu'il y en ait eu) de ce dernier à l'époque, ainsi peut-être que sur les rapports (invoqués par le recourant) entre la parcelle 52 et la parcelle 188. Il n'appartient pas au Tribunal administratif de reconstituer le dossier ni de statuer en première instance sur les moyens que le recourant avançait pour justifier son absence d'opposition (voir dans le même sens, en matière de retrait de permis, les arrêts CR 96/269 du 30 avril 1998 et CR 96/197 du 25 mars 1998, où le service intimé s'était écarté sans motif du jugement pénal).
Il faut aussi rappeler que si l'auteur d'une opposition tardive n'a pas qualité pour recourir; il a cependant la faculté de contester auprès de l'autorité de recours le bien-fondé de la constatation du caractère tardif de son intervention, voire d'autres motifs fondant le prononcé d'irrecevabilité (AC 94/077 du 7 septembre 1994, publié in RDAF 1995, p. 84, déjà cité). Celui qui n'a pas fait d'opposition conserve aussi la possibilité d'invoquer des motifs susceptibles d'empêcher qu'on lui oppose son silence.
2. Le recourant se plaint également de n'avoir jamais reçu d'avis de la municipalité, si ce n'est pour une séance d'information en 1997. Quant à la municipalité, elle expose que le fils du recourant est membre du conseil général et qu'il aurait dû s'opposer à la décision de cet organe. Elle insiste sur le fait qu'aucune opposition n'a été formée par le recourant durant l'enquête.
L'art. 57 al. 1 et 2 LATC, qui régit l'enquête publique dans la procédure d'établissement des plans d'affectation et des plans de quartier de compétence municipale, prévoit ce qui suit:
Au plus tard trois mois après réception des observations du département, le plan est soumis à l'enquête publique pendant une durée de trente jours. Durant l'enquête, le dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au greffe municipal de la commune ou des communes intéressées, où le public peut en prendre connaissance. Avis est donné de ce dépôt par affichage au pilier public et par insertion, avant le début de l'enquête, dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud et dans un journal au moins, si possible régional.
Les propriétaires dont les immeubles sont touchés sont en outre avisés par lettre recommandée, sauf s'il s'agit du plan général d'affectation ou d'un plan partiel s'appliquant à des fractions importantes du territoire de la commune.
Comme le Tribunal administratif en a jugé (AC 99/138 du 25 janvier 2000), la mise en oeuvre du droit d'être entendu doit être distinguée selon l'étendue et la portée du plan faisant l'objet de la procédure; c'est là le sens à donner à l'art. 57 al. 2 LATC qui régit la notification aux intéressés. Il ne fait guère de doute que, lorsque le plan ne vise qu'un cercle restreint et bien délimité de propriétaires concernés par le régime juridique qu'il met en place, le droit de ces derniers d'être entendus dans la procédure d'adoption ne sera pleinement satisfait que s'ils ont été préalablement avisés par écrit; dans cette hypothèse, non seulement l'autorité devra observer le mode de communication prescrit par l'art. 57 al. 1 LATC, deuxième phrase, mais, par surcroît, devra aviser chaque propriétaire, conformément à l'al. 2 de la disposition précitée (v. ATF 116 Ia 215, zone de petite dimension, question laissée ouverte). En revanche, les plans d'affectation, s'ils délimitent le territoire ou une portion importante du territoire d'une commune ou de plusieurs communes, ont pour conséquence de toucher un grand nombre de propriétaires ou d'ayants-droit; on ne saurait dans cette situation qui impliquerait de nombreux destinataires, exiger de l'autorité davantage qu'une notification par voie édictale, conformément à l'art. 57 al. 1 LATC, deuxième phrase (dans ce sens, Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, ch. 2.2.7.2, p. 187, ch. 4.1.1.3, p. 293).
En l'espèce, si l'on s'en réfère à la liste de parcelles figurant dans le préavis municipal 7/2000, l'enquête concernait une vingtaine de parcelles dans la zone du village et, pour ce qui concerne le plan partiel d'affectation "Sombaville-Pontau", le recourant est le seul propriétaire concerné. Le département intimé ne devait donc pas manquer d'examiner, fût-ce d'office, si l'on se trouvait dans la situation où un avis aux propriétaires concernés est exigé par l'art. 57 al. 2 LATC et si, le cas échéant, il était encore possible de retenir à l'encontre du recourant le fait qu'il n'avait pas formulé d'opposition. Ici également, le caractère incomplet du dossier ne lui permettait probablement pas de statuer et il n'appartient pas au Tribunal administratif de réparer cette omission. La décision sera donc annulée.
3. Vu ce qui précède, le recours doit être admis sans frais pour le recourant. En principe, la commune déboutée devrait supporter les frais (art. 55 al. 2 LJPA) mais ceux-ci, puisque le présent arrêt ne peut entrer en matière sur le fond, pourraient être inférieurs au montant minimum de 2'500 francs prévu pour la Chambre de l'aménagement et des constructions (AC) par l'art. 4 du règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif. Toutefois, comme le motif de l'admission du recours tient essentiellement à la manière dont le département cantonal intimé a instruit la cause, le présent arrêt sera rendu sans frais pour la commune, les frais restant à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 8 août 2000 par le Département des infrastructures est annulée, la cause étant renvoyée au département intimé pour nouvelle décision.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 19 avril 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint