CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 octobre 2001
sur le recours interjeté par LE PINOCCHIO SA et Giuseppe FAMIGLIETTI, représentés par Me Antoine Campiche, avocat à Lausanne
contre
la décision du 8 février 2000 de la Municipalité de Lausanne, représentée par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne (démolition d'une véranda et remise en état d'une terrasse à l'avenue de la Harpe 16, parcelle no 5294).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffier: M. Mathieu Piguet.
Vu les faits suivants:
A. La société Le Pinocchio SA, à Lausanne, est propriétaire de la parcelle no 5294 du cadastre de la Commune de Lausanne. Elle y exploite depuis 1987, au numéro 16 de l'avenue de la Harpe, un restaurant qui occupe l'entier du rez-de-chaussée du bâtiment no ECA 1886. Giuseppe Famiglietti est directeur de cette société et titulaire de la patente pour l'exploitation du restaurant.
Comportant deux étages sur rez-de-chaussée, le bâtiment no ECA 1886 est flanqué, au sud, d'une construction annexe abritant autrefois un jeu de boule et dont la dalle supérieure, située au niveau du rez-de-chaussée du bâtiment principal, a été utilisée depuis de nombreuses années comme terrasse. Ce local s'étend jusqu'à la limite des propriétés voisines au sud (parcelles nos 5295 et 5297). Il est aujourd'hui utilisé en partie pour la fabrication des pâtes (côté rue) et pour le reste comme vestiaire du personnel. D'après les plans mis à l'enquête en mai 1969, il a été édifié en excavant l'espace compris entre le sous-sol du bâtiment principal et un mur préexistant, sis à la limite de propriété et qui soutenait déjà une terrasse auparavant. Ce mur, dont le couronnement surplombe les propriétés voisines d'environ 2 m, était surmonté d'une balustrade métallique à claire-voie.
Une partie de la terrasse a été couverte, il y a de nombreuses années, par une toiture en appentis adossée à la façade sud et appuyée sur des piliers métalliques fixés, comme la balustrade, sur l'ancien mur de soutènement de la terrasse, en limite de propriété.
B. Du 27 octobre au 16 novembre 1989, Le Pinocchio SA a soumis à l'enquête publique la construction d'une véranda accolée à la façade ouest du bâtiment no ECA 1886 et destinée à servir de salle à manger pour une quarantaine de personnes. Ce projet a été abandonné. En revanche un autre projet, consistant à aménager une véranda au sud, a fait l'objet le 17 juin 1994 d'une réunion entre M. Famiglietti, M. Crotti, son architecte et des représentants du Service de l'urbanisme et du Service d'architecture de la ville de Lausanne. Une note au dossier du Service de l'urbanisme relate l'entrevue comme suit :
"M. Crotti demande si une véranda fermée pourrait remplacer la terrasse ouverte du restaurant sise au Sud.
Cette formule n'est pas possible en regard du RPE (art. 27). Une dérogation n'est non plus pas envisageable car elle n'est pas "corrigible" avec la parcelle voisine.
Nous avons donc proposé à nos interlocuteurs de remettre à l'enquête une terrasse fermée à l'Ouest comme celle qui fut l'objet d'une procédure très avancée en 1989 et qui était défendable avec 6 m. de distance à la limite (opposition retirée par la suite).
Attendons."
C. Au cours des années 1995 et 1996, le restaurant a fait l'objet de plaintes de voisins en raison de nuisances sonores dues à l'exploitation de la terrasse en soirée. Le Service de la police du commerce de la ville Lausanne a invité Giuseppe Famiglietti à "prendre toutes les mesures utiles afin qu'à l'avenir le voisinage ne soit plus dérangé par le bruit" (lettre du 10 août 1995). La police communale a en outre établi deux rapports de dénonciation pour fermeture tardive, ce qui a valu un avertissement à Giuseppe Famiglietti le 1er juillet 1996.
D. Dans le courant de l'année 1997 Le Pinocchio SA a entièrement fermé la partie couverte de la terrasse, sur toute la longueur de la façade sud du bâtiment no ECA 1886 et jusqu'à la limite de la parcelle voisine no 5297. La barrière métallique qui clôturait la terrasse au sud, ainsi que la toiture existante, soutenue par des piliers métalliques, ont été conservées. Les travaux ont consisté à fermer l'espace situé sous l'auvent, au sud par un mur percé de larges fenêtres et recouvert de plaques de granit jointoyées, aux extrémités est et ouest par des éléments préfabriqués, en grande partie vitrés. A l'intérieur et dans les embrasures de fenêtre, le mur est habillé de plaques de ciment structuré, de couleur beige-ocre. Le sol a été revêtu d'un carrelage. Le plafond est lambrissé de planches d'aspect rustique, qui doublaient déjà la toiture existante, mais qui ont été démontées, revernies, puis remontées après la pose d'une isolation. Un four à pizza électrique et des meubles de service (amovibles) occupent l'extrémité est du local. Le reste est occupé par des tables et des chaises destinées à la clientèle. Ce nouveau local est ouvert sur les autres salles du bâtiment par les portes-fenêtres et fenêtres de la façade sud, qui n'ont pas été modifiées. Il n'est chauffé que par le four à pizza.
E. Le 8 février 2000, la directrice des travaux de la ville de Lausanne a adressé la lettre suivante à Giuseppe Famiglietti:
"Monsieur,
Suite à une visite effectuée sur place par le service d'architecture / section analyse et inspection des constructions, nous constatons que la terrasse ouverte a été transformée, il y a quelques mois, en véranda fermée, ceci malgré la séance du 17 juin 1994 où il vous avait été précisé que cette formule ne pouvait être autorisée en regard de l'article 27 du Règlement concernant le plan d'extension (RPE).
Se fondant sur ce qui précède, la Municipalité exige en vertu de l'article 105 de la Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), la démolition de la véranda et la remise en état de la terrasse. Un délai au 8 mai 2000 vous est accordé pour faire le nécessaire.
Par ailleurs, compte tenu de la gravité de cette infraction, la Municipalité vous informe qu'elle vous défère à la Préfecture du district en vertu des articles 130 de la LATC et 61 du Règlement sur les constructions (RC). (...)"
F. La société Le Pinocchio SA et Giuseppe Famiglietti ont recouru auprès du Tribunal administratif le 29 février 2000, concluant à l'annulation de cette décision, sous suite de frais et dépens. Ils contestent la nécessité d'une mise à l'enquête pour les travaux litigieux tout en admettant qu'ils ont été négligents en ne sollicitant pas de permis de construire. Ils prétendent que leur intention était de réduire les nuisances sonores pour le voisinage et de remédier au manque de place dans la cuisine. Ils auraient agi en ayant "le sentiment que les travaux entrepris correspondaient à ce sur quoi la municipalité s'était prononcée favorablement lors des discussions qui avaient eu lieu en 1989." Ils font enfin valoir que les travaux litigieux n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur et que, même si tel était le cas, l'ordre de démolition violerait le principe de proportionnalité, voire même le droit fédéral, dès lors que des mesures devaient être prises pour lutter contre les émissions sonores.
Dans sa réponse du 20 avril 2000, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) conclut au rejet du recours. Elle allègue que la couverture et l'exploitation de la terrasse bénéficient tout au plus d'une tolérance, que les recourants ont délibérément violé une règle de procédure en renonçant à requérir une autorisation qu'ils savaient nécessaire, qu'ils ont effectué les travaux litigieux malgré le refus que leur avait opposé la municipalité en 1994, que l'ouvrage réalisé aurait dû faire l'objet d'une mise à l'enquête publique et d'une demande d'autorisation spéciale, qu'il ne respecte pas la distance aux limites fixée par le règlement communal, qu'il aggrave l'atteinte à la réglementation en vigueur et que l'ordre de démolition n'est pas contraire au principe de la proportionnalité.
G. Le Tribunal administratif a procédé à une visite des lieux le 12 mars 2001 en présence de M. Christian Murmann, administrateur de la société Le Pinocchio SA, assisté de l'avocat Antoine Campiche; la municipalité était représentée par l'avocat Edmond C. de Braun, accompagné de M. Cosandey, chef de l'Office de la police des constructions, de Mme Piemontesi, adjointe administrative, et de M. Hey, inspecteur au Service d'architecture; l'Office cantonal de la police du commerce était représenté par Mme Merz, juriste; Giuseppe Famiglietti, excusé, était représenté par Me Campiche.
La visite des lieux a été suivie d'une audience de débats dans les locaux du Tribunal administratif.
L'exploitation de la terrasse n'a pas été remise en cause par les représentants de l'autorité intimée. Les parties se sont accordées à dire que l'ouvrage litigieux avait été réalisé au cours de l'année 1997. En revanche, l'interdiction de la construction d'une véranda fermée signifiée à l'exploitant en juin 1994 concernait, selon la municipalité, l'ensemble de la terrasse située au sud du restaurant et, d'après les recourants, uniquement la terrasse "ouverte", au sud-ouest, encore existante aujourd'hui. Pour le reste, les parties ont repris les arguments développés dans leurs écritures. Le tribunal a rejeté la requête de Me Campiche tendant à associer le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) à l'instruction et aux débats.
Considérant en droit:
1. La parcelle litigieuse et les parcelles voisines, à l'est de l'avenue de la Harpe, sont comprises dans la zone urbaine de l'ordre non contigu de la ville de Lausanne. Les constructions y sont régies par les dispositions du troisième chapitre du titre III du règlement du 3 novembre 1942 concernant le plan d'extension de la commune (ci-après: RPE). Selon l'art. 23 RPE, l'ordre non contigu est obligatoire. Il est notamment caractérisé par l'implantation et les distances à observer entre bâtiments et limites de propriété, ou entre bâtiments situés sur une même propriété (lit. a). La distance entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine est d'au moins 6 mètres lorsque la plus grande des dimensions en plan du bâtiment ne dépasse pas 18 mètres (art. 27, première phrase RPE), ce qui est le cas en l'espèce.
Il n'est pas contesté que la façade sud du bâtiment qui abrite le restaurant des recourants se trouve à moins de six mètres de la limite de propriété avec la parcelle no 5297. Cette construction n'est donc pas conforme au règlement communal actuellement en vigueur. Il en va a fortiori de même pour le local annexe (ancien jeu de boule), sur lequel a été édifiée la véranda litigieuse. Ce local s'étend en effet jusqu'à la limite de propriété, et personne ne prétend qu'il s'agirait d'une dépendance dont la présence dans l'espace réglementaire entre bâtiment et limite de propriété pourrait être autorisée en application de l'art. 39 al. 1 RATC et 108 RPE. D'une surface totale de plus de 90 m², communiquant avec le sous-sol du bâtiment principal et servant à une activité professionnelle, cette construction ne répond pas à la définition d'une dépendance de peu d'importance (v. art. 39 al. 2 RATC et 108 al. 2 RPE).
2. Dans la mesure où les travaux litigieux consistent à surélever une partie de cet ouvrage non réglementaire, en y remplaçant une terrasse pourvue d'un simple couvert par un local entièrement fermé d'une surface d'environ 49 m², ils ne pourraient être autorisés que dans les limites de l'art. 80 al. 2 LATC, c'est-à-dire à condition de ne "pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage". Certes cette disposition, prise à la lettre, ne vise que les bâtiments existants "non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement", mais elle peut être appliquée par analogie aux bâtiments non réglementaires dès leur édification, lorsqu'ils ont bénéficié d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer ou lorsque, comme en l'espèce, ils sont l'objet d'une tolérance de la part des autorités (v. arrêt AC 99/0128 du 18 janvier 2000 et les références; Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, RDAF 1987 p. 389, spéc. 392). La question de savoir si la terrasse qui existait déjà avant la construction du jeu de boule respectait le règlement applicable au moment de son aménagement, apparaît ainsi sans pertinence.
Pour déterminer si une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur résulte ou non du projet, au sens de la disposition précitée, il faut rechercher le but que poursuivent les normes transgressées (RDAF 1989, 314; arrêt AC 7462 du 13 mai 1992 et 91/0139 du 1er juin 1992). Les distances aux limites tendent principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel (v. Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 87). Elles visent également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants (arrêt AC 91/0129 du 4 novembre 1992). Le but de l'ordre non contigu est notamment de placer les immeubles dans les meilleures conditions d'hygiène possible en aérant non seulement l'intérieur des propriétés, mais également la rue, et d'empêcher qu'une implantation anarchique des bâtiments ne compromette les conditions d'hygiène des immeubles voisins ou ne rompe l'équilibre entre les constructions existantes (Marti, op. cit., p. 40). Selon une jurisprudence constante de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions, confirmée par le Tribunal administratif, la création de volumes supplémentaires dans un espace où la construction est proscrite doit être considérée comme une aggravation de l'atteinte à la réglementation (v. notamment prononcés nos 5766 du 10 janvier 1989, 6178 du 9 juin 1989 et 6532 du 18 mai 1990; arrêts AC 7581 du 1er juin 1992; 91/0217 du 26 novembre 1992; 95/0238 du 25 janvier 1996 et 98/0098 du 30 novembre 1999). Dans un arrêt du 6 avril 1995 (AC 94/0170) le Tribunal administratif a par ailleurs précisé que "l'implantation d'une construction vouée à l'habitation ou une activité professionnelle dans les espaces où cette faculté est exclue constitue déjà en soi une transgression importante des intérêts que tendent à protéger les règles relatives aux distances entre bâtiments et limites de propriété" (consid. 3b/bb). Plus récemment le Tribunal administratif a également jugé que le fait de fermer, meubler et chauffer un simple couvert préexistant impliquait une aggravation de l'atteinte aux dispositions communales relatives à l'ordre non contigu et aux distances aux limites (arrêt AC 00/0056 du 19 décembre 2000).
En l'occurrence, la terrasse couverte a été entièrement fermée, son toit isolé et son sol recouvert d'un carrelage. Ces aménagements, ainsi que la chaleur procurée par le four à pizza, permettent l'exploitation de cette surface durant une période de l'année plus longue (de mars à octobre aux dires des recourants). Il ne s'agit non pas de simples "travaux intérieurs", comme le prétendent les recourants, mais au contraire d'une construction d'une certaine importance, qui a pour conséquence l'extension de la surface fermée du restaurant Le Pinocchio. Certes, la terrasse couverte était déjà destinée à la clientèle. Il n'en demeure pas moins que les recourants, par la réalisation des travaux non autorisés, ont créé un nouveau local que l'on peut même hésiter à qualifier de "véranda", vu l'importance des éléments de maçonnerie dans la partie sud de l'ouvrage. Cette construction conduit indéniablement à une aggravation à l'atteinte aux art. 23 et 27 RPE, dans la mesure où elle a été réalisée là ou tout ouvrage est prohibé. Elle ne peut par conséquent pas être autorisée.
3. Le fait que les travaux litigieux permettent de mieux préserver le voisinage du bruit provenant de l'exploitation de la terrasse, ne change rien à ce constat. La loi fédérale sur la protection de l'environnement impose certes de limiter les nuisances, notamment le bruit, par des mesures prises à la source (v. art. 11 al. 1er LPE). Cela ne signifie toutefois pas que ce but autorise à déroger à d'autres dispositions légales, en particulier aux règles sur les constructions et l'aménagement du territoire. Le droit fédéral de la protection de l'environnement et le droit cantonal sur les constructions ne doivent pas s'opposer, mais s'appliquer de manière coordonnée. Ainsi, contrairement à ce que prétendent les recourants la force dérogatoire du droit fédéral n'autorise nullement à réaliser une construction contraire à la réglementation communale au seul motif qu'elle constituerait un moyen (parmi d'autres) de limiter des nuisances.
4. La municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts AC 92/046 du 25 février 1993, AC 96/0069 du 15 octobre 1996). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b).
a) On a vu que cette dernière hypothèse était exclue. Par ailleurs, les recourants ne peuvent en aucun cas se prévaloir de leur bonne foi. Ils savaient pertinemment que les travaux litigieux nécessitaient une autorisation en bonne et due forme, puisqu'ils s'étaient déjà adressés aux autorités communales en 1989 et en 1994 lorsqu'ils avaient envisagé la création d'une véranda. Au cours de la séance de juin 1994, la municipalité les a rendus attentifs au fait qu'une véranda fermée ne pourrait pas être autorisée à la place de la "terrasse ouverte du restaurant sise au Sud". Selon les recourants, ces termes désigneraient non pas la terrasse couverte dont la transformation en un local clos fait l'objet du présent litige, mais plutôt la partie non couverte de ladite terrasse, également située sur la dalle supérieure de l'ancien jeu de boule, mais à l'ouest du couvert. Cette argumentation ne résiste pas à l'examen. Il résulte clairement du dossier qu'il n'a jamais été question d'aménager une véranda à cet endroit. Les recourants exposent eux-mêmes, plans à l'appui, que les deux emplacements envisagés en 1989 étaient d'une part celui qui a fait l'objet d'une enquête publique (véranda accolée à la partie sud de la façade ouest du bâtiment ECA no 1886), d'autre part la partie couverte de la terrasse, devant la façade sud (v. mémoire de recours, p. 3-4, et pièces 2 et 3). Le compte-rendu de la séance du 20 juin 1994 est sans équivoque : le seul projet sur lequel les services d'urbanisme et d'architecture étaient prêts à entrer en matière était celui mis à l'enquête en 1989, soit la véranda accolée à la façade ouest.
b) L'atteinte portée à la réglementation n'est pas minime. Il s'agit de l'agrandissement, jusqu'à la limite de propriété voisine, du rez-de-chaussée d'un bâtiment qui ne respecte déjà pas la distance minimum jusqu'à ladite limite. Le volume bâti supplémentaire est important et conduit à une dérogation majeure aux règles de l'ordre non contigu applicables dans ce secteur, ainsi qu'à la séparation très claire que le plan d'extension communal entend marquer entre la zone urbaine de l'ordre contigu et la zone urbaine de l'ordre non contigu.
c) Selon les pièces fournies par les recourants, le coût des travaux s'est élevé à 68'360 francs. Le coût d'une remise des lieux dans leur état antérieur devrait toutefois s'avérer bien moins élevé, dans la mesure où elle n'implique que l'enlèvement des parois préfabriquées installées aux extrémités est et ouest de la véranda, ainsi que la démolition des éléments de maçonnerie fermant l'ancienne terrasse au sud. La municipalité a clairement fait savoir qu'elle ne s'opposait pas au maintien du couvert préexistant, dont la structure n'a pas été touchée par les travaux litigieux. En outre, quoique la décision attaquée ne soit pas très précise sur ce point, on peut escompter que la municipalité n'exigera pas la dépose du nouveau dallage appliqué sur le toit de l'ancien jeu de boule. La décision attaquée ne viole ainsi pas le principe de la proportionnalité. Elle doit être confirmée.
d) Cette décision donnait aux recourants un délai de trois mois, soit au 8 mai 2000 pour procéder à la démolition de la véranda et à la remise en état de la terrasse. Compte tenu de l'écoulement du temps, il convient de fixer aux recourants un nouveau délai pour supprimer les aménagements non autorisés. Vu la relativement faible importance des travaux à entreprendre, un nouveau délai de trois mois apparaît suffisant.
5. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge des recourants déboutés. La Commune de Lausanne, qui a procédé avec le concours d'un avocat et obtient gain de cause, a pour sa part droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 8 février 2000 est confirmée, un nouveau délai au 8 janvier 2002 étant imparti à Le Pinocchio SA et à Giuseppe Famiglietti pour s'exécuter.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, Le Pinocchio SA et Giuseppe Famiglietti, solidairement.
IV. Le Pinocchio SA et Giuseppe Famiglietti verseront solidairement à la Commune de Lausanne une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 9 octobre 2001
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint