CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 3 novembre 1999
sur le recours interjeté par Marc BARDET, rue des Terreaux 16, 1350 Orbe
contre
la décision de la Municipalité d'Orbe du 31 mai 1999 d'autoriser Roger Rumo, sans enquête publique, à effectuer des travaux de transformation dans l'immeuble sis sur la parcelle 409 du cadastre communal.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Renato Morandi et M. Pierre Richard, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Dans la vieille-ville d'Orbe, un bâtiment n° ECA 104 est érigé sur la parcelle no 409 du cadastre communal, sise rue des Remparts 38. Ce bâtiment est composé d'une partie principale d'un étage sur rez plus combles non habitables, ainsi que d'un appentis contigu, de deux niveaux, à l'arrière duquel le rez-de-chaussée se prolonge. Affectée à l'usage de dépôt, cette annexe a longtemps servi, à l'étage, de cabinets de toilette aux précédents propriétaires. A l'arrière, le bâtiment en question borde en limite de propriété la parcelle portant le no 407, soit une courette intérieure appartenant, en copropriété, à chacun des propriétaires des trois bâtiments qui l'entourent, dont Marc Bardet, propriétaire du bâtiment n° ECA 103, bâti sur la parcelle 408, pour un tiers.
B. La Tribunal administratif a déjà eu à connaître d'un litige opposant les propriétaires de la parcelles 409, soit à l'époque les époux Etienne et Christine Maire, auxquels la Municipalité d'Orbe avait délivré une autorisation de transformer et d'agrandir le bâtiment n° ECA 104, à Arlette Bardet, précédente propriétaire de la parcelle 408 (arrêt AC 95/238 du 25 janvier 1996, auquel il est fait référence en tant que de besoin). En substance, le tribunal avait condamné l'élévation du bâtiment; il a toutefois réservé la transformation de l'annexe dans les limites intérieures, constatant que le projet alors présenté (création d'une cuisine au 1er étage) ne portait pas atteinte aux intérêts du propriétaire voisin. Cet arrêt est définitif et exécutoire.
Ce projet n'a au demeurant jamais été réalisé et, à une date non précisée en l'état, les époux Maire ont vendu leur propriété à Roger Rumo.
C. Début 1999, Roger Rumo a entrepris de transformer le bâtiment n° ECA 104; à cet effet, il a pris contact avec Marc Bardet, lequel s'est référé à la teneur de l'arrêt précité et l'a également invité à procéder à la modification d'installations électriques désuètes. Sans enquête publique préalable, Roger Rumo a finalement réalisé, à l'étage de l'annexe au bâtiment, une salle de bains, en installant une douche, un lavabo et une buanderie. Marc Bardet a dès lors dénoncé les travaux effectués par Roger Rumo à la Commission communale de salubrité. Par courrier du 31 mai 1999, la municipalité a fait savoir à Marc Bardet, d'une part, que sous réserve d'une prise de position de l'ECA, les questions ayant trait aux installations électriques du bâtiment ne la concernaient pas, d'autre part, que, s'agissant de travaux intérieurs, elle n'estimait pas nécessaire d'exiger une enquête publique; au surplus, les travaux réalisés par Roger Rumo n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation et n'entraînent aucun inconvénient pour le voisinage. Cette lettre, qui ne porte pas l'intitulé de décision, ne mentionne aucune voie de recours.
D. Marc Bardet a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la prise de position de la municipalité, telle qu'exprimée dans la lettre du 31 mai 1999; il conclut à la nullité de la procédure suivie dans le cas d'espèce, subsidiairement à l'annulation de la "décision" municipale.
Le tribunal a tenu audience à Orbe le 20 octobre 1999; en présence des parties et de leurs représentants dont l'avocat Jean-Daniel Théraulaz, conseil de la municipalité, il a procédé à une vision locale.
Considérant en droit:
1. Le recourant fait tout d'abord valoir des griefs d'ordre formel et met en cause la procédure suivie dans le cas d'espèce, Roger Rumo ayant réalisé une partie de ses travaux de transformation sans enquête publique préalable.
a) Lorsqu'il a constaté que ces travaux étaient effectivement entrepris, le recourant s'est adressé à la commission de salubrité. Ce n'est qu'à l'issue de cette démarche que, par courrier du 31 mai 1999, la municipalité a réagi en autorisant de manière implicite ces travaux. Le recourant se plaint dès lors de la violation en l'occurrence de l'art. 103 LATC, disposition à teneur de laquelle "aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé". Cette critique n'est pas infondée; en audience, le technicien communal a en effet précisé que, suite à un téléphone du constructeur, il avait simplement indiqué à son interlocuteur qu'il pouvait réaliser ses travaux, dans la mesure où ces derniers ne concernaient que l'affectation de l'appentis et restaient confinés dans l'enveloppe du bâtiment. La municipalité ne s'est toutefois fait communiquer ni plan, ni requête écrite de la part du constructeur; celui-ci a donc pu entreprendre ses travaux sur la foi d'une autorisation orale, ce qui constitue pour le moins un procédé insolite de la part des autorités communales.
Or, il ne fait guère de doute que la municipalité ne pouvait se contenter de signifier au constructeur son consentement oralement et par téléphone; le vice originaire dont souffrait l'autorisation municipale a sans doute été ultérieurement réparé, mais grâce à l'intervention du recourant. Même si, comme on le verra au considérant suivant, il s'est agi pour le constructeur d'aménager de nouvelles installations et de maintenir l'affectation originaire de l'appentis, la municipalité devait rendre une autorisation en bonne et due forme, ce dans le strict respect de l'art. 103 al. 1 LATC, bien qu'il s'agisse en réalité d'un cas limite. On peut se demander en effet si le constructeur s'est finalement contenté de substituer à des installations vétustes des éléments neufs, situation qui l'eût effectivement dispensé de requérir une autorisation selon la jurisprudence de la CCRC (publiée in RDAF 1977, 259), ou d'aménager dans cette annexe de simples "installations techniques intérieures" ne touchant pas les droits des tiers (v. art. 103 al. 2 LATC; alinéa introduit lors de la révision du 4 février 1998, v. BGC janvier 1998 p. 7177 et ss, not. 7226), lesquelles ne sont pas soumises à autorisation dans la mesure où elles ne modifient que rarement la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un bâtiment (v. Benoît Bovay, De nouveaux instruments d'aménagement du territoire?, in RDAF 1998 I 325 et ss, not. 348), mais à un "contrôle de conformité aux normes légales et réglementaires au plus tard lors de la délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser". En l'occurrence, force est de constater que le constructeur est allé un peu plus loin puisqu'il a apporté par ses travaux - certes modestes - une amélioration du confort domestique de cette annexe en y aménageant des éléments supplémentaires (douche, lavabo), non existants, dans le cadre de l'affectation originaire. Ces travaux, qui dépassent les petites transformations intérieures et dont on voit qu'ils sont peuvent être susceptibles de concerner les tiers, doivent faire l'objet d'une autorisation.
b) Le recourant fait grief en second lieu à la municipalité d'avoir dispensé d'enquête les travaux projetés par le constructeur; cette question a trait à l'applicabilité in casu de l'art. 111 LATC, disposition invoquée par la municipalité.
aa) Dans une volonté d'assouplissement par rapport au texte ancien, cette disposition a été modifiée à la suite de l'entrée en vigueur, le 1er avril 1998, de la novelle du 4 février 1998; les municipalités peuvent dispenser de l'enquête publique "(...)les projets de minime importance, notamment ceux mentionnés dans le règlement cantonal" (art. 111 LATC nouveau). Dans son exposé des motifs à l'appui de l'adoption de la novelle, le Conseil d'Etat a concédé le fait que la notion de minime importance était juridiquement imprécise; aussi a-t-il initialement prévu qu'une liste des objets dispensés d'enquête soit intégrée dans le règlement (BGC janvier 1998, p. 7177 et ss, not. 7227). Cette liste n'étant pas (encore) promulguée dans le RATC, c'est, en l'état, au juge que revient désormais la responsabilité de définir la notion en question et de dire si, dans le cas particulier, les travaux peuvent ou non être dispensés d'enquête (ibid. remarques du président de la commission parlementaire, pp. 7308 et 7394). On relèvera qu'initialement, le Conseil d'Etat aurait souhaité, lorsque cette circonstance est réalisée, que les voisins soient personnellement avisés au cas où le projet toucherait les droits des tiers, soit ceux dont la parcelle est contiguë au terrain accueillant le projet, ce qui reviendrait à une enquête publique restreinte (ibid. p. 7227). Projetée à l'alinéa 2 de l'art. 111 LATC nouveau, cette recommandation a cependant été abandonnée par le législateur sur proposition de la commission (ibid., pp. 7394-7396).
Jusqu'à présent, la notion juridiquement imprécise de travaux de minime importance a largement été utilisée dans la jurisprudence. Ainsi, l'importance de la modification apportée au projet initial a toujours été le critère à utiliser pour décider de la nécessité d'une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b RATC (v. arrêt AC 96/126 du 7 novembre 1996). Cette notion figure du reste expressément à l'art. 117 LATC, disposition qui permet à la municipalité de délivrer une autorisation de construire à condition que des modifications d'importance secondaire, réalisant les conditions de l'art. 111 LATC ancien, soient apportées au projet; cela implique que le projet soit affecté de défauts mineurs dont la correction peut être imposée en termes clairs et précis et ne suppose, par rapport au projet initial, que des modifications qui peuvent être dispensées d'enquête (v. arrêts AC 97/195 du 13 mars 1998; 96/262 du 4 juin 1997; 96/126, déjà cité; 94/245 du 1er novembre 1996; 93/312 du 31 janvier 1995). En revanche, lorsque la modification apporte au projet un changement tel qu'elle ne constitue plus une modification mais bien un projet différent, ce dernier devra faire l'objet d'une nouvelle enquête publique (voir Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 228-230; v. également arrêt AC 95/206 du 13 février 1996). On retient donc de ce qui précède qu'il convenait déjà de se référer à l'art. 111 LATC ancien pour qualifier ou non les travaux projetés de minime importance au sens de l'art. 117 LATC.
Jusqu'au 31 mars 1998, pouvaient ainsi être dispensés d'enquête à teneur de l'art. 111 LATC ancien, "(...)les travaux intérieurs, ainsi que les travaux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment et ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter". Dans son ouvrage, Bovay relevait que cette disposition était mal rédigée car son champ d'application était plus restrictif qu'il n'y paraissait après une première lecture; en réalité, seuls les travaux intérieurs courants et simples, ne modifiant pas notablement la destination du bâtiment ne portant pas atteinte à l'environnement ni n'influant sur le volume des eaux, pouvaient être valablement dispensés d'enquête. De même, ces travaux ne devaient pas être de nature à incommoder le voisinage, condition exprimée par l'art. 75 al. 3 LCAT dont l'art. 111 ancien était directement issu (op. cit., p. 86 et ss, réf. citées; cf. sur ce point, CCRC, prononcé n° 7029 du 21 août 1991, P. c/Tolochenaz et TA, arrêt AC 7595 du 29 octobre 1993). Le coût que représentent les travaux par rapport à celui du bâtiment existant pouvait, à cet égard, constituer un indice de leur importance et permettre à la municipalité de les dispenser ou non d'une enquête (v. ainsi ATF non publié du 12 août 1997, G. c/TA VD et Montagny-près-Yverdon).
bb) Cela étant, le fait que les travaux sortent du champ d'application de l'art. 111 LATC ne suffit pas encore à constater la nullité de la procédure. Il ne faut en effet pas perdre de vue que l'enquête publique a essentiellement pour but de renseigner les intéressés de façon complète sur la construction projetée (v. Bovay, ibid., p. 75-76). Reprenant à son compte la jurisprudence de la CCRC (publiée in RDAF 1979, 231 et 1978, 332), le Tribunal administratif a jugé qu'une mise à l'enquête ne s'imposait pas nécessairement après coup, pour juger si des travaux réalisés sans enquête sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, lorsque cette mesure paraît inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux; tel est en particulier le cas lorsque, comme en l'espèce, les travaux sont achevés depuis plusieurs mois et sont visibles pour les tiers (v. RDAF 1992 p. 488 ss). Toutefois, les conditions d'un refus ou d'une dispense demeurent restrictives, la mise à l'enquête étant la règle (v. notamment prononcé de la CCRC no 6534 du 26 avril 1990 in RDAF 1991, 91). Ainsi, dans certaines situations où la règle de forme a clairement été violée, le tribunal a exceptionnellement admis qu'il serait excessif, du point de vue du principe de la proportionnalité d'annuler toute la procédure par souci d'économie, bien que la formule adoptée par la municipalité soit irrégulière et doive être condamnée (v. dans le même sens, arrêts AC 97/231 du 28 avril 1998, cons. 1 et 96/160 du 22 avril 1997, cons. 1).
cc) Il n'est pas exclu que l'on soit confronté à une pareille situation dans le cas d'espèce.
Lors de sa vision locale, le tribunal a pu se rendre compte de ce que le constructeur s'était borné à apporter une amélioration à l'annexe, en y aménageant une douche et un lavabo, l'affectation, comme on le verra ci-dessous, demeurant inchangée; il n'est en effet pas contesté que les W-C avaient été posés par les propriétaires précédents. Le constructeur n'a en revanche pas touché l'enveloppe extérieure de ce bâtiment et n'a, en particulier, ni créé de nouvelles ouvertures, ni percé la toiture. Dès lors, ces travaux, qui n'ont pas pour objectif un changement d'affectation radical du bâtiment, peuvent être qualifiés de minime importance au sens de l'art. 111 LATC nouveau.
A supposer que tel n'eût pas été le cas et qu'une enquête publique s'imposait en l'occurence, force serait de constater que les voisins se sont fait une idée précise de la situation. A en juger par la correspondance produite, Roger Rumo a contacté Marc Bardet et son père William, architecte, et leur a exposé son projet; ceux-ci lui ont fait part de leurs doléances. Ce nonobstant, Roger Rumo a mis son projet en exécution et Marc Bardet, qui a pu se rendre compte avec une précision nécessaire et suffisante de l'ampleur des travaux, a saisi les autorités communales de ses griefs tant formels que matériels à l'encontre du projet de son voisin.
d) Quoi qu'il en soit, la correspondance du 31 mai 1999 doit, sur ces différents points, être considérée comme décision au sens de l'art. 5 LPA; elle constate en effet, d'une part, que les travaux projetés sont dispensés d'enquête, d'autre part, qu'ils peuvent être réalisés par leur constructeur. Il est vrai que le vice originaire dont souffrait l'autorisation, délivrée oralement au constructeur, a été réparé à la suite de l'intervention du recourant; dans la mesure où toutefois les travaux projetés ont à juste titre été dispensés d'enquête, ce vice n'a pas eu pour effet porter un préjudice au recourant. Cette constatation aura néanmoins une incidence sur la fixation des dépens, comme on le verra ci-dessous au considérant 3.
2. Sous l'angle matériel, il s'agit de savoir si c'est à bon droit que la salle de bains/W-C projetée dans l'annexe au bâtiment principal et dont la réalisation a été entreprise par le constructeur, a été autorisée par la municipalité ou si, au contraire, les arguments du recourant consistant à mettre en avant les inconvénients en résultant pour le voisinage l'emportent.
a) Le débat a trait ici à l'art. 80 al. 2 LATC. Dans son arrêt du 25 janvier 1996, le tribunal avait en effet constaté qu'à l'arrière, le bâtiment n° ECA 104 n'était pas conforme à la réglementation de la zone constructible, l'article 10 du règlement sur le plan général d'affectation et des constructions (ci-après: RPAC) prévoyant une distance de 3 mètres au minimum entre les façades non mitoyennes et les limites des propriétés voisines. Or, côté cour, ce bâtiment est construit en limite de propriété avec la parcelle n° 407; dès lors, sa transformation pourrait être autorisée, ce pour autant qu'elle n'engendre pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone et n'aggrave pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients en résultant pour le voisinage. Par surcroît, l'art. 11 RPAC prohibe la construction, en arrière des bâtiments principaux, d'annexes de plus d'un niveau, affectées par surcroît au logement; or, l'appentis incriminé possède deux niveaux. Certes, la configuration du bâtiment et du parcellaire a, dans le cas d'espèce, précédé l'entrée en vigueur de la réglementation; l'art. 80 LATC profite précisément aux bâtiments dont l'irrégularité est due à un changement postérieur de la réglementation, non à ceux d'emblée non réglementaires (voir Matile et cs, Droit vaudois de la construction, ad art. 80 LATC, rem. 6.1; RDAF 1992 p. 229). On rappellera toutefois que l'art. 80 al. 2 LATC ne peut être interprété comme conférant un privilège à cet égard aux constructions existantes par rapport aux constructions d'emblée non conformes; tout projet de modification ayant pour effet de porter, peu ou prou, atteinte à la destination de la zone doit être proscrit (v., dans ce sens, la contribution de Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, in RDAF 1987, 389, spéc. 395).
Pour déterminer si une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur résulte ou non du projet, au sens de la disposition précitée, il faut rechercher le but que poursuivent les normes transgressées (RDAF 1989, 314; arrêt AC 7462 du 13 mai 1992 et 91/0139 du 1er juin 1992). Or, dans l'arrêt AC 95/238, le tribunal avait déjà rappelé que les distances aux limites tendaient principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel (v. Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 87). Elles visent également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants (arrêt AC 91/0129 du 4 novembre 1992).
b) Le tribunal doit apprécier le projet incriminé par rapport à la situation existante; il est certain que ce projet ne porte aucune atteinte à la destination de la zone à bâtir. Dans l'arrêt AC 95/238, il avait, certes, été constaté que la création d'une cuisine au premier étage de l'annexe n'aggravait pas l'atteinte à la réglementation et ne portait pas atteinte aux intérêts du propriétaire voisin; ce projet n'a toutefois jamais été réalisé. Le constructeur ne peut donc se prévaloir du respect in casu d'une situation acquise.
aa) Lors de l'instruction de la cause précitée, il est apparu que cet appentis servait de dépôt et, autrefois, de cabinets au père de Christine Maire; cela a été admis par le recourant et les photographies produites par le constructeur en audience en attestent. Il n'a du reste pas été démontré qu'un autre cabinet de toilettes avait été aménagé ailleurs dans le bâtiment; on relève sur ce point que le projet Maire prévoyait d'aménager deux salles de bain avec toilettes dans les niveaux supplémentaires prévus par leur projet dont on sait qu'ils ont finalement été condamnés par l'arrêt précité. Force est donc de constater que la création d'une salle de bains s'inscrit dans l'affectation originaire de cet appentis et n'est pas constitutive d'une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur. Quant aux inconvénients dont se plaint le recourant, ceux-ci ont trait essentiellement à la promiscuité des lieux, soit à la vision depuis les fenêtres de ses chambres de ses voisins se rendant dans leur salle de bains (il n'y a pas de vue droite sur la fenêtre s'ouvrant sur la salle de bains des constructeurs); on ne s'étendra guère sur cet argument qui paraît très secondaire et n'a du reste pas été repris à l'audience. Par surcroît, le constructeur n'a pas créé de nouvelles ouvertures, ni agrandi, ou modifié de quelque manière que ce soit celles existantes; il n'y a donc aucune source d'inconvénients supplémentaires pour le recourant.
bb) Le recourant se plaint essentiellement des odeurs générées par l'utilisation de cette salle de bains. On rappellera que l'art. 31 al. 2 RATC exige que les installations sanitaires soient conçues et dimensionnées, à défaut de prescriptions contraires édictées par le Conseil d'Etat, selon les normes SIA et celles des autres associations professionnelles afin, notamment, d'éviter les odeurs et le retour des eaux usées dans les appartement. Sur ce point, le recourant a invoqué la norme SN 592.000 (Evacuation des eaux des biens-fonds sur ce point) éditée en 1990 par l'association suisse des professionnels de l'épuration des eaux. Il a attiré l'attention du tribunal sur le fait que le constructeur devra de toute façon aménager, sur la toiture de l'appentis, la sortie de la ventilation de la colonne de chute sur laquelle il a raccordé ses installations, expliquant qu'il courait le risque de voir une sortie de ventilation, avec toute les nuisances que cela implique, émerger en toiture, ce à proximité de ses fenêtres côté est de son bâtiment. Le tribunal a consulté la norme technique invoquée le recourant; il en ressort que chaque colonne de chute doit en principe être ventilée (chiffre 4.6.5, p. 63; v. également, sur ce point, René Vittone, Bâtir, Lausanne 1996, ch. 23.5.3., p. 679); cette nuance est importante. De l'avis de l'assesseur spécialisé du tribunal en effet, cette obligation ne concerne que les bâtiments, locatifs notamment, comptant plusieurs niveaux, dans lesquels le siphon d'une installation d'évacuation risquerait d'être vidée lors du fonctionnement d'une autre installation raccordée sur la colonne de chute depuis l'étage supérieur, si celle-ci ne comportait pas de ventilation primaire par la voie d'une ouverture en toiture. Les croquis explicatifs figurant dans la norme ont du reste exclusivement trait à des bâtiments de cette catégorie. Cette obligation technique ne saurait être imposée au constructeur, dès lors que le bâtiment dans lequel les trois installations d'évacuations ont été aménagées ne compte qu'un seul niveau; partant, celui-ci ne court pas le risque que les siphons de ses installations soient vidés. Il n'y a aucune raison de penser que le constructeur réalisera une telle ventilation primaire, inutile, de sorte que les craintes du recourant sur ce point ne sont pas fondées.
En substance, il n'y a pas lieu de craindre sur ce point des nuisances plus élevées que celles engendrées par la configuration actuelle des bâtiments qui contraint déjà les propriétaires riverains à une certaine promiscuité avec ses conséquences inévitables. On doit cependant attendre du recourant qu'il soit à même de tolérer ce genre de ce situation.
3. a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Un émolument sera mis à la charge du recourant qui succombe.
b) Au surplus, il sera alloué des dépens à la municipalité qui a été assistée d'un avocat dans la procédure; compte tenu cependant des remarques soulevées au considérant 1d, ces dépens seront réduits à 500 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Orbe du 31 mai 1999 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Marc Bardet.
IV. Il est alloué à la Municipalité d'Orbe des dépens, arrêtés à 500 (cinq cents) francs, mis à la charge de Marc Bardet.
Lausanne, le 3 novembre 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint