CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 décembre 2000
sur le recours interjeté par Rolf MONKA, représenté par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision du 28 juin 2000 de la Municipalité d'Onnens, représentée par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne, refusant d'autoriser la construction d'une barrière au sud-ouest et au nord de sa propriété.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Rolf Ernst et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Rolf Monka (ci-après le recourant) est propriétaire de la parcelle 59 du cadastre de la Commune d'Onnens, qui comporte une habitation et une place-jardin. D'une surface totale de 1204 m², cette parcelle est colloquée dans la zone de villas selon le plan des zones de la commune adopté par le Conseil d'Etat le 22 juin 1984. Elle est bordée au nord-ouest par la RC 401b Yverdon-Neuchâtel et jouxte au sud et à l'est la route communale dite "de la cantine". Cette dernière dessert une partie de la zone de villas qui est déjà largement densifiée.
La route de la cantine et la route cantonale se rejoignent et forment une intersection à l'angle ouest de la parcelle du recourant. La majorité du trafic en provenance de la zone villas passe à cet endroit avant de s'engager sur la RC 401b pour se rendre soit en direction d'Yverdon, soit en direction de Neuchâtel. La sortie sur la RC 401b est délicate en raison du manque de visibilité et un miroir a par conséquent été installé de l'autre côté de la route, en face du débouché de la route de la cantine.
La parcelle 59 est frappée par une limite des constructions résultant d'un plan d'affectation approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 7 octobre 1997.
B. La parcelle 59 est ceinturée d'un mur en pierres, notamment au nord-ouest, le long de la RC 401b, et au sud le long de la route communale jusqu'à l'intersection avec la RC 401b. Jusqu'à il y a peu, ce mur était surmonté d'une clôture métallique ainsi que d'une végétation dense atteignant une hauteur de plus de 4 m.
Au mois de septembre 1999, dans le cadre de travaux visant à la rénovation de sa maison et au réaménagement de ses abords, le recourant a procédé à la démolition et à la restauration du mur ainsi qu'à l'élimination de la végétation.
Au mois de février 2000, le recourant a requis l'autorisation de construire un mur antibruit en bordure de la route cantonale. Après une réunion sur place avec le voyer et une délégation municipale, la municipalité a refusé cette autorisation par décision du 1er mars 2000. Lors de la réunion sur place, le voyer a précisé que la construction de la paroi antibruit soulèverait un problème de visibilité au niveau de la sortie sur la RC 401b et que le projet n'était dès lors pas conforme à la législation sur les routes.
Au mois d'avril 2000, le recourant a demandé l'autorisation de reconstruire la barrière métallique surmontant le mur. Cette autorisation a été refusée par la municipalité le 12 avril 2000. Nonobstant cette décision, le recourant a installé une nouvelle barrière métallique dans le courant du mois d'avril 2000. Par décision du 10 mai 2000, la municipalité a donné au recourant un délai au 15 mai 2000 pour démonter cette barrière.
A la suite d'une intervention du conseil du recourant, la municipalité a rendu une nouvelle décision le 28 juin 2000 annulant ses précédentes décisions des 12 avril et 10 mai 2000. En définitive, la municipalité a autorisé le recourant à construire une barrière sur son mur à l'ouest de sa propriété, jusqu'à un maximum de 2 m de l'extrémité du mur, puis à la prolonger jusqu'à l'angle de son bâtiment. Elle précisait que, afin de ne pas réduire la visibilité des usagers sortant du chemin de la cantine, la construction d'une barrière sur les deux mètres précédant l'angle formant le virage à droite de la sortie dudit chemin ainsi que sur le mur nord de la propriété du recourant n'était pas autorisée.
C. Le recourant s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 19 juillet 2000 en concluant à son annulation et à l'octroi d'un permis pour restaurer le muret et poser une barrière le couronnant en limite ouest de sa parcelle. La municipalité a déposé sa réponse le 21 août 2000 en concluant au rejet du recours et à ce qu'un délai convenable soit imparti au recourant pour supprimer la section de la barrière non autorisée, sous menace d'exécution par substitution à l'initiative de la municipalité. Le Service des routes a déposé des déterminations le 11 septembre 2000: il confirme que le voyer d'arrondissement, accompagné pour l'occasion d'un inspecteur de signalisation du service, avait donné un préavis négatif en raison des problèmes de visibilité au niveau de l'accès sur la RC 401b.
Le 7 décembre 2000, le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties et de leurs conseils ainsi que d'un représentant du Service des routes.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lit. b) ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas remplie en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celle qui s'offre à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (v. notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer), mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation matérielle de certains droits aux principes constitutionnels (v. notamment TA, arrêts AC 97/0054 du 22 septembre 1999 et AC 99/0047 du 29 août 2000).
2. Le recourant conteste que les travaux auxquels il a procédé puissent faire l'objet d'une décision de la municipalité. Il explique à cet égard qu'il a restauré le mur entourant sa propriété dans l'état existant, après avoir supprimé les arbustes et bosquets, puis qu'il a posé une nouvelle barrière sur ce mur dont la hauteur, la forme et l'aspect général sont en tous points comparables à celle qui existait auparavant. Selon lui, ces travaux n'ont fait que restaurer l'état antérieur et il estime dès lors qu'on est en présence de purs travaux d'entretien dispensés d'enquête publique.
a) Seule la question de l'installation de la barrière sur le muret entourant une partie de la propriété du recourant est litigieuse. En effet, la municipalité ne remet en cause ni l'enlèvement de la végétation ni la démolition et la reconstruction du muret, ces travaux ne faisant pas l'objet de la décision attaquée.
b) Selon l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Ne sont pas soumis à autorisation les travaux d'entretien de constructions existantes et les petites transformations intérieures, visant à maintenir l'ouvrage dans son état en réparant les atteintes dues au temps ou à l'usage ou tendant à substituer à des installations intérieures vétustes des éléments neufs servant au même usage, soit simplement à moderniser une construction sans en modifier la nature ou l'affectation (par exemple, pose d'un nouveau revêtement du sol ou mise en place de nouvelles installations électriques usuelles (Droit vaudois de la construction, 2ème édition, no 2.2 ad art. 103 LATC).
Dans le cas d'espèce, on ne se trouve sans doute pas en présence de purs travaux d'entretien dès lors que la barrière existante a été supprimée et remplacée par une barrière neuve. Pour les raisons qui vont suivre, il n'est toutefois pas nécessaire de trancher la question de savoir si l'on est en présence de travaux soumis à autorisation au sens de l'art. 103 LATC. De même, il n'est pas nécessaire de déterminer si l'on est en présence d'une reconstruction empiétant sur une limite des constructions, qui serait prohibée en application de l'art 82 al. 1 lit. c LATC.
c) La municipalité est intervenue essentiellement pour assurer l'application des dispositions de la législation sur les routes visant à assurer la sécurité publique. En présence d'un problème important de sécurité routière concernant une route communale et une route cantonale en traversée de localité, la municipalité était habilitée à rendre la décision dont est recours, sa compétence découlant de la législation routière. La municipalité était également fondée à intervenir sur la base de ses compétences générales en matière de police et de maintien de la sécurité publique (cf. art. 43 al. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes). Peu importe à cet égard que les problèmes de sécurité aient préexisté et que les travaux incriminés aient plutôt entraîné une amélioration de la situation.
3. Sur le fond, il convient d'examiner si l'installation de la barrière litigieuse est conforme à la loi du 10 décembre 1991 sur les routes ( ci après: LR) et à son règlement d'application du 19 janvier 1994 ( ci après: RVLR).
a) Selon l'art. 39 al. 1 LR, les aménagements extérieurs tels que mur, clôture, haie ou plantation de nature à nuire à la sécurité du trafic, notamment par une diminution de la visibilité, ne peuvent être créés sans autorisation sur les fonds riverains de la route.
Pour ce qui est des distances et hauteurs à observer, l'art. 39 al. 2 LR renvoie au règlement d'application. L'art. 8 RVLR prévoit que :
"Les ouvrages, plantations, cultures ou aménagements extérieurs importants ne doivent pas diminuer la visibilité ni gêner la circulation et l'entretien ni compromettre la réalisation des corrections prévues de la route.
Les hauteurs maxima admissibles, mesurées depuis les bords de la chaussée, sont les suivantes :
a) 60 centimètres lorsque la visibilité doit être maintenue; b) 2 mètres dans les autres cas.
Cependant, lorsque les conditions de sécurité de la route risquent d'être affectées, le département ou la municipalité pour les routes relevant de leurs compétences respectives, peut prescrire un mode de clôture, des hauteurs et des distances différents de celles indiquées ci-dessus.
..."
b) Il n'est pas contesté que la sortie sur la RC 401b à la hauteur de la maison du recourant est dangereuse. En outre, avant de s'engager sur la RC 401b, l'automobiliste qui observe les véhicules arrivant depuis Neuchâtel à sa droite trouve la barrière litigieuse dans son champ de vision. Le tribunal a pu s'en convaincre lors de l'inspection locale. On se trouve par conséquent en présence d'un ouvrage situé à un endroit où la visibilité doit être maintenue au sens de l'art. 8 al. 2 lit. a RVLR. Or, la barrière litigieuse dépasse la hauteur maximum admissible de 60 cm prévue par cette disposition.
c) Le recourant estime néanmoins que la barrière peut être maintenue. Il fait valoir que cette dernière est disposée de telle manière que la visibilité n'est pas diminuée. Selon lui, la faculté de déterminer l'existence ainsi que la masse des véhicules arrivant depuis Neuchâtel n'est pas altérée. Il en déduit que la municipalité pouvait autoriser l'ouvrage litigieux en utilisant la liberté d'appréciation que lui confère l'art. 8 al. 3 RVLR.
L'interprétation faite par le recourant de l'art. 8 al. 3 RVLR ne saurait être retenue. En effet, selon son texte clair, cette disposition ne permet pas à l'autorité compétente de déroger aux hauteurs maxima prévues par l'art. 8 al. 2; au contraire, cette disposition permet dans certains cas de refuser un ouvrage, même lorsque ces hauteurs sont respectées.
d) Le recourant ne saurait également être suivi lorsqu'il affirme que la barrière litigieuse n'a pas de conséquences sur la visibilité et la sécurité au niveau de la sortie sur la RC 401b.
Ce problème de sécurité a ainsi été relevé aussi bien par le voyer que par la municipalité: or, tous deux connaissent bien les lieux. Lors de l'inspection locale, après avoir pris place dans un véhicule arrêté à l'intersection avec la RC 401b, les membres du tribunal ont pu constater que, même si elle est ajourée, la barrière litigieuse ne permet pas d'observer les véhicules arrivant de Neuchâtel avec la précision requise, ce d'autant plus que les véhicules, qui viennent d'entrer dans la localité, ont encore une vitesse relativement élevée. Certes, la visibilité est améliorée par la présence d'un miroir de l'autre côté de la route; mais ce dernier ne permet pas de se faire une idée suffisamment précise de la distance à laquelle se trouvent les véhicules provenant de Neuchâtel ni surtout de leur vitesse et ne garantit dès lors pas une sécurité suffisante.
4. Selon le recourant, il convient d'effectuer une pesée entre l'intérêt public qui est en jeu et l'atteinte portée ses intérêts de propriétaire. Il fait valoir que l'incidence de la suppression de la barrière sur la sécurité publique serait minime alors qu'il serait affecté de manière importante par la décision attaquée. Il relève notamment à cet égard que la suppression et la réinstallation de la barrière à l'intérieur de sa propriété, conformément à la proposition de la municipalité, impliquerait la création sur sa parcelle d'une sorte de petit carré isolé de 5 m sur 6 pratiquement inaccessible et mal commode à entretenir. Le recourant relève également qu'un nouveau projet de débouché sur la RC 401b serait à l'étude, ce qui rendrait sans objet les mesures exigées par la municipalité.
a) L'autorité est en droit de faire supprimer, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Toutefois, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas encore à elle seule à justifier leur suppression : l'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (TA, arrêt AC 99/0058 du 16 mars 2000 et références citées). Le principe reste toutefois que celui-ci qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance sur la nécessité de rétablir une situation conforme au droit qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (TA, arrêt AC 99/0007 du 28 avril 1999 et références citées).
b) L'intérêt public invoqué à l'appui de la décision attaquée a trait à la sécurité publique: il s'agit donc d'un bien juridique important. Or, on l'a vu, l'intersection jouxtant la parcelle du recourant est particulièrement dangereuse et une collision avec un véhicule provenant de Neuchâtel pourrait avoir des conséquences graves.
Dans ces circonstances, il importe d'accorder une priorité absolue aux mesures permettant de garantir une sécurité maximum, même si la solution retenue implique effectivement certains désagréments pour le recourant; encore que ces derniers doivent être relativisés dès lors que le recourant n'a pas l'obligation d'installer la barrière selon le plan annexé à la décision attaquée et qu'il peut se contenter de l'enlever là où la municipalité l'exige. Même si, comme le recourant l'a relevé lors de l'inspection locale, cette solution compliquerait la surveillance de ses chiens et des enfants jouant dans le jardin, ces inconvénients ne sont pas tels qu'ils justifient de renoncer à une mesure adéquate et nécessaire pour assurer un maximum de sécurité aux véhicules qui s'engagent quotidiennement sur la RC 401b à cet endroit. Ce d'autant plus que, du moins aux heures de pointe, l'importance de ce trafic n'est pas négligeable car la zone de villas comporte d'ores et déjà une trentaine de foyers et, à terme, pourrait en totaliser près de 50.
c) Le fait qu'un nouveau débouché sur la RC 401b depuis la zone villa pourrait être créé à l'avenir ne remet pas en cause la nécessité d'assainir la situation actuelle. Selon les explications fournies lors de l'inspection locale, cette solution n'a en effet été qu'envisagée et aucune démarche concrète n'a été engagée. Un nouveau débouché ne sera par conséquent pas aménagé avant plusieurs années, ce qui implique de prendre des mesures dans l'intervalle pour garantir la sécurité du carrefour existant.
d) Sur la base de l'ensemble des éléments à prendre en considération, le résultat de la pesée d'intérêt à laquelle a procédé la municipalité n'est par conséquent pas critiquable. En tous les cas, cette dernière n'a pas excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation au sens de l'art. 36 LJPA en rendant la décision attaquée.
5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. L'arrêt sera rendu aux frais du recourant; la municipalité, qui a obtenu gain de cause avec le concours d'un homme de loi, a droit aux dépens requis.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 28 juin 2000 par la Municipalité d'Onnens est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Rolf Monka.
IV. Un montant de 2'000 (deux mille) francs est alloué à la Commune d'Onnens à titre de dépens, à la charge du recourant Rolf Monka.
ft/Lausanne, le 29 décembre 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint