CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 décembre 2000
sur le recours formé par Bernard CHOLLET, domicilié au lieu-dit "Chaufferossaz", à 1606 Forel-Lavaux
contre
la décision du Service de l'aménagement du territoire du 17 février 2000 délivrant une autorisation pour la construction d'un hangar agricole et d'une fosse à lisier sur la parcelle 478 du cadastre de la Commune de Forel-Lavaux et ordonnant l'inscription au registre foncier d'une mention destinée à garantir l'usage agricole de la parcelle 478 et des bâtiments qu'elle comporte avec l'interdiction de fractionner le bien-fonds.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Henriette Dénéréaz Luisier et M. André Vallon, assesseurs. Greffière: Mme Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Bernard Chollet est propriétaire d'un domaine agricole au lieu-dit "Chaufferossaz" sur le territoire de la commune de Forel-Lavaux. Il possède 17 hectares en propriété et 9,15 hectares affermés; ses bâtiments d'exploitation sont actuellement constitués par une ancienne ferme comprenant deux logements de huit pièces, deux étables vétustes et des surfaces de stockage et de rangement dans les volumes des anciens bâtiments ECA nos 156 et 158. Il détient actuellement douze vaches ainsi que du bétail d'élevage et d'engraissement.
B. Bernard Chollet a déposé en décembre 1999 une demande de permis de construire en vue de la construction d'un nouveau hangar agricole qui serait implanté à environ 30 m des bâtiments d'exploitation existants, d'une surface au sol de 300 m², ainsi que d'une fosse à purin d'une contenance de 120 m³ et d'une fumière de 45 m² à proximité directe. La demande a été mise à l'enquête publique du 11 au 31 janvier 2000 et elle n'a pas soulevé d'opposition. Elle a été transmise à la Centrale des autorisations qui a communiqué à la Municipalité de Forel (ci-après la municipalité) les différentes autorisations des autorités cantonales concernées le 17 février 2000. Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après le SESA) a délivré l'autorisation requise à la condition que le hangar ne soit pas équipé d'installations génératrices d'eaux usées; en outre, à l'intérieur du hangar, le stationnement d'engins munis de réservoirs à hydrocarbure ou de carters à huile n'étaient admissibles que sur un emplacement étanche et incliné, de telle manière que les éventuelles eaux de ruissellement susceptibles d'être souillées par des hydrocarbures, ne puissent s'écouler hors de l'emplacement sécurisé. La réparation et l'entretien de véhicules ou d'engins autres que ceux de l'exploitation agricole n'étaient pas admissibles dans le hangar. Le Service de l'aménagement du territoire a délivré l'autorisation requise pour les constructions hors des zones à bâtir dans les termes suivants :
"Le Service de l'aménagement du territoire constate que les travaux envisagés peuvent être admis en conformité à la destination de la zone (...). Par ailleurs, aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose au projet.
Afin de garantir l'usage agricole à long terme de cette nouvelle construction, le DINF requerra l'inscription au Registre foncier d'une mention garantissant l'usage agricole de la parcelle 478 et des bâtiments qu'elle comporte avec interdiction de fractionner dite parcelle (...)."
Le Service vétérinaire cantonal mentionnait enfin que selon les informations données par le constructeur, ce dernier avait renoncé à l'aménagement d'une stabulation libre dans le hangar.
B. La municipalité a délivré le permis de construire (no 1300) le 22 février 2000 en précisant notamment que l'autorisation spéciale du Service de l'aménagement du territoire faisait partie intégrante du permis.
Bernard Chollet a recouru contre cette décision par lettre du 1er mars 2000 auprès du Tribunal administratif. Il contestait en particulier l'obligation d'inscrire une mention au registre foncier. Il a complété la motivation de son recours le 19 mars 2000 en précisant qu'il supprimait l'écurie existante datant de 1921 afin de créer une stabulation libre pour le jeune bétail dans le hangar existant en remplacement de l'écurie désaffectée; la construction du hangar étant destinée aux machines agricoles et au stockage du bois de chauffage. Il faisait en outre état des contacts qu'il avait eu avec les représentants du Service de l'aménagement du territoire à la suite du dépôt du recours et de la lettre qui lui a été adressée le 14 mars 2000, dont la teneur est la suivante :
"A nos yeux l'usage du bâtiment à construire (hangar ou stabulation) est sans influence sur la nécessité de faire inscrire au Registre foncier la mention litigieuse. C'est en effet l'importance totale du capital bâtiments, au vu de la surface du domaine, qui justifie l'inscription d'une mention garantissant l'utilisation des bâtiments sis dans la zone agricole. (...)."
Le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé sur le recours le 29 mars 2000; l'inscription d'une mention au registre foncier était destinée à garantir que les bâtiments considérés, en particulier l'étable désaffectée, ne soient pas détournés de leur utilisation agricole ou détachés du domaine agricole. Le recourant ne faisait valoir aucun motif valable pour s'opposer à l'inscription d'une telle mention, qui ne compromettait pas ses revenus ni ses intérêts.
C. Le tribunal a tenu une audience à Forel le 5 septembre 2000 au cours de laquelle il a procédé à la visite de l'exploitation du recourant; il a constaté à cette occasion que l'étable à désaffecter présentait un état de vétusté avancé et que les locaux existants se prêtaient mal au stationnement des machines et engins agricoles, qui étaient placées dans le hangar litigieux déjà construit à la suite du retrait de l'effet suspensif. Le recourant a encore précisé lors de l'audience qu'il s'opposait à l'inscription de la mention en raison du fait qu'il souhaitait remettre l'exploitation du domaine à ses petits-enfants; dans le cas où il ne pourrait plus conduire l'exploitation et jusqu'à la remise du domaine, il souhaitait que le hangar puisse être mis en location de manière à assurer son autofinancement.
Considérant en droit:
1. Déposé dans les forme et délai prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La parcelle 478 du recourant, sur laquelle l'autorité intimée souhaite faire inscrire la mention au registre foncier a été classée en zone agricole par le plan des zones de la Commune de Forel approuvé le 10 septembre 1982 par le Conseil d'Etat. Le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT) précise à son art. 36 les constructions qui sont admises dans la zone agricole. Toutefois, la notion de conformité à la zone agricole résulte du droit fédéral de l'aménagement du territoire et la réglementation cantonale et communale en la matière n'a pas une portée propre dans ce domaine. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) a notamment pour fonction de séparer les zones agricoles des zones à bâtir (art. 15 et 16 LAT) et elle régit directement à l'art. 24 LAT les conditions applicables pour l'octroi de dérogations concernant des bâtiments et installations non conformes à la destination de la zone agricole. La jurisprudence du Tribunal fédéral a ainsi posé la limite pour distinguer les bâtiments conformes à la destination de la zone agricole et ceux, non conformes, qui nécessitent une dérogation en vertu de l'art. 24 LAT. Elle a précisé que les bâtiments sont conformes à la zone agricole lorsque, au regard de leur emplacement et de leur ordonnancement, ils sont en lien direct avec l'exploitation agricole ou horticole du sol et qu'ils paraissent indispensables à une utilisation des terrains dépendant du sol (ATF 125 II 281 consid. 3b et 122 II 162 consid. 2a). L'art. 25 de l'ancienne ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (aOAT) prévoyait que l'autorité cantonale compétente selon l'art. 25 al. 2 LAT, devait examiner, lors de chaque projet de construction hors des zones à bâtir, si une dérogation au sens de l'art. 24 LAT est nécessaire (al. 1). En outre, en cas d'autorisation, l'autorité délivrant le permis de construire pouvait au besoin inscrire dans le registre foncier une interdiction de ce genre d'affectation (al. 4).
b) Selon l'art. 52 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) les zones agricoles sont destinées, à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci et les constructions nécessaires à ces activités y sont autorisées (al. 1); les communes peuvent en outre, par voie réglementaire, autoriser les constructions et installations nécessaires à des activités assimilables à l'agriculture tels que les établissements horticoles ou maraîchers, ou dont l'activité est en rapport étroit avec l'exploitation du sol (al. 2 let. a). L'art. 81 al. 1 LATC reprend le principe de l'art. 25 al. 1 aOAT en exigeant que toute demande de permis de construire hors des zones à bâtir soit soumise à une autorisation préalable de l'autorité cantonale (al. 1), même si la construction est conforme à la destination de la zone (al. 2). Le règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (RATC) précise à son art. 83 que l'autorisation spéciale requise pour les constructions en zone agricole est accordée lorsque la preuve est apportée que les travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation agricole, que celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant et que les terrains sont équipés pour la construction envisagée (al. 1). Selon l'art. 86 RATC le département peut exiger l'inscription d'une charge foncière en faveur de l'Etat pour assurer la destination future d'une construction hors des zones à bâtir (al. 1); la valeur de la charge, fixée par le département, correspondant à l'avantage économique retiré par le propriétaire (al. 2). L'art. 81 al. 3 LATC a été modifié le 4 février 1998 pour donner une base légale formelle à l'exigence de la charge foncière; la nouvelle teneur de cette disposition précise que le département peu subordonner l'autorisation de construire hors des zones à bâtir à l'inscription d'une charge foncière ou d'une mention au registre foncier pour assurer le maintien et la destination du bâtiment; la mention pouvant porter en particulier sur l'interdiction de morceler la parcelle concernée par l'autorisation. Cette disposition avait notamment pour objet d'éviter que le morcellement de la parcelle concernée par l'autorisation détourne les constructions autorisées de leur destination agricole (BGC janvier 1998 p. 7226).
c) Les art. 16 et 24 LAT ont fait l'objet d'importantes modifications le 20 mars 1998, qui sont entrées en vigueur le 1er septembre 2000. Il s'agissait d'assouplir la réglementation applicable aux constructions agricoles afin d'assurer à l'agriculture des possibilités de développement lui permettant de faire face aux mutations structurelles qui lui sont imposées; a savoir, la séparation de la politique des prix et des revenus d'une part, et le retour à une économie de marché d'autre part. La notion de conformité des constructions et installations en zone agricole a été précisée au nouvel art. 16a LAT en ce sens que les constructions et installations sont conformes à l'affectation de la zone agricole lorsqu'elles sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1); en outre, les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont également considérées comme conformes à la zone agricole (al. 2). Enfin, les constructions et installations dont l'importance dépasserait le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone lorsqu'elles sont implantées dans une partie de la zone agricole désignée à cet effet par le canton dans le cadre d'un plan d'affectation (al. 3). Il convient encore de préciser qu'il y a développement interne lorsqu'un secteur de production agricole non tributaire du sol est adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol afin que la viabilité de l'exploitation soit assurée; il faut toutefois que le secteur non tributaire du sol soit moins important que le secteur tributaire du sol (ATF 117 Ib 270 ss, 379 ss, 502 ss et 118 Ib 17 ss).
d) L'art. 34 al. 1 de la nouvelle ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (nOAT) précise que les constructions et installations sont conformes à l'affectation de la zone agricole lorsqu'elles servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne ou lorsqu'elles sont, dans la partie de la zone agricole désignée à cet effet par le plan d'affectation, nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées soit pour la production de denrées alimentaires provenant de la culture de végétaux et de la garde de rente, soit pour l'exploitation de surfaces proches de l'état naturel. Sont également conformes à l'affectation de la zone agricole, les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles se prêtant à la consommation et à la transformation. L'alinéa 2 de l'art. 34 nOAT précise encore que les constructions et installations qui servent à la préparation au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles sont admises s'ils sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouve les constructions et installations appartenant à une communauté de production (let. a), si la préparation le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel (let. b) et si l'exploitation conserve son caractère agricole ou horticole (let. c).
e) L'art. 44 al. 1 nOAT prévoit que l'autorité compétente qui octroie une autorisation relative à une construction ou à une installation hors de la zone à bâtir doit faire porter au registre foncier les mentions suivantes concernant le bien-fonds touché :
"a.
L'existence d'une activité accessoire non agricole.
b.
les conditions résolutoires auxquelles est subordonné l'octroi d'une autorisation
c.
l'obligation de rétablir l'état conforme au droit."
L'alinéa 2 précise encore que l'autorité peut faire mentionner les autres restrictions du droit de propriété, notamment les restrictions d'utilisation et les restrictions du droit d'aliéner ainsi que les conditions et les charges.
3. a) En l'espèce, il n'est pas contesté que le hangar agricole autorisé sur le domaine du recourant est conforme à l'affectation de la zone agricole et que l'exploitation du recourant est tributaire du sol de manière prépondérante. L'inspection locale a en outre permis de constater que, compte tenu des projets du recourant visant à augmenter son activité d'élevage, les bâtiments d'exploitation n'offrent plus la surface suffisante pour stocker les machines agricoles si l'extension de l'élevage est réalisée dans les locaux existants; ainsi la construction du hangar est nécessaire soit pour l'utiliser dans le cadre de l'extension de son activité d'élevage, soit pour stocker ses machines agricoles si l'extension de l'élevage est réalisée dans les bâtiments d'exploitation existants. Il convient donc de déterminer si cette situation justifie l'inscription d'une mention portant sur les restrictions liées à l'usage agricole des bâtiments ainsi que sur l'interdiction de fractionner la parcelle.
b) Dans sa pratique, le Tribunal administratif a confirmé la justification de l'inscription de charges foncières destinées à conserver le caractère agricole d'une exploitation lorsqu'un nombre de logements supérieur à ce qui est admissible en zone agricole a été autorisé (v. arrêts AC 96/0054 du 4 février 1997 et AC 98/0120 du 14 mars 2000). La jurisprudence a précisé que l'inscription d'une charge foncière est conçue comme un éventuel complément à l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir par l'art. 81 LATC destinée à assurer que les circonstances de fait et de droit ayant fondé l'octroi d'une autorisation perdurent. La charge foncière est en particulier destinée à faire obstacle à certains procédés consistant notamment à utiliser le statut d'agriculture pour obtenir l'autorisation de construire un bâtiment destiné, en réalité, à des non-agriculteurs. Ainsi le tribunal a jugé que l'inscription de la charge foncière se justifiait lorsque le Service de l'aménagement du territoire avait de sérieuses raisons de craindre que les bâtiments autorisés allaient être détournés de leur affectation agricole (arrêt AC 98/0120 du 14 mars 2000).
c) La jurisprudence ne s'est pas prononcée sur la question de la mention prévue par les art. 81 al. 3 LATC et 44 al. 2 nOAT. L'inscription d'une mention au registre foncier n'impose en principe pas des obligations aussi lourdes que la charge foncière pour le propriétaire grevé, en se limitant à rappeler les contraintes du droit public en ce qui concerne l'usage agricole de la parcelle et des bâtiments d'exploitation (voir art. 962 CC). Il se pose cependant la question de savoir si la référence à l'interdiction de fractionner, prévue par l'art. 81 al. 3 LATC, n'impose pas des restrictions qui vont au-delà de celles prévues par le droit foncier rural, en l'absence d'une réglementation sur les exceptions admissibles. Dans un tel cas, la mention n'a pas pour seule fonction le rappel des prescriptions de droit public, mais entraîne au contraire pour le propriétaire l'application d'une interdiction spéciale de fractionnement pour des motifs spécifiques d'aménagement du territoire, qui ne seraient pas visés par la réglementation sur le droit foncier rural. La décision d'ordonner l'inscription d'une telle mention peut donc avoir pour effet de rendre applicable la restriction particulière de l'art. 81 al. 3 LAT sur l'interdiction de fractionnement; l'inscription d'une telle mention, qui entraîne des restrictions matérielles au droit de propriété, doit donc se justifier par des circonstances particulières dans la mesure où elle ne se limite pas rappeler l'application des restrictions d'utilisation résultant du droit public.
4. a) En l'espèce, les bâtiments d'exploitation du recourant doivent être utilisés conformément à la destination de la zone agricole et ils ne peuvent être affectés à un autre usage qui ne répondrait pas aux conditions des nouveaux art. 16a et 24 à 24d LAT. Le domaine agricole du recourant est aussi soumis à l'interdiction de partage matériel et de morcellement des art. 58 à 60 de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR). En outre, tout changement d'affectation des bâtiments d'exploitation du recourant est soumis à une autorisation spéciale requise par le nouvel art. 24a LAT et l'exercice d'une activité accessoire non agricole dans le hangar en question devrait impérativement faire l'objet de l'inscription d'une mention en vertu de l'art. 44 al. 1 nOAT. Enfin, le nouvel art. 16b LAT interdit expressément l'usage de construction et d'installation qui ne sont plus utilisées conformément à l'affectation de la zone agricole et qui ne peuvent pas être affectés à un autre usage autorisé par les nouveaux art. 24 à 24d LAT. L'inscription d'une mention qui rappelle ces obligations n'entraîne aucun effet juridique contraignant pour le propriétaire et peut en principe être admise. En revanche dans la mesure où elle impose une interdiction particulière de fractionner supplémentaire et indépendante de celle du droit foncier rural, elle doit se justifier par des motifs objectifs, comme l'inscription de la charge foncière, notamment en ce qui concerne les risques d'une utilisation contraire à la zone agricole par la réalisation d'un fractionnent, même conforme au droit foncier rural.
b) En l'espèce, ces circonstances ne sont pas remplies, le recourant a très clairement manifesté son intention de poursuivre son activité agricole jusqu'à ce que la seconde génération (petits enfants) puisse reprendre le domaine. L'autorité intimée a cependant précisé au recourant dans sa lettre du 14 mars 2000 que "C'est en effet l'importance totale du capital bâtiments, au vu de la surface du domaine, qui justifie l'inscription d'une mention garantissant l'utilisation des bâtiments sis dans la zone agricole. (...)." Mais la section du tribunal a constaté lors de la visite des lieux que les anciens bâtiments d'exploitation du recourant n'offrent que très peu de possibilités pour la remise des machines agricoles compte tenu des contraintes liées à leur structure, qui n'offre pas de grandes surfaces ni de volumes suffisants propres au stationnement de ces machines. Le tribunal relève en outre que selon la normes de la Station fédérale de recherches d'économie d'entreprise et de génie rural de Tänikon "Données concernant l'encombrement nécessaire pour les garages, remises et machines individuelles" (rapport n°241), une exploitation fourragère de 15 ha avec 30 UGB, comparable à celle du recourant, devrait disposer d'un garage de 43 m², d'un atelier de 12 m² et d'une remise de 230 m² soit une surface totale de 285 m² légèrement inférieure aux 300 m² du nouveau hangar construit par le recourant. La nouvelle construction permet de libérer les anciens locaux pour l'extension de l'activité d'élevage, exigeant vraisemblablement une surface et un volume important non seulement pour les nouvelles installations de stabulation, mais également pour le stockage du fourrage, ce qui réduit d'autant les risques d'une utilisation non conforme.
c) Il est vrai que le Service de l'aménagement du territoire dispose d'un pouvoir d'appréciation pour décider s'il requiert l'inscription d'une mention au registre foncier pour garantir l'affectation agricole et interdire les fractionnements qui auraient pour effet d'entraîner un changement d'affectation contraire aux dispositions des art. 16a et 24 à 24d LAT. Pour imposer une interdiction de fractionner propre au droit cantonal pour des motifs d'aménagement du territoire qui vont au delà de ceux du droit foncier rural, il faut que des circonstances concrètes permettent de discerner un risque d'une vente à un tiers non exploitant pouvant entraîner une utilisation non conforme à la destination de la zone, risque qui peut être réalisé lorsque les locaux d'exploitation ou les logements liés au domaine sont effectivement surdimensionnés par rapport aux besoins de l'exploitant; mais le tribunal estime que cette situation n'est pas réalisée en l'espèce. Il est vrai que le recourant a fait état de la possibilité de louer le hangar agricole pour assurer son autofinancement dans l'hypothèse où il ne serait plus en mesure d'assurer l'exploitation du domaine jusqu'à la reprise par ses petits enfants afin que l'exploitation puisse être transmise dans les meilleures conditions de viabilité économique possible. Mais cette hypothèse concerne un éventuel changement de destination temporaire du hangar, qui est visé par la mention portant sur l'usage agricole des bâtiments du domaine et elle ne présente pas de risque par rapport à un éventuel fractionnement. Cette situation ne justifie donc pas à elle seule d'imposer une interdiction spéciale de fractionner qui résulte de l'art. 81 al. 3 LAT et qui irait au delà des restrictions au fractionnement prévues par le droit foncier rural.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la condition assortie à l'autorisation du Service de l'aménagement du territoire relative à l'inscription de la mention doit être annulée dans la mesure où elle impose une interdiction de fractionnement indépendante des restrictions qui résultent du droit foncier rural; cette condition étant maintenue pour le surplus. Au vu de ce résultat, il convient de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat. Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 17 février 2000 est annulée dans la mesure où elle impose une interdiction de fractionner la parcelle en cause supplémentaire et indépendante de celle résultant de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991; elle est maintenue pour le surplus.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 29 décembre 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)