CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 octobre 1999
sur le recours interjeté par Josiane et Marius BONZON, domiciliés Au Thésex, 1867 Antagnes,
contre
la décision du 24 juin 1999 de la Municipalité d'Ollon, représentée par Maître Jacques Haldy, avocat à 1002 Lausanne (ordre de démolition et de remise en état des lieux à la suite de l'aménagement d'une piscine sur la parcelle no 5909 sise à Antagnes).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. Josiane et Marius Bonzon sont propriétaires, en société simple, de la parcelle no 5909 du cadastre de la Commune d'Ollon, sise dans le village d'Antagnes au lieu-dit "Au Thésex". Cette parcelle, d'une surface totale de 2'140 m², est en nature d'habitation (170 m²), d'atelier de menuiserie (260 m²), de place-jardin (1'136 m²) et de vigne (574 m²). Selon le plan partiel d'affectation du "Village d'Antagnes" (ci-après PPA), approuvé le 29 mai 1997, de même que son règlement (RPPA), par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement le Département des infrastructures; ci-après dénommé : le département), la majeure partie de la parcelle est colloquée en zone du village, alors qu'une partie, sise à l'ouest de celle-ci, se trouve en zone viticole.
B. Les époux Bonzon ont soumis à la municipalité un projet portant sur la construction d'une piscine sur la terrasse existante en zone viticole, d'une surface de 32 m², qui été mis à l'enquête publique du 28 août au 14 septembre 1998 sans susciter aucune opposition de tiers. Puis, ce projet a été soumis au département, par le Service cantonal de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT), qui a décidé, le 2 octobre 1998, de refuser de délivrer l'autorisation spéciale requise par la loi, considérant que le projet, malgré ses faibles dimensions, ne peut être érigé hors de la zone à bâtir, le SAT précisant par ailleurs que lorsqu'une construction est située dans la partie colloquée dans la zone à bâtir d'une parcelle, ses éventuelles dépendances ne peuvent en aucun cas être prévues dans la zone de non-bâtir, la topographie, ou d'autres circonstances, ne pouvant pas être prise en considération pour justifier la création d'un ouvrage dont la présence hors de la zone à bâtir ne s'impose pas.
Par courrier du 21 octobre 1998, la municipalité a informé les recourants du refus du département de délivrer l'autorisation spéciale et, avant de refuser elle-même formellement l'octroi du permis de construire, elle a invité les époux Bonzon à se déterminer notamment quant à une éventuelle modification d'implantation de l'ouvrage. Ces derniers ont répondu, par courrier du 3 novembre 1998, en déclarant maintenir leur projet et être disposés à le déplacer à la limite du mur existant, mais comprenant mal que la zone viticole ait été déplacée sur les surfaces "place et jardin", mal orientée au point de vue viticole, une visite sur place s'avérant selon eux des plus judicieuses.
C. Le 17 novembre 1998, la municipalité a sollicité auprès du SAT la reconsidération de sa décision, une dérogation pouvant selon elle être envisagée, en insistant sur le fait que l'aire d'implantation de la piscine fait partie du jardin d'agrément et non pas d'une aire viticole et que c'est par erreur, dans le cadre de la récente révision du plan partiel d'affectation du village d'Antagnes du 29 mai 1997, que le périmètre extérieur de l'ancien plan partiel d'affectation de 1974 n'a pas été adapté.
Lors de l'entrevue qui s'est déroulée sur place le 10 novembre 1998 entre les responsables du SAT et de la municipalité et M. Bonzon, ce dernier a fait valoir encore ses arguments, notamment relatifs au fait que la piscine projetée a été implantée en zone viticole en raison du meilleur ensoleillement dont dispose cette partie de la parcelle.
D. La prise de position du département a été confirmée à la municipalité par courrier du 8 février 1999, dans lequel il a rappelé qu'il n'est pas possible de tenir compte des particularités de l'état des lieux (jardin d'agrément) dès lors que celles-ci n'ont pas été prises en compte à l'occasion de la récente révision du plan d'affectation. Même à supposer que cette situation résulte d'un oubli ou d'une erreur, il n'est pas possible de faire abstraction de la planification en vigueur, qui régit seule la situation juridique de l'immeuble considéré.
E. Par décision du 3 mars 1999, la municipalité a communiqué aux époux Bonzon ne pas pouvoir délivrer le permis de construire, compte tenu des déterminations complémentaires du SAT émises le 8 février 1999.
Par courrier du 9 mars 1999, les époux Bonzon ont indiqué à la municipalité vouloir modifier l'emplacement de la piscine en zone de construction selon les plans annexés. Il ressort de ces derniers que le projet a effectivement été déplacé de 9 mètres en direction du nord-est, de manière à être entièrement implanté en zone du village.
F. Par décision du 30 mars 1999, la Municipalité a délivré le permis de construire sur la base de ce nouveau projet, sans en informer le département, la nouvelle localisation de l'ouvrage n'entraînant plus la nécessité d'une autorisation de celui-ci.
Ayant pris connaissance de l'octroi du permis de construire précité, le département a interjeté recours auprès du Tribunal administratif visant à faire constater judiciairement la nullité de la décision municipale (cause enregistrée sous la référence AC 99/0070). Toutefois, averti par la municipalité du fait que le permis de construire a été délivré sur la base du projet modifié, sis en zone constructible, le département a retiré son recours, fondé sur des prémisses erronées.
G. Les époux Bonzon ayant édifié leur piscine approximativement à son emplacement primitif et non selon les plans annexés à leur courrier du 9 mars 1999, la municipalité a notifié, le 24 juin 1999, sur demande du 12 juin 1999 du Chef du département, un ordre de démolition et de remise en état des lieux.
H. Par mémoire interjeté le 5 juillet 1999, les époux Bonzon se sont pourvus contre la décision précitée, concluant implicitement à son annulation. Ils demandent en effet le maintien de la piscine à son emplacement actuel, pour les motifs que la situation a été choisie en raison d'un meilleur ensoleillement, que la place-jardin, destinée au bâtiment d'habitation est une surface d'agrément et non une surface destinée à la culture de la vigne et que le choix d'une autre implantation aurait soit imposé l'abattage d'arbres anciens, en pleine végétation et protégés, soit été situé le long de la route communale. Les recourants se prévalent de l'art. 81 al. 2 LATC, invoquant encore que la limite séparant leur parcelle en zone du village et en zone viticole est complètement artificielle et illogique et que cette limite aurait dû, lors de la révision du plan de zones en 1997, suivre les murs de soutènement de la place-jardin. Les recourants indiquent par ailleurs qu'ils se proposent dès à présent de demander à l'autorité communale de modifier le plan partiel d'affectation d'Antagnes pour y inclure cette surface de place-jardin en zone du village et ceci à leurs frais, leur voisine, Mme Lyne Perret, propriétaire de la parcelle 5910, désirant agrandir quelque peu son bâtiment, se joignant à leur demande.
Les époux Bonzon ont effectué en temps utile le dépôt de garantie requis, par 2'500 francs.
I. Dans ses déterminations du 9 août 1999, le SAT a conclu à ce qu'il plaise au Tribunal administratif de rejeter le recours et de donner l'ordre aux constructeurs de démolir l'ouvrage litigieux et de remettre les lieux en état, sous la menace des peines d'arrêts ou d'amendes prévues à l'art. 292 du Code pénal suisse, dans un délai à dire de Justice, conformément à l'art. 130 al. 2 LATC.
J. Dans sa réponse au recours du 31 août 1999, la municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet de celui-ci, se référant aux déterminations du SAT. La municipalité a ajouté que tout en déplorant vivement avoir été mise devant le fait accompli, par rapport à la question de l'affectation de la partie de la parcelle en cause sur laquelle est construite la piscine, elle ne serait pas opposée à une modification du périmètre de la zone pour l'inclure en zone constructible, pour autant cependant que les Services de l'Etat entrent en matière sur une telle modification.
K. A la demande des recourants, une vision locale s'est déroulée le 30 septembre 1999, en présence de M. Marius Bonzon, de M. François Zürcher représentant le SAT et de M. Gilbert Lenoir, pour la municipalité, assisté de son mandataire. M. Bonzon a fourni ses explications, précisant qu'il a ce domicile depuis 17 ans et qu'il ignorait cette limite sur sa parcelle entre la zone du village et la zone viticole. Il a ajouté que lors de la construction de la piscine, en creusant, il s'est déplacé de trois mètres, n'étant pas "à trois ou quatre mètres près" et qu'il était alors conscient que la piscine se trouverait dans la zone viticole. Maître Haldy a déclaré que la municipalité entrerait en matière sur une demande de rectification de cette limite, maintenue certainement par inadvertance et manifestement inadaptée. M. Zürcher a pour sa part déclaré que le département n'entend pas entrer en matière, de même qu'il a rappelé que ce fait accompli a mal passé et que c'est à l'époque de la refonte du règlement que la municipalité aurait dû demander le déplacement de la zone viticole, le règlement ne pouvant plus être modifié durant dix (recte : quinze) ans à compter de son entrée en vigueur.
Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, entrée en vigueur le 1er janvier 1980 (ci-après LAT), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. En vertu de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Si tel n'est pas le cas, l'art. 24 al. 1 LAT prévoit que des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. En vertu de l'art. 25 al. 2 LAT, l'autorisation ou l'approbation d'une autorité cantonale est requise pour toute dérogation au sens de l'art. 24 LAT.
b) S'agissant d'un changement d'affectation concernant une construction sise en zone agricole nécessitant une dérogation au sens de l'art. 24 al. 1 LAT, le projet de construction doit faire l'objet d'une autorisation de la part de l'autorité cantonale compétente, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une autorisation communale au sens de l'art. 24 LAT délivrée sans autorisation cantonale ne peut déployer aucun effet: elle n'est pas valable ("sie wird nicht rechtsgültig"). L'autorisation cantonale est un élément constitutif indispensable de la dérogation prévue par l'art. 24 LAT (ATF 111 Ib 220 consid. 5b). En droit vaudois de la construction, diverses dispositions concrétisent ce principe. Tout d'abord, l'art. 81 al. 1 et 2 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après: LATC) prévoit que hors des zones à bâtir, toute demande de permis de construire ou tout changement de destination d'une construction ou d'une installation existante doivent au préalable être soumis pour autorisation spéciale au département, à savoir le département des infrastructures, anciennement département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (voir la liste annexe II au règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986, ci-après: RATC). Cette autorisation est accordée lorsque la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ou est imposée par sa destination et à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé. De même, l'art. 120 litt. a LATC dispose que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale. L'art. 75 RATC prévoit en outre que le permis ne peut pas être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale, la municipalité devant en outre transmettre un double du permis de construire au département, en même temps qu'elle le communique à celui qui l'a requis.
c) Au vu de ce qui précède, force est de constater que, faute d'avoir été autorisée ou approuvée par l'autorité cantonale compétente, la construction litigieuse est illégale. Le tribunal de céans considère de plus que le refus du département de délivrer l'autorisation spéciale est fondé en l'espèce parce que les conditions posées par l'art. 81 al. 2 LATC ne sont pas remplies, la construction de la piscine n'étant ni conforme à l'affectation de la zone ni imposée par sa destination, de sorte que l'intérêt public au respect de la planification en vigueur prend le pas, in casu, sur l'intérêt personnel des recourants à augmenter le confort de leur habitation en y ajoutant une piscine. Dans ces conditions, la voie de l'art. 105 LATC est ouverte, comme on le verra ci-après, l'autorité communale ou cantonale étant en droit de faire supprimer ou modifier les travaux non conformes aux prescriptions légales, dans les limites posées par les principes généraux régissant l'activité administrative, dont ceux de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi.
2. Les recourants soutiennent que la limite, sur la parcelle litigieuse, entre la zone du village et la zone viticole - cette dernière étant en fait destinée à une surface d'agrément et non à la culture de la vigne -, est illogique, manifestement inadaptée, et qu'elle a été maintenue certainement par erreur ou inadvertance lors de la révision du PPA et du RPA en 1997, ce que la municipalité admet d'ailleurs.
Mais le Tribunal administratif ne peut pas procéder à un contrôle incident ou préjudiciel d'une planification en force dans une procédure relative à un acte d'application de celle-ci, soit en l'espèce un ordre de démolition. Conformément à la jurisprudence (voir tout particulièrement un ATF du 16 juillet 1997, RDAF 1998 I 150, plus spéc. 153 et les nombreuses références citées), un tel contrôle est en principe exclu en raison de la nature du plan lui-même, et il n'est exceptionnellement possible que lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont sensiblement modifiées depuis l'adoption du plan, que ces modifications sont de nature à entraîner l'irrégularité de celui-ci au point que l'intérêt public au maintien des restrictions imposées au propriétaire pourrait avoir disparu, ou encore lorsque les propriétaires intéressés n'ont pas été en mesure de protéger leurs intérêts au moment de l'adoption du plan ni d'évaluer la portée juridique des prescriptions les concernant. Ces conditions ne sont manifestement pas réalisées en l'espèce : l'adoption du PPA Village d'Antagnes est récente (un peu plus de deux ans) et rien ne permet d'affirmer que la légalisation d'une partie de la parcelle des recourants en zone viticole ne se justifie pas, même si la limite pourrait probablement en être déplacée de quelques mètres sans compromettre d'intérêt public important. On ne voit pas au demeurant ce qui aurait empêché les recourants d'agir lors de la mise à l'enquête du plan pour rendre l'autorité municipale attentive au fait que la limite de zone passait trop près du bâtiment.
Seule dès lors une modification de la planification pourrait permettre la "mise en conformité" de la piscine litigieuse. La loi prévoit certes qu'un plan d'affectation doit être adapté lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (art. 21 LAT). Mais en l'espèce une telle démarche se heurterait à la disposition claire de l'art. 53 al. 3 LATC qui prévoit qu'en principe une zone viticole est adoptée pour au moins vingt-cinq ans. Une dérogation est sans doute possible dans des cas exceptionnels, mais elle relève de la compétence du Conseil d'Etat et le Tribunal administratif n'est en aucun cas autorisé, dans le cadre de la présente procédure, à émettre quelque avis que ce soit sur ce point.
3. a) L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Il s'agit ici de déterminer si l'ordre de démolition et de remise en état des lieux dont est recours doit être confirmé.
b) L'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit certes renoncer à une telle mesure à certaines conditions, notamment si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intéressé pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221; 108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le principe reste que celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir une situation conforme au droit (et aux intérêts des autres propriétaires concernés) que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (AC 96/123 du 21 septembre 1996, AC 97/007 du 30 mai 1997, AC 97/205 du 22 septembre 1998 et AC 98/142 du 23 novembre 1998), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (AC 96/206 du 15 mai 1998 et AC 99/0007 du 28 avril 1999).
c) En l'espèce, la pesée des intérêts en présence ne permet pas de déroger au principe. Comme cela a été relevé ci-dessus, l'ouvrage litigieux a été construit tant au mépris du refus de délivrer l'autorisation spéciale par le SAT qu'au mépris du permis de construire octroyé sur la base du projet modifié. Il est de plus incontestable que l'ouvrage ne peut pas être régularisé, le PPA ne pouvant pas être modifié dans un proche avenir. Par ailleurs, les recourants ne peuvent se prévaloir de leur bonne foi, leur attitude laissant apparaître au contraire qu'ils ont tenté, envers et contre tout, de construire la piscine litigieuse alors même qu'ils étaient conscients, de l'aveu du recourant lors de la vision locale du 30 septembre 1999, de l'irrégularité dont est entaché l'ouvrage litigieux. De plus, il apparaît au tribunal de céans que la suppression de cette construction illicite n'entraînera que des inconvénients limités pour les recourants, liés à l'absence de jouissance d'une piscine, mais ne portera pas atteinte à la faculté d'utiliser leur habitation dans des conditions tout-à-fait acceptables. Il reste encore à mentionner que le coût prévisible de la remise en état n'est pas de nature à causer un dommage financier inacceptable. Enfin, force est d'admettre que l'intérêt des recourants, dont la piscine tend à améliorer les conditions de confort de leur habitation, cède le pas devant l'intérêt public à appliquer, au plus près de ses buts, la réglementation sur l'aménagement du territoire.
d) C'est ainsi à bon droit que la municipalité a donné un ordre de démolition de la piscine construite illicitement. La décision attaquée du 24 juin 1999 doit être confirmée et un nouveau délai d'exécution de dite décision, échéant le 30 novembre 1999, est imparti aux recourants pour procéder à la démolition de la piscine et à la remise des lieux en leur état antérieur.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté aux frais de ses auteurs déboutés, qui supporteront l'émolument d'arrêt de 1'500 francs, ce montant étant compensé par le dépôt de garantie opéré, dont le solde, par 1'000 francs, leur est restitué. L'autorité intimée, assistée d'un avocat, a en outre droit à l'allocation d'une indemnité de dépens (art. 55 LJPA). Les recourants verseront solidairement, à ce titre, un montant de 1'500 francs à la Commune d'Ollon.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 24 juin 1999 de la Municipalité d'Ollon ordonnant aux recourants la démolition et la remise en état des lieux à la suite de l'aménagement d'une piscine sur la parcelle no 5909 sise à Antagnes, est confirmée, un nouveau délai d'exécution étant fixé au 30 novembre 1999.
III. L'émolument de procédure de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Une indemnité de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la Commune d'Ollon, à la charge des recourants, solidairement entre eux.
ft/Lausanne, le 28 octobre 1999
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint