CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 octobre 1999
sur le recours interjeté par la Société immobilière EN LA FOULE, VICH, dont le siège est c/o son président Dominique Noir, chemin des Semilles 4, 1870 Monthey.
contre
la décision du 30 mars 1999 du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, délivrant l'autorisation spéciale de transformer le bûcher n° ECA 333 sur le territoire de la Commune de Gland, moyennant le respect de certaines conditions.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Renato Morandi et Mme Silvia Uhlinger, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. La S.I. En la Foule, Vich, est propriétaire de plusieurs parcelles situées de part et d'autre de la route de l'Etraz (Nyon-Cottens, RC 30), sur les communes de Vich et de Gland; elle possède notamment, sur le territoire de cette dernière commune, à l'extrême ouest, au lieu-dit "En Vertelin", la parcelle n° 422, bordée au nord par la route cantonale et au sud par la Promenthouse, d'une contenance de 31'612 m2, sur laquelle sont érigés un bûcher de 41 m2, n° ECA 333, et deux dépendances de 34, respectivement 32 m2. A teneur du plan d'affectation du territoire communal, cette dernière parcelle se trouve en zone agricole. Elle possède également la parcelle n° 238 du cadastre communal de Vich, faisant face à la parcelle de Gland mais de l'autre côté de la RC 30.
B. Elpidio Domingues, jardinier-paysagiste, loue ces deux parcelles; il dispose de locaux professionnels sur la parcelle n° 238 de Vich et exploite une pépinière sur la partie de la parcelle n° 422 de Gland comprise entre la Promenthouse, la RC 30 et le mur d'un jardin, soit 600 m2 sur lesquels il a planté 600 pieds d'arbustes à fleurs et conifères. Par le crayon de Zimmermann Architectes SA, à Gland, la SI En la Foule a requis des autorités cantonales et municipales l'autorisation spéciale de transformer le bûcher ECA n° 333 en un hangar afin qu'Elpidio Domingues puisse y entreposer ses machines et son matériel. Les travaux consistent à renforcer le bâtiment (murs en plots de ciment, travaux déjà effectués à l'insu de la société propriétaire), à déplacer la porte d'entrée de la façade nord à la façade sud et à y créer une nouvelle fenêtre en façade ouest; en revanche, aucune alimentation en eau n'est envisagée. Cette exploitation future implique en outre la création, afin de pouvoir accéder à la porte en façade sud, ainsi qu'à la pépinière, d'une zone d'accès le long du bâtiment, perpendiculaire à la RC 30, d'une largeur moyenne de 2,60 m le long de la façade ouest du bâtiment et de 4 mètres devant la façade sud. Ce projet a été mis à l'enquête publique du 26 janvier au 15 février 1999; il n'a suscité aucune opposition.
Par décision du 30 mars 1999, contenue dans la synthèse de la CAMAC et communiquée à la SI En la Foule, Vich, par la Municipalité de Gland, le 23 avril 1999, avec le permis de construire, le SAT a délivré l'autorisation spéciale, moyennant le respect des quatre conditions suivantes:
" - ce bâtiment ne pourra servir qu'au rangement des machines et matériel nécessaires à l'exploitation de la pépinière et du jardin jouxtant le bâtiment, à l'exclusion de toute activité liée avec l'entreprise de paysagiste qu'exerce le locataire actuel;
- l'accès à créer le long du bâtiment pour accéder à la nouvelle porte sera d'une largeur maximale de 1,5 m;
- l'extension de la "zone d'accès existante" située à proximité de la RC est interdite. Les apports de matériaux de comblement amenés récemment doivent être évacués dans un site approprié que désignera l'Autorité communale; le terrain retrouvera son profil antérieur et sera cultivé;
- le Département des infrastructures fera inscrire au registre foncier une mention garantissant que l'usage de cet immeuble reste conforme à la présente autorisation en vertu des dispositions des articles 81 al. 3 LATC et 25 OAT."
C. En temps utile, la SI En la Foule, Vich, a déféré cette autorisation spéciale au Tribunal administratif, en concluant à ce qu'elle soit réformée en ce sens que la largeur de l'accès à créer le long du bâtiment (condition n° 2) soit portée à 2,3 mètres, afin d'assurer, d'une part, le passage d'une camionnette, d'autre part, les travaux de pépinière; les trois autres conditions n'ont en revanche pas été attaquées.
Le juge instructeur a interpellé les parties au sujet de la portée des quatre conditions dont l'autorisation du 23 mars 1999 est assortie. A cette occasion, la SI En la Foule a confirmé que son recours était exclusivement dirigé contre la seconde de ces quatre conditions; elle a par ailleurs indiqué les caractéristiques du véhicule utilisé par Elpidio Domingues dans le cadre de l'exploitation de cette pépinière, soit une camionette Mitsubishi Panter large de 2 m au pont et de 2 m 50 au niveau des rétroviseurs, avec laquelle il effectue en moyenne deux aller-retours, soit quatre mouvements, par semaine.
Au vu de ce qui précède, estimant une vision locale superfétatoire, le tribunal a déconvoqué l'audience qui, initialement, devait se tenir à Gland le 6 octobre 1999; il délibéré le même jour à huis clos.
Considérant en droit:
1. La recourante a initialement requis la transformation du bûcher n° 333 pour l'exploitation, par Elpidio Domingues, d'une pépinière sur la parcelle n° 422. La décision du 30 mars 1999 autorise la transformation projetée en tant qu'elle vise à aménager un local de rangement dans ce bâtiment; en revanche, elle exclut expressément toute activité liée avec l'entreprise de jardinier-paysagiste exploitée par le locataire de la recourante. Or, la recourante concentre ses griefs sur la seconde des quatre conditions dont cette autorisation est assortie, à savoir la largeur de l'accès prévu au bâtiment; elle ne conteste pas les trois autres conditions, admettant, d'une part, l'absence de lien fonctionnel entre l'exploitation de la parcelle n° 422 de Gland (première condition) et l'activité de jardinier-paysagiste de son locataire, d'autre part, la remise en état de la parcelle (troisième condition), l'inscription d'une mention, par ailleurs (quatrième condition). Ces dernières conditions sont donc entrées en force et il n'y a pas lieu d'y revenir, ce d'autant plus que la recourante a été interpellée sur l'objet de son pourvoi.
2. La décision dont est recours repose sur l'art. 24 LAT; le SAT admet donc, ne fût-ce qu'implicitement, que le bâtiment dont la transformation est requise n'est pas conforme à la vocation de la zone où il prend place. Rien au dossier n'indique en effet que l'activité de la recourante soit tournée vers le secteur primaire. S'agissant toutefois, comme son locataire, d'un pépiniériste, cette question doit préliminairement se poser.
a) La parcelle en question est colloquée en zone agricole et viticole; par conséquent, seules peuvent y prendre place des constructions conformes à la destination de la zone (art. 22 al. 2 lit. a LAT). Dans l'examen de la conformité à l'art. 16 LAT, le sol doit être un facteur de production indispensable. S'agissant en règle générale des entreprises horticoles, le Tribunal fédéral a jugé à plusieurs reprises que, pour qu'elles soient jugées admissibles en zone agricole, il doit exister un rapport suffisamment étroit avec l'exploitation du sol. Le terrain naturel doit constituer un moyen de production indispensable à leur exploitation; autrement dit, on doit pouvoir considérer l'entreprise comme pratiquant l'horticulture en pleine terre et, à défaut, elle n'a pas sa place en zone agricole. Le lien de dépendance avec le sol existe lorsque, selon une appréciation globale du concept d'exploitation de l'entreprise à long terme et ses moyens de réalisation, elle peut être qualifiée d'exploitation en pleine terre (v. ATF 120 Ib 266; 116 Ib 131; 112 Ib 261); la conformité à l'affectation de la zone doit être examinée pour chaque construction prise individuellement (ATF 125 II 278).
Ainsi, il a été jugé que l'exploitation d'un pépiniériste n'est, par principe, pas incompatible avec l'affectation de la zone agricole (v. ATF 113 Ib 307); il s'agit en effet d'exploitations para-agricoles, qui peuvent être assimilées aux exploitations agricoles traditionnelles sous certaines conditions toutefois, à savoir que l'activité de l'exploitant se déroule de façon prépondérante dans les pépinières liées à l'exploitation. Pour apprécier cette situation, il y a lieu de considérer l'entreprise dans sa globalité; la conformité avec la zone agricole sera admise lorsqu'il s'agit pour l'essentiel d'une entreprise tributaire du sol, quand bien même celle-ci envisage pour partie un type de culture hors-sol étranger à l'exploitation d'une pépinière traditionnelle (cf. ATF non publié du 30 octobre 1997, Mettmenstetten, commenté in ASPAN, Informations, février 1998, p. 2). Tel est également le cas lorsque la part des travaux effectuée sur les terres appartenant au pépiniériste ou louées par lui l'emporte sur celle des travaux d'aménagement et de plantation exécutés à l'extérieur; à l'inverse, tel n'est pas le cas, lorsqu'en particulier, le centre de gravité d'une entreprise consiste en une activité de jardinier-paysagiste (v. CCRC, prononcé n° 5915, du 12 janvier 1989). En revanche, n'est pas déterminant à lui seul le fait que l'entreprise ait une caractère commercial plutôt marqué; ces dernières ne sont en effet pas, par principe, exclues de la zone agricole (ATF 112 Ib, déjà cité). Sont incompatibles avec la zone agricole les entreprises d'horticulture dont l'activité ne s'exerce que sur des surfaces de production couvertes et dont l'organisation est de type industriel (ATF 125 II, 116 Ib et 113 Ib, déjà cités). Dans un arrêt AC 92/107 du 6 octobre 1992, le Tribunal administratif a admis le caractère agricole ou para-agricole d'une entreprise de pépiniérisme exploitant en majeure partie des surfaces consacrées aux cultures en pleine terre et dont l'essentiel de la clientèle se composait de grossistes et de professionnels de la branche.
Par ailleurs, le besoin d'élever une construction en dehors de la zone à bâtir n'est pas objectivement fondé lorsque la nouvelle exploitation agricole à créer n'assurerait pas une existence suffisante et ne serait pas rentable (v. ATF 103 Ib 112 cons. 2b; RDAF 1982 p. 47, cons. 2c; ATF du 23 mars 1989, non publié, dans la cause 1 A. 2/1988).
Cela devrait être nuancé dans l'optique de la révision partielle de la LAT, qui entrera en vigueur en l'an 2000, dont les articles 16 et 16a mentionnent expressément "l'horticulture productrice" et qui aura pour effet de ne plus réserver aux seules activités pour lesquelles le sol est un facteur de production indispensable, soit en règle générale les modes traditionnels d'exploitation, le bénéfice de la conformité à la vocation de la zone agricole. On retient des dispositions précitées que la définition d'une exploitation agricole ne se fondera désormais plus en fonction du mode de production, mais bien sur le produit lui-même (v. sur ce point, le message du Conseil fédéral in FF 1996 III 485 et ss).
b) Par ailleurs, lorsqu'une construction est projetée hors des zones à bâtir, il faut d'abord examiner si elle est conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors bénéficier d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT et ensuite seulement, si tel n'est pas le cas, se demander si cette construction peut cependant être autorisée à titre dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT (v. notamment ATF 113 Ib 316, cons. 3). Dans les deux hypothèses, le DINF est, vu l'art. 120 lit. a LATC, compétent pour délivrer l'autorisation requise.
c) En l'occurrence, Elpidio Domingues exploite une entreprise de jardinier-paysagiste à Eysins; il exerce cette activité, notamment, sur la parcelle 238 du cadastre de Vich dont il loue une partie à la recourante. Une telle activité, qui ne dépend pas étroitement du sol, n'est, en l'état actuel du droit, pas conforme à la zone agricole; elle peut cependant être exercée dans une zone agricole spéciale, à l'image de celle qui régit la parcelle susmentionnée, également propriété de la recourante. Sur la parcelle n° 422 du cadastre de Gland, Elpidio Domingues a planté 600 pieds d'arbustes et compte transformer aux fins d'exploitation de cette pépinière le bûcher qui y est érigé en hangar à machines. Or, la recourante a indiqué que cette activité correspond à 10% de son chiffre d'affaires global, estimé à 300'000 francs; il apparaît donc que son entreprise n'est pas, dans sa majeure partie, directement tributaire du sol, de sorte que l'on a pas affaire en l'occurrence à une activité conforme à la zone agricole. Dès lors, c'est à juste titre que l'autorisation de transformer le bâtiment n° ECA 333 a été appréciée à la lumière de l'art. 24 LAT; quant au principe, la décision attaquée doit être maintenue.
3. Bien qu'il ait constaté, conformément à l'alinéa premier, que le bâtiment incriminé n'était, du point de vue de son affectation, pas conforme à la zone agricole, le SAT n'en a pas moins autorisé, en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, sa transformation partielle, dans les limites prescrites à l'alinéa 2, assortissant toutefois ces travaux de conditions dont seule la seconde fait l'objet du présent pourvoi.
a) La notion de transformation partielle d'un bâtiment existant, non conforme à l'affectation de la zone dans laquelle il se trouve, consacrée par l'art. 24 al. 2 LAT et reprise par l'art. 81 al. 4 LATC, recouvre les agrandissements, les transformations intérieures et les changements de destination (cf. Florence Meyer-Stauffer in ASPAN, Informations, novembre 1994, pp. 5-6). Il s'agit d'une notion de droit fédéral qui constitue la ligne de partage entre les alinéas 1 et 2 de l'art. 24 (ATF 108 Ib 359); elle présuppose qu'une construction existe déjà à un emplacement déterminé (ATF 110 Ib 264).
Pour le Tribunal fédéral, la transformation est partielle en ce sens que l'identité du bâtiment doit être conservée dans ses traits essentiels; un agrandissement éventuel doit être de peu d'importance et se mesure par rapport au bâtiment existant (ATF 118 Ib 497; 112 Ib 94). Les modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement (v. ATF 113 Ib 219, 303; 112 Ib 277; cf également, DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 35 ad art. 24). Pour apprécier l'importance d'une transformation partielle, on peut donner dans certains cas plus de poids à une appréciation globale qui prenne en considération tous les facteurs donnés; ainsi, on se référera à l'ensemble des constructions sises sur une même parcelle s'il faut leur reconnaître un lien étroit de dépendance tant fonctionnel qu'architectural (v. art. 83 al. 3 RATC). Cette démarche doit toutefois demeurer exceptionnelle (cf., pour un résumé de la jurisprudence du TF, Meyer-Stauffer, op. cit. p. 5; celle-ci cite comme exemple des raisons liées à la topographie du terrain qui permettent d'apprécier de façon globale des constructions physiquement distinctes, tout en reprenant justement comme exemple la maison d'habitation et le garage). Sous réserve de cette hypothèse, on se limitera donc à une évaluation individuelle par bâtiment sur la parcelle. Par ailleurs, la faculté d'agrandir ou de transformer un bâtiment non conforme à la destination de la zone agricole n'est plus donnée dès l'instant où les transformations déjà autorisées antérieurement représentent le maximum de ce qui est admissible en application des critères de l'art. 24 al. 2 LAT (cf. ATF du 1er mars 1994, X. et Y. c/TA VD et DTPAT, publié in RDAF 1997, 192, cons. 2a, références jurisprudentielles citées).
Faute de pouvoir admettre que l'on est en présence d'une rénovation, d'une transformation partielle - par là-même d'un agrandissement de moindre importance - ou d'une reconstruction, il faudra en revanche conclure qu'il s'agit d'une construction nouvelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT (cf. ATF 107 Ib 237 et ss, not. 242; 108 Ib 359 et ss, not. 361). Les critères permettant la transformation partielle d'un bâtiment non conforme à la zone dans laquelle il se trouve ne seront, dans le cadre de cette dernière disposition, pas applicables; surtout, lorsque les travaux débordent du cadre défini à l'art. 24 al. 2 LAT, le constructeur ne peut pas justifier son projet par l'implantation de la construction existante à transformer, élément en tous les cas insuffisant à lui seul pour satisfaire à la condition de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT.
b) On rappellera que, dans le cas d'espèce, le débat a trait à la seule condition n° 2, soit la largeur de la voie d'accès au bûcher dont la transformation en dépôt de matériel a reçu l'aval du SAT. Considérant, d'une part, qu'il était modeste, d'autre part, qu'il avait trait à une activité partiellement tributaire du sol, le SAT a autorisé le changement d'affectation de cet ancien bûcher en un dépôt de matériel destiné à l'exploitation d'une pépinière. Dans ces conditions, il est normal qu'Elipidio Domingues puisse y accéder, comme le requiert la recourante, avec une camionette. Or, si l'on s'en tient aux plans d'enquête on relève sur ce point que l'agrandissement du bâtiment n° ECA 333 et de l'emprise de l'accès n'a pas été correctement reporté par l'architecte sur le dessin en plan du hangar transformé (au contraire du plan d'implantation) puisqu'il ne tient pas compte de la réduction de l'échelle -, force est de constater qu'une voie large de 1,50 m seulement de la façade du bâtiment n° ECA 333 à son bord est à cet égard parfaitement inutilisable.
La condition litigieuse paraît d'autant plus dénuée de sens que l'on ne voit guère quels sont les intérêts qu'elle tend à protéger; la décision attaquée paraît même dans une certaine mesure contradictoire, dès lors qu'elle admet le principe d'un accès - de type gravelé, selon les plans -, tout en réduisant sa largeur au point de la rendre inutilisable. Au surplus, il appert que la camionnette utilisée par Elpidio Domingues dans le cadre de sa pépinière est de dimension usuelle; elle n'excède en tout cas pas dans sa largeur ce dont tout pépiniériste fait en règle générale usage dans l'exercice de son activité. Ainsi, on fera droit au recours; la largeur du chemin d'accès doit en conséquence être portée à 2,30 mètres, de la façade dudit bâtiment jusqu'au bord de celui-ci. On constate que cette largeur est, à 2 mètres de hauteur, réduite à 1,60 mètres entre l'avant-toit et le bord du chemin; cela ne devrait pas pour autant hypothéquer l'utilisation du chemin dans la mesure où Elpidio Domingues peut, en respectant cette hauteur, c'est à dire avec un chargement sur le pont de sa camionette n'excédant pas 2 mètres, accéder sans difficulté à son dépôt.
Cette solution s'impose d'autant plus que le déplacement de la porte d'entrée à l'opposé de la route cantonale, s'inscrit dans le respect de l'art. 7 RR, disposition qui exige que les constructions s'ouvrant, comme le bûcher incriminé, directement sur la route soient implantées à 5 m au moins du bord de la chaussée ou du trottoir.
4. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre le recours et à réformer la décision attaquée; la condition n° 2 sera modifiée en ce sens que la largeur de l'accès à créer le long du bâtiment pour accéder à la nouvelle porte sera portée à 2,30 mètres. Le présent arrêt sera rendu sans frais; au surplus, il ne sera pas alloué de dépens, la recourante n'ayant pas plaidé avec l'assistance d'un mandataire.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 30 mars 1999 du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire est réformée en ce sens que la largeur de l'accès à créer le long du bâtiment n° ECA 333 pour accéder à la nouvelle porte sera portée à 2,30 mètres (condition n° 2); dite décision est au surplus confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 octobre 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)