CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 février 1999
sur le recours interjeté par Pietro de Vito, représenté par Maître Pierre del Boca, avocat à 1003 Lausanne,
contre
la décision du 25 septembre 1998 de la Municipalité de Payerne, représentée par Maître Philippe-Ed. Journot, avocat à 1003 Lausanne, levant son opposition et accordant à Christian Friedli le permis de transformer ses immeubles sis sur les parcelles nos 1533 et 1534 de Payerne.
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; Mme H. Dénéréaz Luisier et Mme D. A. Thalmann, assesseurs. Greffière: Mme F. Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. Christian Friedli est propriétaire des parcelles nos 1533 (d'une surface de 8'985 m2) et 1534 (d'une surface de 8'771 m2), sises sur la Commune de Payerne le long de la route cantonale no 606 a (Lausanne-Berne), au lieu-dit "En Crausaz". Ces parcelles, d'une surface totale de 17'756 m², comprennent trois constructions, à savoir les bâtiments A (local d'exposition de voitures et local de pièces détachées), B (kiosque et atelier de réparation) et B1 (restaurant, salle de conférence, lavage de véhicules et un appartement de fonction). Elles sont situées dans la zone agricole selon le plan général d'affectation communal, cette zone étant réglementée par les art. 64 ss du règlement du 26 septembre 1994 sur le plan général d'affectation et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 13 mars 1996.
B. Selon l'extrait d'un plan de Payerne déposé par la municipalité (bordereau de la municipalité, pièce no 1), Pietro et Albina De Vito, d'une part, et leurs enfants, d'autre part, sont propriétaires de divers immeubles à Payerne, ceux-ci se trouvant à environ 1,5 km des parcelles litigieuses de Christian Friedli.
C. Par insertion d'un avis officiel dans la FAO du 15 mai 1998, un projet présenté par Christian Friedli a été mis à l'enquête publique, portant sur le changement d'affectation et l'adaptation des trois bâtiments existants d'une station service sur ses parcelles (garage, essence, expo-voiture et café). Ce projet vise à affecter le bâtiment A à un usage de salle polyvalente (au rez) servant à des spectacles de sociétés, lotos, etc. ainsi qu'à un usage de salle de répétition pour le choeur mixte (étage), le bâtiment B à l'usage de salle de répétition et de spectacles pour deux troupes de théâtre amateur et le bâtiment B1 à l'usage de restaurant-dancing. Ce projet porte la surface bâtie existante de 1'080 m² à 1'101,17 m².
Le 27 mai 1998, Pietro de Vito a formé une opposition à l'encontre du projet susmentionné, pour le motif qu'un projet de cette envergure ne correspond pas à une zone agricole.
D. Selon la décision de synthèse du 12 août 1998, annulée et remplacée par celle du 17 septembre 1998, adressée à la municipalité par la Centrale des autorisations du Département des infrastructures, le dossier a été mis en circulation auprès des instances cantonales compétentes, qui ont toutes donné, à diverses conditions, les préavis favorables et les autorisations spéciales requis par la loi.
E. Par décision du 25 septembre 1998, la Municipalité de Payerne a levé l'opposition de Pietro de Vito et octroyé le permis de construire à Christian Friedli. La municipalité a estimé l'opposition comme infondée dès l'instant où le Service de l'aménagement du territoire a délivré l'autorisation spéciale prévue par l'art. 120 lit. a LATC. La municipalité a également tenu compte du fait que, jusqu'au 30 juin 1994, les locaux en question étaient exploités avec une patente de café-restaurant.
F. Par mémoire de recours du 19 octobre 1998, Pietro de Vito s'est pourvu contre la décision précitée, concluant, avec dépens, à l'admission du recours, à ce que le permis de construire délivré à Christian Friedli pour le projet portant sur les parcelles 1533 et 1534 "En Crausaz" de la Commune de Payerne soit retiré, subsidiairement à ce que le permis de construire soit déclaré nul ou de nul effet. Les moyens que fait valoir le recourant seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Le recourant a effectué en temps utile le dépôt de garantie de 2'500 francs.
G. Le 18 novembre 1998, Christian Friedli, constructeur, s'est déterminé sur le recours, demandant la levée de l'effet suspensif.
H. Dans sa réponse du 7 décembre 1998, la municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, principalement à l'irrecevabilité du recours (qualité pour recourir), subsidiairement au rejet de celui-ci dans la mesure où il est recevable.
I. Par avis aux parties du 16 décembre 1998, le juge instructeur les a informées que le Tribunal administratif statuerait préjudiciellement sur la question de la recevabilité du recours (qualité pour recourir). L'effet suspensif a été octroyé au recours jusqu'à droit connu sur la question de sa recevabilité. Le recourant est encore intervenu à deux reprises (22 et 29 janvier 1999) pour demander à développer son argumentation sur la question de la recevabilité de son pourvoi.
J. Le Tribunal administratif a rendu le présent arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Il y a lieu d'examiner préjudiciellement la question de la qualité pour recourir. Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
a) Le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA. En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions s'agissant tant du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) que du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 121 II 39, spéc. p. 43 s.; ATF 116 Ib 450, consid. 2b; ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les référence citées; JAAC 1997 no 22 p. 195). La qualité pour recourir appartient à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon la jurisprudence récente, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque comme en l'espèce, ce n'est pas le destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b; ATF 116 Ib 323 consid. 2a). Un recours qui ne tend qu'à la sauvegarde d'intérêt public constitue une action populaire, en principe prohibée (JAAC 1995 p. 339 no 41). Il s'agit en réalité d'un principe général, qui s'applique non seulement en matière de droit administratif, mais également en matière civile (pas d'intérêt, pas d'action, voir par exemple ATF 114 II 189 consid. 2) ou pénale (SJ 1996 p. 231), qui veut que l'exercice de toute voie de droit soit justifié par un intérêt particulier de son auteur, ce qui suppose que l'admission de la demande soit de nature à modifier la situation de ce dernier dans un sens qui lui est favorable (ibidem).
L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (voir les arrêts AC 97/0080 du 24 septembre 1997 et AC 98/0031 du 18 mai 1998 citant l'ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). En outre, il incombe au recourant de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation, car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).
b) En l'espèce, le recourant n'invoque aucun intérêt personnel à l'admission du recours. Il ne démontre nullement qu'il se trouve dans une relation particulièrement étroite avec l'objet du litige. Etant propriétaire foncier d'immeubles situés à environ 1,5 km des parcelles de Christian Friedli, on ne voit du reste pas en quoi le projet litigieux pourrait lui occasionner des nuisances, ni de quelle manière il serait touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Le recourant se borne au contraire à invoquer un intérêt légitime lié d'une part au problème de la sécurité publique ayant trait à la circulation en bordure d'une route cantonale et d'autre part lié au respect du RPA et notamment de la zone agricole telle qu'elle est définie par le RPA pour qu'ils ne soient pas transformés en zone de construction d'intérêt public et d'équipements collectifs, voire en zone industrielle. Ce faisant, il fait valoir non pas un intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée, mais seulement des motifs d'intérêt général, non pertinents. Son recours relève donc purement de l'action populaire qui n'est précisément pas recevable.
Fort de ces considérations, le tribunal considère que Pietro de Vito n'a pas la qualité pour recourir et que le recours est dès lors irrecevable.
2. Vu l'issue du recours, un émolument judiciaire (réduit en raison du fait que l'instruction n'a pas porté sur le fond de la cause) de 1'500 (mille cinq cents) francs doit être mis à la charge de Pietro de Vito. La municipalité, assistée par un mandataire professionnel, doit se voir allouer une indemnité de dépens de 800 (huit cents) francs (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Pietro de Vito.
III. Pietro de Vito versera à la Commune de Payerne une indemnité de dépens de 800 (huit cents) francs.
ft/Lausanne, le 4 février 1999
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint