CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
D ECISION S U R EFFET SUSPENSIF
concernant
la demande de levée de l'effet suspensif présentée par l'Entente communale de recherche d'eau potable au Bois-de-Chêne dans le cadre du recours formé par les associations PRO NATURA SUISSE et PRO NATURA VAUD, représentées par Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne, d'une part, et par la SOCIETE VAUDOISE DES PECHEURS EN RIVIERES, représentée par Me Jacques Morier-Genoud, avocat à Lausanne, d'autre part
contre
la décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 12 mai 1999 relative au projet de concession pour l'exploitation des eaux souterraines du Bois-de-Chêne.
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Vu les faits suivants:
A. Le Conseil d'Etat a accordé à la Commune de Genolier le 10 octobre 1958 une concession pour l'exploitation des eaux de la source du Montant pour une durée de cinquante ans et une quantité d'eau fixée à 1'500 l/min. au maximum. L'ouvrage de captage a été réalisé à l'aide d'un puits à drains horizontaux implanté à l'emplacement de l'ancienne émergence; à la suite de problèmes de stabilité, les installations de captage ont fait l'objet de travaux de consolidation importants au début des années 1960. En date du 10 mai 1966, la concession a été transférée à l'Association intercommunale formée par les communes d'Arzier-Le Muids, de Genolier et de Gland et le débit concessioné a été porté de 1'500 à 5'000 l/min. selon la clé de répartition suivante :
Arzier-Le Muids :
1000 l/min.
Genolier :
1000 l/min.
Gland :
3'000 l/min. dont 500 l/min. pour la fourniture d'eau de secours aux communes de Vich et de Begnins.
L'acte de concession a encore été modifié le 8 juillet 1987 pour augmenter le débit concédé de 5'000 à 7'000 l/min. avec la clé de répartition suivante :
Arzier-Le Muids :
1'500 l/min.
Genolier :
1'500 l/min.
Gland :
3'500 l/min.
Clinique de Genolier :
500 l/min. livré soit par Arzier-Le Muids soit Genolier.
B. En date du 31 octobre 1990, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures) a décidé de proposer au Conseil d'Etat d'accorder une concession aux communes de Coinsins, Duillier, Genolier, Gland, Vich et Arzier-Le Muids pour l'exploitation des eaux souterraines du Bois-de-Chêne (nappes de la Cézille et du Bois-de-Chêne); les concessionnaires devant présenter un programme de réalimentation des nappes dans un délai de trois ans à compter de l'octroi de la concession par le Conseil d'Etat. Les Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature ainsi que la Société vaudoise des pêcheurs en rivières ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, qui a admis le recours par arrêt du 3 octobre 1991. Il a relevé notamment l'absence d'une autorisation pour les constructions situées hors des zones à bâtir, exigée selon l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), de même que l'absence d'une expertise de la Commission fédérale de la protection de la nature et du paysage, requise par l'art. 7 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN). Le tribunal a aussi estimé que les conditions d'une réalimentation par les eaux de la source du Montant devaient être déjà connues pour permettre une appréciation globale du projet.
C. La Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage a émis un premier préavis négatif le 15 mai 1992 en raison de lacunes concernant notamment l'évaluation des besoins ainsi que le concept de prélèvement et de réalimentation des nappes. Cependant, au vu de nouveaux éléments présentés sur le calcul des besoins et l'introduction d'un débit minimum pour le ruisseau du Montant, elle a réexaminé sa position le 3 novembre 1993 et elle a délivré un préavis positif sous réserve d'une surveillance des nappes superficielles alimentant le biotope naturel du Bois-de-Chêne.
Le Service des eaux et de la protection de l'environnement (actuellement Service des eaux, sols et assainissement) a mis à l'enquête publique le 28 novembre 1994 la demande de concession pour l'exploitation des nappes souterraines du Bois-de-Chêne et de la Cézille ainsi que pour l'exploitation des eaux de la source du Montant en vue d'une réalimentation de la nappe de la Cézille, ainsi que les projets de construction des ouvrages nécessaires. Les travaux prévus comportent la construction d'un puits d'extraction de la nappe de la Cézille avec un puits de réalimentation ainsi qu'un puits d'extraction de la nappe du Bois-de-Chêne, la construction d'une station de traitement (filtration et désinfection) et d'un réservoir pour les eaux du captage du Montant. Le projet prévoit aussi la construction d'une conduite reliant les puits d'extraction et de réinfiltration de la Cézille au réservoir du Montant d'une part, et au réseau de Gland d'autre part, ainsi qu'une conduite reliant le puits d'extraction du Bois-de-Chêne au réservoir des communes de Coinsins et Duillier. Le réservoir projeté et la station de filtration des eaux de la source du Montant sont situés à 50 mètres environ du captage du Montant et un demi kilomètre environ du périmètre de la réserve naturelle du Bois-de-Chêne. La capacité du réservoir projeté est de 1'500 m3 et le débit de la station de filtration envisagée de 360 m3 par heure. Il s'agit d'un ouvrage pour l'essentiel enterré, d'une dimension de 40 mètres sur 20 mètres, comprenant un compartiment réservé à la filtration, un local de commandes, un local de traitement des eaux aux rayons ultraviolets, 2 cuves de 700 m3 chacune, d'un local de réserve des produits de traitement et d'un local pour le matériel. La hauteur des cuves s'élève à 5 mètres environ. La Société vaudoise des pêcheurs en rivières ainsi que la Ligue vaudoise pour la protection de la nature se sont opposées au projet le 16 janvier 1995.
Le Service de l'aménagement du territoire a délivré une autorisation au sens de l'art. 24 LAT le 6 avril 1995. Le Centre de conservation de la faune et de la nature a délivré l'autorisation requise par les législations sur la pêche et la protection de la nature tout en demandant que la dérivation des eaux de la source du Montant assure un débit résiduel de 98 l/sec. au lieu de 50 l/sec. Le Service des forêts, de la faune et de la nature a également délivré l'autorisation requise par la législation sur les forêts en demandant cependant une modification de l'implantation du réservoir afin d'assurer un passage de 4 mètres entre le pied des talus et la lisière forestière. Par ailleurs, à la suite d'un complément d'expertise, réalisé par le bureau ABC conseils, sur la détermination de la valeur des débits résiduels de la source du Montant, le Centre de conservation de la faune et de la nature a renoncé à exiger une augmentation du débit résiduel minimum. La modification de l'implantation du réservoir et de la station de filtration requise par le Service des forêts, de la faune et de la nature a fait l'objet d'une enquête complémentaire ouverte du 11 juin au 11 juillet 1996. La Ligue vaudoise pour la protection de la nature est intervenue pendant le délai de l'enquête; elle a déclaré s'opposer au projet dans la mesure où celui-ci constituait une partie ou une étape du projet global visant à exploiter les nappes profondes du Bois-de-Chêne.
D. Le Laboratoire cantonal a adressé le 30 août 1996 l'autorisation suivante à la Municipalité de Genolier :
"La qualité plus que variable de l'eau de la source du Montant implique une filtration-traitement.
La situation précaire actuelle (seulement désinfection) a été tolérée par le Laboratoire cantonal uniquement dans la perspective d'une réalisation rapide du projet global SABOIS.
Les difficultés et les retards relatifs au projet global nous amènent à dissocier le complexe "réservoir-station de traitement" des autres ouvrages SABOIS, ceci dans le seul but d'en permettre une construction dans des délais compatibles avec les impératifs sanitaires et de gestion de ce point d'eau.
Une modification d'implantation du complexe "réservoir-station de filtration" a été soumise à l'enquête publique du 11 juin au 11 juillet 1996.
Dans le cadre de l'enquête précitée, la Ligue vaudoise pour la protection de la nature prend position le 10 juillet 1996 de la manière suivante :
a/ opposition si le complexe "réservoir-station de filtration" est lié à l'exploitation des nappes profondes du Bois-de-Chêne,
b/ courrier d'observations si ce complexe ne constitue ni partie, ni étape du projet visant à exploiter les nappes profondes du Bois-de-Chêne.
Cette opposition (variante lettre a) doit donc être versée au dossier de la procédure "concession" en cours.
En ce qui concerne le Laboratoire cantonal responsable avec les Municipalités de l'aspect sanitaire qui est propriétaire, il s'agit en l'état actuel des choses de privilégier une réalisation rapide et pour elle-même (variante lettre b) du complexe "réservoir-station de filtration".
Ainsi, conformément à l'article 276 1 de l'ordonnance fédérale du 1er mars 1995 sur les denrées alimentaires (ODAI), à la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau, ainsi qu'aux dispositions de l'arrêté du 6 septembre 1974 sur la procédure d'approbation des installations de distribution d'eau, nous autorisons ces travaux aux conditions suivantes :
- La présente autorisation, y compris les déterminations du Service de l'aménagement du territoire et du Service des forêts, de la faune et de la nature (déterminations intégrées à l'autorisation du projet global datée du 30 août 1996), fait partie intégrante du permis de construire.
- Les détails de la chaîne de filtration et de traitement feront l'objet d'une simple approbation distincte basée sur un dossier spécifique à nous soumettre.
- Selon la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP) et l'arrêté précité, les ouvrages doivent être conçus exécutés, entretenus et exploités conformément aux règles du métier (directives SSIGE et normes SIA).
(...)."
Cette autorisation n'a pas été notifiée aux associations recourantes.
Par une décision distincte du 30 août 1996, le Laboratoire cantonal a autorisé la construction de l'ensemble des ouvrages liés à l'exploitation des eaux des nappes souterraines du Bois-de-Chêne et de la Cézille.
E. En date du 6 avril 1998, la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage a émis un nouveau préavis négatif. Elle a estimé en substance que l'exploitation des deux nappes pouvait entraîner une modification du niveau des nappes superficielles constituant l'un des éléments caractéristiques des biotopes de la réserve naturelle du Bois-de-Chêne.
F. En date du 12 mai 1999, le Département de la sécurité et de l'environnement a décidé de proposer au Conseil d'Etat d'accorder aux communes de Coinsins, Duillier, Gland, Genolier, Vich et Arzier-Le Muids une concession pour l'exploitation des eaux souterraines du Bois-de-Chêne, de la Cézille ainsi que pour les eaux de la source du Montant et d'autoriser la construction des ouvrages nécessaires. Pro Natura Suisse et Vaud ainsi que la Société vaudoise des pêcheurs en rivières ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par deux recours séparés du 7 juin 1999. L'effet suspensif a été provisoirement accordé aux recours selon les mesures préprovisionnelles du magistrat instructeur du 9 juin 1999. L'autorité intimée, les autres autorités cantonales concernées, les municipalités des communes membres de l'Entente communale de recherche d'eau potable au Bois-de-Chêne et la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage se sont déterminées sur le recours.
G. L'Entente communale de recherche d'eau potable du Bois-de-Chêne a demandé que l'effet suspensif soit levé pour les installations de traitements et de stockage des eaux actuellement concédées sur le débit de la source du Montant. Les associations recourantes se sont opposées à la levée de l'effet suspensif concernant cet objet et le Service de l'aménagement du territoire a indiqué qu'il autorisait la modification de l'implantation du réservoir et de la station de la filtration conformément à l'art. 24 LAT; il se demandait toutefois si l'autorisation délivrée par le Laboratoire cantonal en 1996 n'était pas périmée dans la mesure où elle n'avait pas été utilisée. Sous cette réserve, il n'avait pas d'objection à la réalisation du réservoir et de l'installation de filtrage.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223); à défaut, le recourant serait privé de la possibilité de faire trancher le problème de fond avant de subir l'atteinte qu'il prétend être portée à ses intérêts par la décision attaquée; de plus lorsque le recours au fond est formé contre un permis de construire, la réalisation des travaux litigieux serait de nature à compromettre l'issue du recours par la création d'une situation de fait quasiment irréversible. C'est pourquoi la section des recours du Tribunal administratif accorde de manière générale l'effet suspensif dans les litiges en matière de construction (arrêt RE 98/030 du 20 octobre 1998 et RE 99/005 du 16 avril 1999).
b) L'effet suspensif peut cependant être refusé lorsqu'un intérêt public ou privé prépondérant commande l'exécution immédiate de la décision (arrêt TA RE 92/018 du 4 juin 1992, consid. 3). Tel est notamment les cas lorsque les travaux litigieux sont nécessaires pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé et la sécurité, ou pour des motifs relevant de la protection de l'environnement (arrêt TA RE 98/007 du 9 avril 1998, RE 97/028 du 5 septembre 1997, RE 97/025 du 5 septembre 1997, RE 96/062 du 6 février 1997). La section des recours a par exemple jugé que les travaux ordonnés pour éviter une pollution des eaux ne pouvaient bénéficier de l'effet suspensif (arrêt TA RE 95/009 du 5 avril 1995); elle a aussi jugé que l'exécution immédiate du permis de construire se justifiait par un intérêt prépondérant pour la construction d'une fontaine à Froideville, qui devait être inaugurée pour les festivités du 700ème anniversaire de la Confédération (arrêt TA RE 91/001 du 13 août 1991), ou pour terminer des travaux dispensés de l'enquête publique et en voie d'achèvement (arrêt TA RE 91/004 du 23 septembre 1991) ou encore, pour finir la construction d'une école afin d'assurer la mise à disposition des classes lors de la rentrée scolaire (arrêt TA RE 92/051 du 22 janvier 1993). En revanche l'intérêt d'une collectivité qui souhaite débuter les travaux de construction d'une grande salle pour bénéficier d'une éventuelle subvention fédérale ne justifiait pas le refus de l'effet suspensif (arrêt TA RE 93/043 du 25 août 1993).
c) L'effet suspensif peut aussi être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé; cette conclusion doit être établie sur la base d'un état de fait non contesté et résulter de l'application de règles de droit qui ne laissent pas un pouvoir d'appréciation à la section devant statuer sur le fond du recours ou encore découler d'une jurisprudence constante. La solution juridique au recours doit s'imposer d'elle-même de manière évidente (arrêts TA RE 91/009 du 11 octobre 1991, RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2 et RE 92/040 du 9 novembre 1992). Par exemple, l'effet suspensif peut être refusé, si la durée du retrait d'un permis de conduire correspond au minimum légal et si les faits à la base de la décision attaquée sont admis (ATF 115 Ib 157, v. aussi arrêts TA RE 93/044 du 14 septembre 1993 consid. 1; RE 92/017 du 27 mai 1992 consid. 1). Mais le recours ne saurait d'emblée être considéré comme manifestement mal fondé en matière de construction par le simple fait que l'autorité a accordé au constructeur une dérogation sur l'indice d'utilisation du sol (arrêt TA RE 96/003 du 9 février 1996).
d) L'effet suspensif peut encore être refusé pour des travaux autorisés par le permis de construire faisant l'objet du recours, mais qui ne sont pas critiqués dans les motifs de recours au fond et dont la réalisation ne compromet pas les intérêts défendus par le recourant (arrêt TA RE 95/086 du 4 mars 1996). Par exemple, l'effet suspensif a été refusé pour un projet de port car les recourants ne contestaient que la suppression des amarrages en pleine eau prévue après la mise en service du port, dont ils admettaient par ailleurs la conformité aux plans et règlements en vigueur (arrêt TA RE 95/086 précité). L'effet suspensif a aussi été refusé pour la réalisation d'un immeuble résidentiel car le recours ne portait que sur les aménagements extérieurs en limite de propriété, et les questions litigieuses pouvaient être traitées indépendamment de la construction du bâtiment principal (arrêt TA RE 99/005 du 16 avril 1999). L'effet suspensif a été également refusé à un recours formé contre un plan partiel d'affectation en raison du fait que les ouvrages routiers et les mesures de circulation prévus par le plan devaient faire encore l'objet de procédures spécifiques au cours desquelles les recourants avaient la possibilité d'intervenir, de sorte que l'approbation du plan et son entrée en vigueur ne menaçaient pas directement leurs intérêts (arrêt RE 99/0014 du 14 juillet 1999).
e) C'est en définitive dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (v. arrêt RE 93/0043 du 24 août 1993 publié à la RDAF 1994, p. 321 ainsi que l'arrêt RE 98/0030 du 20 octobre 1998). Le pouvoir d'examen de la section des recours dans ce domaine est limité à un contrôle en légalité de la décision du juge intimé, qui comprend l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA).
2. La question essentielle qui divise les parties sur l'exploitation des nappes profondes de la Cézille et du Bois-de-Chêne et celle de savoir si les biotopes existant en surface de la réserve naturelle seront altérés par un éventuelle influence des pompages des eaux souterraines sur le niveau de la nappe superficielle.
a) Il ressort du dossier que la construction du réservoir et de la station de filtration à proximité du captage du Montant n'a pas d'incidence sur les problèmes posés par l'exploitation des nappes souterraines du Bois-de-Chêne et de la Cézille. Le réservoir et la station de filtration sont trop éloignés des nappes souterraines pour que les travaux de construction puissent avoir une influence sur le régime des eaux du Bois-de-Chêne; leur implantation est prévue à plus d'un kilomètre de l'emplacement projeté pour la construction des puits d'extraction de la Cézille et du Bois-de-Chêne; en outre, le niveau supérieur de l'eau des nappes souterraines se trouve à une profondeur d'environ 20 à 30 mètres alors que la profondeur du réservoir atteint au maximum 5 mètres par rapport au terrain naturel pour l'angle le plus défavorable de la construction. Il est vrai que le réservoir du Montant pourrait être utilisé pour réalimenter la nappe souterraine de la Cézille laquelle constituerait alors un deuxième réservoir naturel pour la gestion et la distribution de l'eau pour la région. Mais cette seule possibilité ne préjuge nullement la question de savoir si l'exploitation de la nappe de la Cézille peut ou non porter préjudice à la réserve naturelle du Bois-de-Chêne et si elle doit ou non être autorisée. Dans ces conditions, la réalisation de la station de filtration et du réservoir du Montant n'est pas de nature à causer un préjudice irréparable aux intérêts défendus par les associations recourantes, ce qui permet de lever l'effet suspensif pour ces travaux.
b) A cela s'ajoute le fait que la construction de la station de filtration est indispensable en raison de la mauvaise qualité bactériologique de l'eau captée à la source du Montant. La réalisation immédiate de cette station se justifie donc par un intérêt de police visant la santé des populations alimentées par les eaux de cette source. A cela s'ajoute le fait que la construction du réservoir attenant à la station de filtration permet une meilleure gestion des débits très variables de la source du Montant et des meilleures conditions d'exploitation des différents réseaux de distribution. Ces circonstances constituent un deuxième motif qui justifie la levée de l'effet suspensif demandée par l'Entente communale.
3. a) Le Service de l'aménagement du territoire soutient que la validité de l'autorisation du 30 août 1996 devrait être examinée par rapport au délai de péremption du permis de construire fixé à 2 ans par l'art 118 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). La construction des installations de captage, de traitement, de transport, de stockage et de distribution d'eau destinée à l'alimentation fait l'objet d'une procédure spéciale "sui generis" définie par l'arrêté du Conseil d'Etat de 6 septembre 1974, qui prime la procédure ordinaire d'autorisation de construire prévue aux art. 103 et suivants LATC, applicable à titre subsidiaire seulement. En outre, le délai de péremption de l'art. 118 LATC ne commence à courir que depuis la date de l'entrée en force du permis de construire, c'est à dire depuis le moment où il présente un caractère exécutoire (voir notamment RDAF 1984 p. 152); or une décision ne peut entrer en force que si elle est notifiée à toutes les parties à la procédure d'autorisation de construire, notamment aux opposants (art. 116 LATC); il faut en outre que les éventuels recours des opposants soient tranchés par un arrêt définitif et exécutoire, ou que l'effet suspensif n'ait pas été accordé ou ait été retiré au recours.
b) En l'espèce, la décision du 30 août 1996 a été communiquée aux associations recourantes seulement avec la décision globale du 12 mai 1999, qui fait l'objet des recours au fond; le délai de péremption de deux ans fixé par l'art. 118 LATC n'a donc pas commencé à courir tant que l'effet suspensif est accordé au recours. On ne saurait donc considérer que la décision du Laboratoire cantonal du 30 août 1996 est périmée. L'objection du Service de l'aménagement du territoire concernant l'éventuelle péremption du permis de construire ne s'oppose donc pas au retrait de l'effet suspensif pour les travaux autorisés par cette décision; ce service est par ailleurs d'accord avec la mise en oeuvre immédiate des travaux de construction de réservoir et de la station de filtration du Montant. En outre, l'exploitation des eaux de la source du Montant fait déjà l'objet d'une concession en force et l'ensemble des autres autorisations nécessaires à la réalisation de ces travaux a été délivré. Enfin, le préavis négatif émis par la Commission fédérale sur la protection de la nature et du paysage ne vise que les risques d'une modification du régime des eaux superficielles de la réserve du Bois-de-Chêne et ne concerne donc pas le réservoir et la station de filtration du Montant. Il n'y a donc pas d'intérêt public ou privé prépondérant qui s'opposerait à la réalisation immédiate de ces travaux.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que la demande de levée partielle de l'effet suspensif présentée par l'Entente communale de recherche d'eau potable au Bois-de-Chêne doit être admise en tant qu'elle concerne la construction du réservoir et de la station de filtration du Montant et les canalisations de raccordement aux réseaux existants. Les frais de la présente décision suivront le sort des recours au fond.
Par ces motifs le magistrat instructeur décide:
I. L'effet suspensif provisoirement accordé aux recours formés par Pro Natura Suisse et Vaud et la Société vaudoise des pêcheurs en rivières contre la décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 12 mai 1999 relative à l'exploitation des eaux souterraines du Bois-de-Chêne est levé en ce qui concerne les travaux de construction de la station de filtration et du réservoir du Montant, autorisés par la décision du Laboratoire cantonal du 30 août 1996, et des conduites de raccordement aux réseaux existants.
II. L'effet suspensif est maintenu pour les autres travaux autorisés par la décision contestée, à savoir la construction des ouvrages suivants :
a) Puits du Bois-de-Chêne avec station souterraine de pompage.
b) Puits de la Cézille avec station souterraine de pompage et réalimentation de la nappe.
c) Conduites de refoulement entre le Bois-de-Chêne et le réservoir de Coinsins - Duillier ainsi qu'entre le Bois-de-Chêne et l'adduction Montant - Gland.
d) Conduite de liaison entre le Montant et le puits de la Cézille.
III. Les frais de la présente décision suivront le sort de la cause au fond.
ft/sa/Lausanne, le 26 octobre 1999
Le juge instructeur:
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours incident auprès de la section des recours du Tribunal administratif dans les dix jours suivant sa notification, par acte écrit brièvement motivé (art. 50 à 52 LJPA).