CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 novembre 2000
sur le recours formé par la Société vaudoise pour la protection des animaux, association dont le siège se trouve à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Jacques Henri Wanner, à Lausanne
contre
la décision des 21/27 juillet 2000 de la Municipalité de Vallorbe, représentée par Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne, accordant le permis de construire requis pour la réalisation d'un parc à ours et à loups, à exploiter par André et Olivier BLANC sur la parcelle no 1361 propriété de dite commune, sise au Mont d'Orzeires.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier , président; M. Guy Berthoud et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) André et Olivier Blanc exploitent actuellement au lieu dit "Mont d'Orzeires", sur la parcelle no 1361 propriété de la Commune de Vallorbe, des installations touristiques, comprenant notamment un restaurant et des parcs à bisons. Au vu du succès de leur entreprise, ils en ont envisagé le développement, en particulier par l'aménagement d'un parc à ours et à loups.
b) Préalablement à la mise en oeuvre de ce projet, les autorités compétentes ont adopté, pour le secteur en cause un plan partiel d'affectation du Mont d'Orzeires; la décision du conseil communal de Vallorbe dans ce sens, du 7 février 2000, a été approuvée par le Département des infrastructures le 16 mai suivant. Le plan en question définit désormais une aire d'accueil, où prend place le restaurant, ainsi que le parking, trois aires de pâturage et de parcs à bisons (périmètres A, B et C) et enfin une aire destinée à accueillir un parc à ours et à loups (voir à ce sujet art. 14 al. 1 du règlement de ce plan, ci-après : RPPA).
B. a) La commune de Vallorbe, conjointement avec André et Olivier Blanc, ont soumis à enquête publique, du 19 mai au 8 juin 2000, un projet de parc à ours et à loups, dans le périmètre de l'aire prévue à cet effet par le PPA. Sur une surface de l'ordre de 10'000 m², le projet prévoit, en bordure de forêt et au sud-est du périmètre, la réalisation de trois enclos, destinés à accueillir des ours et des loups, les deux espèces devant en effet cohabiter dans l'espace en question. Selon les auteurs du projet, il s'agirait d'accorder ainsi à chaque animal individuel une surface importante (beaucoup plus élevée que celle exigée pour des animaux détenus dans des zoos) et de les présenter dans un cadre didactique.
Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jacques H. Wanner, la Société vaudoise pour la protection des animaux (ci-après : SVPA) a déclaré faire opposition au projet. Sur la base d'un préavis favorable de la Conservation de la faune du 30 juin 2000, la municipalité, par décision du 7 juillet 2000, a levé l'opposition précitée et autorisé l'aménagement du parc projeté.
On notera que la Centrale des autorisations CAMAC a communiqué sa synthèse à la municipalité le 8 août 2000; on y trouve notamment l'autorisation spéciale délivrée par la Conservation de la faune, laquelle confirme le contenu du préavis précité. Le même document indique encore que le Service vétérinaire (ci-après SVET) délivrait (ou délivrerait) l'autorisation spéciale requise si les installations sont conformes aux exigences de l'ordonnance sur la protection des animaux, ainsi qu'aux directives de l'Office vétérinaire fédéral.
b) Agissant par l'intermédiaire de son conseil le 2 août 2000, soit en temps utile, la SVPA a recouru auprès du Tribunal administratif; elle conclut avec dépens à la réforme de la décision municipale en ce sens que le permis de construire requis est refusé.
c) Le tribunal a recueilli les déterminations du SVET, du 10 août 2000, et de la Conservation de la faune, du 31 août suivant. Par ailleurs, la recourante a eu l'occasion de compléter ses moyens, au sujet de la recevabilité du pourvoi, dans des correspondances des 8, 14 et 26 septembre 2000. Quant à la municipalité, représentée par l'avocat Olivier Freymond, elle s'est déterminée dans un mémoire du 5 octobre suivant, en se limitant à la question de la recevabilité du pourvoi; elle conclut avec dépens à l'irrecevabilité du recours.
Considérant en droit:
1. A la lecture des pièces du dossier, il apparaît que la recourante entend former une opposition de principe à la création de nouveaux parcs zoologiques, à la suite de mauvaises expériences rencontrées dans la gestion de telles installations (procès-verbal de la séance du 28 juin 2000, pièce 11 produite par la municipalité).
La SVPA est une association qui s'occupe de la protection effective et juridique des animaux dans le canton de Vaud; elle s'efforce de prévenir et d'empêcher les mauvais traitements envers les animaux et, s'il y a lieu, d'en provoquer la répression; elle tend à ce que les animaux aient une existence convenable, qui s'achève sans souffrances (art. 1 de ses statuts). Elle poursuit son but notamment par des démarches auprès des autorités, par des publications, par l'entretien d'un bureau et d'un inspectorat, respectivement de refuges pour chiens et chats abandonnés, ainsi que de volières pour les oiseaux réclamant des soins et par tout autre moyen destiné à venir en aide aux animaux (art. 2 des statuts). Elle est par ailleurs membre de l'association "Protection Suisse des animaux PSA". Cette dernière, selon son but statutaire (art. 2 des statuts) s'engage en faveur de la protection du bien-être, de la vie, et de la dignité des animaux. Ces efforts visent d'abord à la détention conforme aux besoins des espèces et au traitement responsable et respectueux des animaux. La PSA encourage les activités de protection animale sur les plans national et international et épaule ses membres dans le domaine de la protection des animaux. Pour atteindre ces buts, elle procède à des démarches politiques et juridiques visant à améliorer la législation sur la protection animale; elle se charge également de la prise en compte et de la "représentation" des intérêts des animaux malmenés, dans le cadre de procédures de protection animale ad hoc civile, pénale et administrative, en particulier par l'exercice d'un éventuel droit de recours en vue de défendre les intérêts de l'association et les intérêts publics (art. 2 al. 4 lit. e des statuts, pour ce dernier point).
Par ailleurs, il ressort des écritures de la recourante que celle-ci ne fait nullement valoir que la décision attaquée comporte pour elle une atteinte à ses intérêts propres; elle vise bien plutôt à sauvegarder les intérêts des animaux susceptibles d'être détenus dans le parc projeté, ceux-ci devant notamment être soumis à un stress très lourd, au moment de leur capture. Par ailleurs, la recourante fait valoir concrètement la violation de diverses règles de la législation fédérale sur la chasse et la protection des animaux, en déplorant notamment l'absence au dossier de certaines autorisations cantonales; la recourante fait également valoir des violations de la loi vaudoise sur la faune.
a) Ces quelques rappels débouchent sur la question de la légitimation active de la SVPA. A teneur de l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Il est constant que la SVPA n'est pas atteinte dans ses intérêts propres par la décision attaquée; dès lors, faute d'intérêt digne de protection, elle ne saurait se voir reconnaître une qualité pour agir fondée sur cette disposition (laquelle correspond d'ailleurs à la règle de l'art. 103 lit. a OJF, lequel régit la recevabilité du recours de droit administratif au Tribunal fédéral).
La jurisprudence assouplit quelque peu les exigences liées à l'intérêt digne de protection en présence d'un recours formé par des associations qui ont pour but la défense des intérêts de leurs membres; dans cette hypothèse, l'association en question peut se voir reconnaître la légitimation active, quand bien même elle ne défendrait pas ses intérêts propres, mais plutôt les intérêts de ses membres; il faut alors, entre autres conditions, qu'une majorité de ceux-ci ou à tout le moins un nombre important d'entre eux soit touché dans leurs intérêts propres ou, en d'autres termes, que ceux-ci aient qualité pour agir à titre individuel (voir, sur ce type de question, Pierre Moor, Droit administratif II 421 et les références citées). Là encore, tel n'est pas le cas de la SVPA, la décision attaquée ne portant pas atteinte aux intérêts des membres de cette association.
b) En réalité, comme l'exprime d'ailleurs dans une certaine mesure les statuts de l'association suisse PSA, le pourvoi a bien plutôt en vue la défense de l'intérêt public à la bonne application de la législation sur la protection des animaux. Comme l'indique Moor (op. cit., p. 427), la possibilité pour une organisation privée à but idéal de former un recours contre des décisions administratives dans l'intérêt de la loi constitue, d'une certaine manière, une compétence; or, la délégation de compétence à des sujets de droit privé doit reposer sur une base légale. Au demeurant, le Tribunal administratif a abandonné sa pratique antérieure divergente dans un arrêt du 28 juin 1996 (RDAF 1996, 485); il n y a pas de motif en l'occurrence de remettre en cause cette solution.
Parmi les dispositions susceptibles d'entrer en considération dans le cas d'espèce, l'on peut mentionner l'art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN; RS 451), l'art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après : LPE) ou encore l'art. 46 al. 3 de la loi du 4 octobre 1991 sur les forêts (ci-après : LFo). S'agissant du droit cantonal, l'on peut songer essentiellement à l'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (ci-après : LPNMS).
On laissera ci-après de côté l'art. 55 LPE; en effet, seuls les projets soumis à étude d'impact peuvent faire l'objet de recours formés par des organisations nationales dont le but est la protection de l'environnement. Or, le parc à ours et à loups projeté n'est pas assujetti à une telle obligation. Quant à l'art. 46 al. 3 LFo, il se borne à renvoyer à l'art. 12 LPN quant aux conditions de recevabilité des recours formés par les organisations d'importance nationale. On peut noter au surplus que la réalisation du projet implique certes un défrichement, mais que celui-ci a été autorisé par une décision aujourd'hui définitive et exécutoire dans le cadre de la procédure d'adoption du PPA (on ajoutera encore que les autorisations délivrées dans le cadre de la présente procédure pour permettre des constructions en dérogation à la règle relative à la distance à la lisière reposent sur le droit cantonal et n'ouvrent pas la voie du recours de droit administratif, ce qui exclut l'application de la règle de l'art. 46 al. 3 LFo précitée).
On se concentrera dès lors ci-après sur l'application des art. 12 LPN et 90 LPNMS; ces dispositions concordent au demeurant dans une large mesure, se distinguant essentiellement par l'exigence d'une importance nationale de l'organisation recourante, pour la première règle, respectivement cantonale, pour la seconde.
2. Selon l'art. 12 al. 1 LPN, les organisations d'importance nationale à but non-lucratif qui existent depuis dix ans au moins et se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou a des tâches semblables ont qualité pour recourir notamment contre les décisions du canton pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Pour analyser cette disposition (la même démarche doit être suivie dans le cadre de l'art. 90 LPNMS), l'on peut procéder en deux étapes, soit en déterminant d'abord les organisations habilitées à recourir, puis en examinant les actes attaquables et les moyens susceptibles d'être invoqués.
a) aa) S'agissant des organisations ayant vocation à recourir, il faut noter que l'art. 12 al. 2 LPN prévoit que le Conseil fédéral désigne ces organisations; tel est l'objet de l'ordonnance du Conseil fédéral du 27 juin 1990 (RS 814.076). La Protection suisse des animaux ne figure au demeurant pas dans cette liste. Cela constitue un premier indice de l'absence de légitimation active de la recourante.
bb) A lui seul, il ne permet toutefois pas une conclusion définitive, car l'ordonnance du Conseil fédéral n'a, selon la jurisprudence, qu'une portée déclarative (ATF 112 I b 548, qui concernait il est vrai l'art. 55 al. 2 LPE; dans le même sens, voir Peter Keller, in Commentaire de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage, Zurich 1997, no 13 ad art. 12 LPN et références citées). Par ailleurs, la jurisprudence admet également que les organisations d'importance nationale se fassent représenter dans les procédures cantonales par leurs sections cantonales, cela sans qu'une procuration délivrée pour la procédure en question soit nécessaire (ATF 119 I b 224, consid. 1b; dans le même sens Keller, op. cit., no 12 ad art. 12 LPN). Ainsi, le fait que le recours ait été déposé initialement par la seule SVPA et non par son organisation faîtière suisse ne permettrait pas encore d'écarter préjudiciellement le pourvoi (on pourrait toutefois se demander si les statuts de l'organisation faîtière ne devraient pas prévoir, pour que cette jurisprudence soit applicable, un tel pouvoir de représentation en faveur des sections cantonales).
cc) Par ailleurs cependant, comme on vient de le rappeler ci-dessus, les organisations habilitées à recourir doivent poursuivre un but idéal en relation étroite avec la protection de la nature et du paysage. Selon la jurisprudence, il doit en outre s'agir du but principal d'une telle organisation et non d'un simple objectif accessoire (ATF 98 Ib 120 consid. 1, qui concerne des associations sportives d'importance nationale). De même, le Tribunal fédéral a considéré que les organisations suisses vouées à la protection des animaux, même si leurs objectifs sont apparentés dans une certaine mesure à ceux de la protection de la nature et du paysage, ne pouvaient pas bénéficier de la qualité pour agir au titre de l'art. 12 LPN; leur action est concentrée sur l'animal lui-même en tant qu'objet de protection, alors que la législation sur la protection des animaux (en tant qu'elle couvre la protection de la faune) vise à assurer le maintien des espèces et de leur espace vital. En conséquence, le but poursuivi par des organisations de protection des animaux ne concorde pas avec ceux visés à l'art. 12 LPN, de sorte que celles-ci ne peuvent se voir reconnaître la légitimation active au regard de cette disposition; d'ailleurs, le législateur fédéral, lors de la révision de la loi sur la protection des animaux a écarté des propositions tendant à introduire dans cette loi la qualité pour recourir de ces organisations d'importance nationale (sur tous ces points, voir ATF 119 Ib 305, spécialement consid. 2b). Ces considérations conservent toute leur valeur et conduisent, également dans le cas d'espèce, à l'irrecevabilité du recours.
b) aa) La jurisprudence a par ailleurs limité la recevabilité de tels recours en relation avec l'acte attaquable et les moyens soulevés. S'agissant des décisions cantonales susceptibles d'un tel recours, le Tribunal fédéral a précisé qu'elles devaient non seulement se fonder sur le droit fédéral, mais encore être prises dans le cadre de l'exécution d'une tâche de droit fédéral, susceptible de porter atteinte aux intérêts de la protection de la nature et du paysage (sur cette question, voir Keller, op. cit., no 4 ad art. 12 LPN; sur la notion de tâche fédérale, voir Jean-Baptiste Zufferey in Commentaire précité de la LPN, spécialement nos 12 et 13 ad art. 2 LPN). Par ailleurs, de tels pourvois, pour être recevables, doivent invoquer des motifs relevant de l'intérêt public à la protection de la nature et du paysage (Keller, op. cit., no 19 ad art 12 LPN).
bb) Il est douteux que la décision municipale attaquée puisse apparaître comme rendue dans le cadre de l'exécution d'une tâche fédérale. Il est vrai que la recourante s'en prend indirectement et sans prendre de conclusions formelles à cet égard - à l'autorisation cantonale nécessaire pour la détention d'animaux protégés (art. 10 de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages; ci-après : LChP; RS 922.0; voir également l'autorisation requise à forme de l'art. 6 de la loi fédérale sur la protection des animaux; ci-après : LPA; RS 455). Il est possible que de telles autorisations puissent entrer dans la notion d'exécution d'une tâche fédérale, pour autant qu'elles déploient certains effets sur la nature ou le paysage. Toutefois, encore faudrait-il que la recourante invoque la violation de ces dispositions dans l'intérêt de la nature et de la protection du paysage, ce qui n'est toutefois pas le cas ici; elle admet en effet expressément qu'elle agit exclusivement dans l'intérêt des animaux détenus; elle n'est donc pas mue par des préoccupations relevant de la protection de la nature, au sens des exigences posées par la jurisprudence.
c) Selon l'art. 90 LPNMS, les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de la LPNMS.
Les développements qui précèdent - relatifs d'abord aux buts poursuivis par l'organisation concernée, aux moyens ensuite qu'elle sont susceptibles de soulever dans le cadre d'un recours - sont pleinement transposables au plan du droit cantonal. En effet, la LPNMS n'a pas non plus pour objet la protection de l'animal en tant que tel, mais bien plutôt : "... la sauvegarde de la nature, en ménageant l'espace vital nécessaire à la flore et à la faune et en maintenant les milieux naturels caractéristiques" (art. 1a de la loi).
On voit donc que la législation cantonale, plus encore que la LPN, met l'accent principalement sur la sauvegarde de l'espace vital nécessaire à la faune indigène.
d) Il découle des considérations qui précèdent que le pourvoi doit être déclaré irrecevable, la SVPA ne pouvant se prévaloir d'aucune disposition légale de droit fédéral ou cantonal, fondant la légitimation active d'organisations à but idéal.
3. Vu l'issue du recours, la SVPA supportera l'émolument d'arrêt, ainsi que des dépens, dus à la Commune de Vallorbe, laquelle est intervenue à la présente procédure par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. L'émolument d'arrêt mis à la charge de la Société vaudoise pour la protection des animaux, à Lausanne, est fixé à 1'500 (mile cinq cents) francs.
III. La recourante doit en outre à la Commune de Vallorbe un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
ls/Lausanne, le 28 novembre 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)