CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 janvier 2000
sur le recours interjeté par ROSSIER & BIANCHI SA, représentée par l'avocat Benoît Bovay, 1002 Lausanne
contre
la décision du 11 août 1999 du Département des institutions et des relations extérieures déclarant irrecevable son recours (opposition au Plan d'affectation cantonal de "La Venoge").
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Silvia Uhlinger, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Rossier & Bianchi SA, entreprise de construction dont le siège est à Ecublens, est propriétaire de la parcelle n° 2'092 du cadastre communal de Bussigny-près-Lausanne, au lieu-dit "L'Abbaye"; cette parcelle, colloquée en zone industrielle à teneur du plan général d'affectation du territoire communal, figure un triangle dont la bordure ouest est délimitée par La Venoge et la bordure est par la ligne CFF Genève-Bâle et la RC 151 (Lausanne-Mouthe), avant la bifurcation vers Bremblens. Le terrain a été équipé il y a quelques années; Rossier & Bianchi SA projette soit d'y réaliser elle-même une construction industrielle d'une certaine importance, soit de vendre la parcelle pour permettre cette réalisation.
B. En date du 10 juin 1990, le souverain cantonal a accepté l'initiative constitutionnelle "Sauver la Venoge"; depuis lors, la Constitution vaudoise comporte un article 6ter dont le contenu est le suivant:
"Les cours, les rives et les abords de la Venoge sont protégés.
Un plan d'affectation cantonal précise l'étendue de cette protection. Ce plan et les dispositions accessoires comprennent toutes mesures utiles notamment pour: a) assurer l'assainissement des eaux; b) maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la flore et à la faune notamment la végétation riveraine; c) classer les milieux naturels les plus intéressants; d) interdire toute construction, équipement, installation ou intervention dont la réalisation irait à l'encontre des objectifs ci-dessus."
En exécution du mandat constitutionnel, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après: DTPAT; aujourd'hui, Département des infrastructures; DINF) a élaboré un plan de protection constitué, d'une part, d'un plan d'affectation cantonal (ci-après: PAC Venoge), d'autre part, d'un plan directeur des mesures (ci-après: PDM). Le PAC Venoge contient un plan de protection divisé en quatre périmètres: cours d'eau de la Venoge et de ses affluents (n° 1), couloirs Venoge-Veyron (n° 2), vallées Venoge-Veyron (n° 3), bassin versant Venoge (n° 4). Après avoir été soumis deux fois aux municipalités des cinquante-neuf communes concernées, dont celle de Bussigny-près-Lausanne, le PAC Venoge a été mis à l'enquête publique du 25 octobre au 23 novembre 1995. Sa publication a fait l'objet d'un soin tout particulier, puisqu'un supplément du "24-heures", édition du 20 octobre 1995, a notamment été tiré à cet effet, précisant dans un encart les conditions de l'enquête et la marche à suivre pour les éventuelles oppositions (sur l'effort particulier de "publicité" donnée à ce plan, v. en outre rapport 26 OAT, p. 4 s.). Bien que la parcelle n° 2'092 de Bussigny se trouve dans le périmètre n° 2 du PAC Venoge et que ce dernier ait pour conséquence de la déclasser dans sa totalité, l'enquête n'a toutefois pas suscité, dans le délai, la moindre opposition de la part de Rossier & Bianchi SA.
3. Par courrier du 26 septembre 1996, l'avocat Benoît Bovay a cependant interpellé le DTPAT au nom de Rossier & Bianchi SA. Il a exposé que sa mandante avait été abordée par un amateur inquiet au demeurant des effets du PAC Venoge sur dite parcelle, en rappelant que, non avisée directement du projet de plan, elle n'avait pas été en mesure de réagir au PAC durant l'enquête publique. Par décision du 28 août 1997, le DTPAT a traité ce courrier comme une opposition qu'il a en revanche déclarée irrecevable pour tardiveté.
Sur recours de Rossier & Bianchi SA, le Département des institutions et des relations extérieures (ci-après: DIRE) a confirmé, en date du 11 août 1999, la décision du DTPAT.
Par la plume de l'avocat Bovay, Rossier & Bianchi SA s'est pourvue auprès du Tribunal administratif contre la décision sur recours du DIRE, en concluant à son annulation. Le juge instructeur n'a pas fait droit à la requête d'effet suspensif dont le pourvoi était accompagné.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation, l'audition des parties et la vision locale, non requises du reste, s'avérant superfétatoires.
Considérant en droit:
1. Le litige a exclusivement trait à la procédure d'adoption des plans d'affectation cantonaux.
a) Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique (art. 33 al. 1 LAT); cette exigence de publicité s'inscrit dans le cadre du droit d'information et de participation de l'art. 4 LAT dont l'alinéa 2 dispose que les autorités compétentes veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans. L'objectif poursuivi par le législateur est que chacun puisse consulter le contenu du projet de plan et se déterminer, cas échéant, en conséquence auprès de l'autorité compétente, cette dernière devant alors statuer en pleine connaissance de cause (v. Heinz Aemisegger/ Stephan Haag, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, ad art. 33, n° 10; Benoìt Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 75, références citées). Ces règles sont valables pour tous les plans d'affectation qu'ils soient généraux ou spéciaux (cf. ATF 111 Ib 9, in casu plan de quartier).
La mise à l'enquête prévue tend non seulement à l'information de la population pour lui permettre de participer à l'établissement des plans, principe consacré par l'art. 4 LAT, mais encore à la protection juridique visée par les art. 33 et 34 LAT (cf. ATF 116 Ia 215, cons. 2b, référence citée); elle permet de respecter les exigences minimales du droit des personnes touchées par un plan d'être entendues (v. ATF 119 Ia 362, cons. 2a), en prévoyant une procédure d'opposition, soit un droit individuel d'être entendu, avant qu'une décision définitive ne soit prise au sujet de leur bien-fonds (v. ATF 111 Ia 167). Lorsqu'il exerce ce droit, l'opposant acquiert alors la qualité de partie à la procédure (cf. Thierry Tanquerel, La participation de la population à l'aménagement du territoire, Lausanne 1988, p. 94). On relèvera cependant que ni l'art. 33 LAT, ni du reste l'art. 4 Cst. féd., n'imposent de mettre les projets de plan d'affectation à l'enquête publique avant que l'autorité compétente ait statué (cette dernière pourrait donc intervenir par la suite); seul importe le respect du droit d'être entendu, lequel est en règle général satisfait par une procédure répondant aux exigences fédérales (cf. ATF 119 Ia 141; 114 Ia 233).
b) En droit cantonal, la procédure d'adoption des plans d'affectation cantonaux s'inspire très largement de celle relative à l'adoption des plans d'affectation du territoire d'une commune (art. 56 et ss LATC). Après avoir été remis par le DTPAT aux municipalités des communes intéressées (art. 73 al. 1 LATC), le projet de plan d'affectation cantonal fait l'objet d'une enquête publique de trente jours dans les communes dont le territoire est concerné (art. 73 al. 2 LATC). Au surplus, l'art. 57 est, à teneur de ce dernier alinéa, applicable; on rappelle ici le contenu de cette disposition:
"Après réception des observations du Service de l'aménagement du territoire, le plan est soumis à l'enquête publique pendant une durée de trente jours. Durant l'enquête, le dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au greffe municipal de la commune ou des communes intéressées, où le public peut en prendre connaissance. Avis est donné de ce dépôt par l'affichage au pilier public et par insertion, avant le début de l'enquête, dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud et dans un journal local au moins.
Les propriétaires dont les immeubles sont touchés sont en outre avisés par lettre recommandée, sauf s'il s'agit du plan général d'affectation ou d'un plan partiel s'appliquant à des fractions importantes du territoire ou de la commune.
Les oppositions et les observations auxquelles donne lieu le projet sont déposées par écrit au greffe municipal ou postées à son adresse durant le délai d'enquête."
L'art. 57 al. 1 LATC concrétise le principe du droit à l'information; il fixe en outre les modes de communication des projets de plans, soit l'affichage au pilier public, la publication dans la FAO et dans un journal local. L'art. 57 al. 3 LATC consacre le droit des propriétaires touchés par le plan d'être entendus par l'autorité d'adoption et d'y faire, cas échéant, opposition, soit d'exercer dans le délai imparti ce droit à titre individuel.
La mise en oeuvre de ce dernier principe doit toutefois être distinguée selon l'étendue et la portée du plan faisant l'objet de la procédure; c'est là le sens à donner à l'art. 57 al. 2 LATC qui régit la notification aux intéressés. Il ne fait guère de doute que, lorsque le plan ne vise qu'un cercle restreint et bien délimité de propriétaires concernés par le régime juridique qu'il met en place, le droit de ces derniers d'être entendus dans la procédure d'adoption ne sera pleinement satisfait que s'ils ont été préalablement avisés par écrit; dans cette hypothèse, non seulement l'autorité devra observer le mode de communication prescrit par l'art. 57 al. 1 LATC, deuxième phrase, mais, par surcroît, devra aviser chaque propriétaire, conformément à l'al. 2 de la disposition précitée (v. ATF 116 Ia 215, zone de petite dimension, question laissée ouverte). Dans la plupart des cas en revanche, les plans d'affectation, s'ils délimitent le territoire ou une portion importante du territoire d'une commune ou de plusieurs communes, ont pour conséquence de toucher un grand nombre de propriétaires ou d'ayants-droit; on ne saurait dans cette situation qui impliquerait de nombreux destinataires, exiger de l'autorité davantage qu'une notification par voie édictale, conformément à l'art. 57 al. 1 LATC, deuxième phrase (dans ce sens, Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, ch. 2.2.7.2, p. 187, ch. 4.1.1.3, p. 293).
Conformément à l'art. 73 al. 3 LATC, à l'issue de l'enquête, les oppositions sont transmises par la municipalité de la commune concernée au Département des infrastructures (ex-DTPAT) pour examen, la décision de ce dernier étant susceptible de recours auprès du Département des institutions (ex-DJPAM). En revanche, il résulte de ce qui précède, en particulier de l'art. 57 al. 3 LATC, que le propriétaire qui, dans les trente jours durant lesquels se déroule l'enquête publique, aurait négligé ou omis de faire opposition est déchu de ce droit et par conséquent, n'a pas la qualité de partie à la procédure (v. arrêts AC 95/002 du 21 mars 1995 et 94/077 du 7 septembre 1994, publié in RDAF 1995, p. 84, confirmés par ATF du 3 novembre 1995, respectivement 19 octobre 1994, le recours ayant été déclaré irrecevable dans ce dernier cas).
2. En l'espèce, la recourante admet ne pas avoir fait opposition au projet de PAC Venoge durant l'enquête publique. Elle ne conteste pas le fait que la procédure de notification par voie édictale du projet a valablement été observée; toute son argumentation consiste cependant à soutenir qu'étant plus touchée que les autres propriétaires concernés sur le territoire communal, elle aurait dû recevoir de la part des autorités une communication individuelle l'avisant des conséquences sur le régime juridique de son bien-fonds dont on sait qu'il est rendu inconstructible par le PAC Venoge. La recourante plaide l'applicabilité in casu de l'art. 57 al. 2 LATC, première phrase, et, sans le dire expressis verbis, requiert, vu le non-respect de cette disposition, la restitution du délai d'opposition.
On doit objecter à la recourante l'étendue et la portée du PAC Venoge; ce dernier régit tout ou partie du territoire de cinquante-neuf communes dont celle de Bussigny-près-Lausanne. Certes, seulement une partie d'entre elles sont concernées par le périmètre n° 2 qui, vu l'article 22 du règlement du PAC, fixe la zone protégée des couloirs Venoge-Veyron, soit une bande de 30 mètres au moins en principe non constructible, sauf exceptions prévues aux articles 26 et ss. Il n'en demeure pas moins que le nombre de propriétaires ou d'ayants-droit des parcelles comprises dans ce périmètre d'une longueur totale de 41 km, sans compter le couloir du Veyron, est particulièrement élevé, au point que l'on ne saurait exiger de l'autorité qu'elle notifie à chacun d'entre eux un avis individuel. S'il est vrai que seule une petite partie du territoire de cette dernière commune se trouve dans le périmètre de protection du couloir Venoge-Veyron, ce ne sont pas moins de seize parcelles qui sont directement concernées. Certes, le PAC Venoge et la réglementation dont il est accompagné ont pour conséquence de rendre inconstructible la totalité de la parcelle de la recourante; on doit néanmoins s'étonner qu'étant directement riveraine de ce cours d'eau, la recourante n'ait pas prêté davantage d'attention au contenu à la procédure d'adoption de ce plan, malgré la publicité faite à ce projet, peu avant l'enquête.
Dans ces conditions, c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière sur le recours, puisque l'opposition, formulée dix mois après la clôture de l'enquête, est tardive et qu'aucun motif valable ne permet la restitution du délai imparti pour ce faire.
3. Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée; la recourante succombant, un émolument judiciaire sera mis à sa charge et, au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur recours du 11 août 1999 du Département des institutions et des relations extérieures est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'200 (mille deux cents) francs est mis à la charge de Rossier & Bianchi SA
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 janvier 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint