LCANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 octobre 2000
sur le recours formé par Jean-Luc KISSLING et consorts, à Oron-la-Ville
contre
la décision de la Municipalité de Palézieux, du 23 septembre 1999, levant leur opposition au projet de construction d'un équipement de téléphonie mobile par la société Orange Communications SA, représentée par l'avocat Eric Ramel, à Lausanne.
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Composition de la section: M. Jean-Albert Wyss, président; M. Bertrand Dutoit et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. L'Internat pédagogique et thérapeutique de Serix est propriétaire de la parcelle no 130 de la Commune de Palézieux : il s'agit d'un bien-fonds de 197'388 m², inscrit grosso modo entre le cours de la Mionne au sud et une voie publique au nord. Le territoire communal est régi par un plan d'affectation légalisé le 24 mai 1985 : la parcelle no 130 est classée pour partie en zone d'utilité publique et pour partie en zone agricole.
Immédiatement au nord de la voie publique se trouve notamment la parcelle no 147 : classé en zone agricole, ce terrain non bâti appartient à Jean-Luc Kissling. Le même Jean-Luc Kissling est propriétaire de la parcelle no 172 de la Commune d'Oron-la-Ville : ce bien-fonds supporte deux bâtiments d'habitation, l'un occupé par Jean-Luc et Marie-Claude Kissling et l'autre par Pierre-Michel et Liliane Kissling.
B. En mai 1999, la société Orange Communications SA a requis de la municipalité l'autorisation d'édifier sur la parcelle no 130 - moyennant la constitution d'un droit distinct et permanent - un équipement technique de téléphonie mobile. Plus précisément, il s'agirait de construire un mât haut de 30 mètres destiné à deux jeux d'antennes ainsi qu'un pavillon technique culminant à 3,30 mètres; ces installations, qui jouxteraient quelques arbres existants, prendraient place en zone agricole, à une quinzaine de mètres en retrait du bord du chemin.
Ouverte du 21 mai au 14 juin 1999, l'enquête publique a suscité deux oppositions individuelles et une opposition collective. Le 10 septembre 1999, la CAMAC a transmis sa synthèse à la municipalité : en particulier, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a délivré l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir et le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a préavisé favorablement. En date du 23 septembre 1999, la municipalité a informé les intéressés qu'elle avait décidé de lever les oppositions.
C. Par acte conjoint du 16 octobre 1999, Jean-Luc, Marie-Claude, Pierre-Michel et Liliane Kissling ont recouru : en substance, ils font valoir que les rayonnements non ionisants peuvent provoquer des atteintes à la santé, que l'implantation dans une zone agricole n'est justifiée par aucun intérêt public et que la preuve d'un besoin n'est pas établie par la constructrice. Le SAT et la constructrice concluent au rejet du recours, en tant que recevable; la municipalité et le SEVEN en proposent implicitement le rejet.
Le tribunal a tenu audience le 15 mars 2000, en présence du recourant Jean-Luc Kissling, d'une délégation municipale, ainsi que de représentants du SAT, du SEVEN, de la constructrice - le conseil de cette dernière étant également présent - et du propriétaire; il a procédé à une visite des lieux. Le tribunal a ensuite délibéré, hors la présence des parties.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée a été reçue par les recourants le 27 septembre 1999; déposé dans le délai de vingt jours suivant cette communication, le pourvoi est intervenu en temps utile (voir art. 31 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, LJPA). Il est au surplus formellement recevable.
2. En procédure, le SAT et la constructrice ont mis en doute la qualité pour agir des recourants.
a) Cette question doit être examinée au regard de l'art. 37 al. 1 LJPA, à teneur duquel le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le critère retenu par le législateur cantonal - soit l'intérêt digne de protection - coïncidant avec celui figurant à l'art. 103 lit. a de la loi fédérale du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire (OJ), il peut être interprété à la lumière de la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral (voir notamment TA, arrêts AC 98/005 du 30 avril 1999 et AC 98/213 du 3 janvier 2000). En résumé, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission de ses conclusions procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale.
L'analyse de la légitimation active du voisin se révèle souvent délicate: elle a du reste donné lieu à une abondante casuistique (voir notamment Aemisegger/Haag, Commentaire de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, art. 33 N. 42 et les références citées). Lorsqu'un projet provoque des nuisances spéciales dans le voisinage (bruit, poussières, pollution atmosphérique, etc.), toutes les personnes touchées, même si le cercle est très large, remplissent en principe les conditions de l'art. 103 lit. a OJ; dans les autres cas, il faut en règle générale que le terrain ou la résidence du recourant se trouve à proximité directe du lieu où le projet doit être réalisé.
b) On l'a dit, la légitimation active des recourants a été expressément contestée en procédure par le SAT et par la constructrice. C'est pourquoi les recourants ont été invités à se déterminer sur ce point.
Dans leur réponse du 20 décembre 1999, les recourants précisent que les deux bâtiments d'habitation implantés sur la parcelle no 172 d'Oron-la-Ville sont situés respectivement à 190 mètres et à 250 mètres, en ligne droite, de l'installation prévue. Ils prétendent être touchés par la décision attaquée à un double titre : d'une part, ils font valoir que le mât se trouvera dans le champ visuel de leurs logements, situés en terrain découvert et en légère surélévation par rapport au lieu d'implantation prévu; d'autre part, ils soulignent que les effets à long terme de la proximité permanente d'une source de rayons non ionisants ne sont actuellement pas connus et que, même à une distance de l'ordre de 200 mètres, on ne saurait totalement exclure l'éventualité d'atteintes à la santé. Les recourants allèguent aussi que la constructrice n'a pas démontré qu'il serait absolument indispensable pour elle de réaliser l'installation critiquée; ils ajoutent enfin que la plaine s'étendant entre les agglomérations de Palézieux et d'Oron-la-Ville constitue un espace relativement vaste et préservé qui mérite protection.
c) aa) Le mât projeté se composera de trois segments superposés, mesurant 10 mètres chacun : sa largeur sera de l'ordre de 80 cm pour la base, 60 cm pour la partie médiane et 40 cm pour l'élément terminal. Les superstructures techniques (deux antennes paraboliques et deux antennes verticales) s'étageront au sommet de ce dernier, sur une hauteur d'environ 3 mètres. Enfin, dans sa réponse au recours, la constructrice précise qu'une condition supplémentaire lui a été imposée pour permettre une meilleure intégration : l'antenne devra être peinte en vert.
Quand bien même le mât incriminé ne s'implantera pas dans leur "voisinage immédiat" comme l'écrivent les recourants, et malgré sa silhouette effilée et sa couleur discrète, il sera certes visible depuis chez eux. Mais un ouvrage occupant aussi faiblement l'espace n'ira certainement pas jusqu'à "altérer la vue", comme le prétendent les recourants : il ne fera que s'insérer dans le paysage rapproché - lequel d'ailleurs comprend déjà un groupe d'arbres, dont certains culminent à près de 18 mètres - tel qu'il se présente aujourd'hui pour eux, sans le modifier de façon significative.
bb) Entrée en vigueur le 1er février 2000, l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) a institué des valeurs limites d'immission. A l'audience, le représentant du SEVEN a assuré que celles-ci seront très largement respectées; au demeurant, les recourants eux-mêmes en conviennent.
En réalité, la principale préoccupation des recourants porte sur les effets à long terme des rayons non ionisants : ils relèvent à ce propos que, en l'état de la science, ces effets sont encore peu connus. Mais le droit fédéral n'a nullement négligé ce facteur d'incertitude puisqu'il prévoit une adaptation ultérieure des valeurs limites d'immission - dont la protection correspond à l'état actuel des connaissances - si nécessaire; et surtout, pour pallier dans l'immédiat le risque d'effets nuisibles présumables ou non encore prévisibles, l'ORNI a ajouté aux valeurs limites d'immission des mesures de limitation des émissions en application du principe de prévention posé par la législation sur la protection de l'environnement (voir, sur le concept de protection de l'ORNI, le rapport explicatif du 23 décembre 1999, spécialement p. 5 à 9). Or, lors de la séance finale, le représentant du SEVEN a déclaré que les bâtiments d'habitation des recourants sont suffisamment éloignés de l'installation critiquée au regard des prescriptions de nature préventive; tel est également l'avis de l'assesseur spécialisé, que le tribunal fait sien.
cc) Les recourants font encore valoir que la concession dont bénéficie un opérateur ne va pas jusqu'à lui permettre de "construire n'importe où quelque installation que ce soit"; ils ajoutent qu'il importe de préserver le site, selon eux encore indemne et qui mérite de le rester. Ces arguments ont toutefois une portée générale : or, un particulier ne peut se prévaloir de la défense d'un intérêt public pour être légitimé à recourir (voir notamment ATF 121 II 39 et les références; Jomini, op. cit., art. 34 N. 38; arrêt AC 95/307 du 22 août 1996).
d) En conclusion, les recourants n'ont pas qualité pour agir. Par voie de conséquence, leur recours doit être déclaré irrecevable (voir dans le même sens arrêt AC 99/0129 du 4 septembre 2000).
3. Vu le sort du pourvoi, il se justifie de mettre à la charge des recourants un émolument de justice, arrêté à 2'500 fr. La constructrice obtient gain de cause avec le concours d'un homme de loi : les recourants seront donc astreints à lui verser des dépens, arrêtés à 1'800 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Jean-Luc Kissling et consorts, solidairement entre eux.
III. Les recourants Jean-Luc Kissling et consorts sont les débiteurs solidaires de la constructrice Orange Communications SA de la somme de 1'800 (mille huit cents) francs à titre de dépens.
ft/vz/Lausanne, le 11 octobre 2000
Le président: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)