CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 août 1999
sur le recours interjeté par Gaspard IMHOF dont le conseil est Me Pierre-André Marmier, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Jouxtens-Mézery du 6 mai 1998 autorisant Daniel Manuel à ériger une digue-écran sur sa propriété.
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. Rolf Ernst, assesseurs; greffiers : Mme Aurélia Rappo et M. Patrick Sutter.
Vu les faits suivants:
A. Daniel Manuel est propriétaire de la parcelle no 399 sise sur la Commune de Jouxtens-Mézery en zone de villas I. Cette parcelle, d'une surface de 4'800 m², supporte une habitation (construite en L, comportant dans sa partie nord une écurie), un pavillon (pool house) et une piscine. La parcelle a été fractionnée, de manière à permettre la création, en sa partie ouest, de deux nouvelles parcelles nos 763 et 764, respectivement vendues à Patrizio et Maria José Capasso et à Stanley et Eva Hesse. Après le fractionnement, Daniel Manuel a procédé sans autorisation à l'aménagement d'une digue-écran pour se protéger de la vue de ses nouveaux voisins. Il s'agit d'un remblai de terre arrondi, implanté au sud ouest de la parcelle et qui longe sur une vingtaine de mètres la limite de la parcelle no 764. Selon les plans produits au dossier, le sommet de la digue s'élève sur toute sa surface longitudinale à une altitude de 494 mètres. L'ouvrage a une longueur approximative de 30 mètres.
Par courrier du 6 novembre 1997, la Municipalité de Jouxtens-Mézery (ci-après la municipalité) a rendu Daniel Manuel attentif au fait que tout mouvement de terrain nécessitait une enquête publique. L'autorité municipale invitait par conséquent Daniel Manuel à présenter un dossier conforme afin de régulariser son projet.
B. Après avoir vainement demandé à en être dispensé, Daniel Manuel a produit un dossier. Le projet a été mis à l'enquête publique du 27 mars au 16 avril 1998. Trois oppositions ont été formées, dont celle du recourant Gaspard Imhof, propriétaire notamment de la parcelle no 398 qui se situe immédiatement au nord du fonds litigieux.
Par décision du 6 mai 1998, la municipalité a écarté les oppositions et a accordé à Daniel Manuel le permis de construire sollicité, pour les motifs suivants:
"La Municipalité a décidé de lever votre opposition dès lors qu'elle ne portait que sur une question de procédure étrangère à la problématique du permis de construire. Il est à relever que les voisins les plus directement concernés n'ont pas jugé bon de s'opposer au projet et ne paraissent donc pas être gênés."
C. Par acte du 26 mai 1998, Gaspard Imhof a recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision précitée, en concluant à l'annulation du permis de construire délivré à Daniel Manuel. Le recourant fait principalement valoir qu'il n'est pas satisfait des motifs de la décision qui a omis d'examiner le caractère réglementaire ou non de l'ouvrage, en se fondant uniquement sur l'accord des voisins directement concernés.
Par courrier du 9 juin 1998, Daniel Manuel a conclu au rejet du recours, insistant sur le caractère peu important de l'ouvrage qui, de son point de vue, n'est que "le prolongement sur quelques mètres d'un niveau de sol existant depuis des décennies".
Dans sa réponse du 9 juin 1998, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle soutient qu'il est justifié d'accorder, le cas échéant, une dérogation aux limites de distances prévues à l'art. 50 du règlement communal sur l'aménagement et les constructions (RAC), vu que les voisins immédiatement concernés avaient donné leur accord et que l'aménagement litigieux n'était visible ni depuis d'autres propriétés, ni depuis le domaine public.
Dans ses déterminations du 20 juillet 1998, le recourant a précisé ses conclusions en ce sens que la hauteur de l'ouvrage devait être ramenée à 1,50 mètre, dans la mesure où il dépassait cette hauteur réglementaire.
Par courrier du 2 juillet 1998, la municipalité a répondu qu'il lui paraissait disproportionné d'ordonner le rabattage de la digue de 10 cm, la hauteur moyenne n'excédant pas 1,50 mètre.
D. L'audience s'est tenue le 17 décembre 1998, en présence du recourant, assisté de son conseil et de Daniel Manuel. L'autorité intimée, également présente, était représentée par son syndic et le municipal responsable des constructions. Le tribunal au complet a procédé à une inspection locale en présence des parties.
Considérant en droit:
1. La qualité pour recourir, qui doit être examinée d'office par le tribunal, est définie par l'art. 37 al. 1 LJPA, dont la teneur est la suivante:
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
a) Comme le tribunal le rappelle régulièrement, le critère retenu par le législateur cantonal à l'art. 37 LJPA, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lettre a OJF et 48 lettre a LPA. Dès lors, sa portée doit être interprétée par référence à la jurisprudence fédérale (voir par exemple AC 98/045 du 24 novembre 1998; AC 98/031 du 18 mai 1998; AC 99/024 du 27 avril 1999).
b) En procédure fédérale, les mêmes conditions déterminent à la fois la qualité pour recourir en matière de recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lettre a OJF) et de recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lettre a LPA; ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les référence citées; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). La qualité pour recourir est reconnue à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Ainsi, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Par ailleurs, l'intérêt invoqué - qui peut être un intérêt de fait et non nécessairement un intérêt juridiquement protégé - doit se trouver, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation. Il s'ensuit que l'existence d'un intérêt digne de protection présuppose que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Toutefois, selon la jurisprudence récente, il faut prêter une attention particulière à ces exigences afin d'exclure toute action populaire (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit donc faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; en revanche, le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). Il incombe au recourant de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).
c) En matière d'autorisation de construire, la qualité pour recourir est reconnue au voisin en raison de son intérêt pratique à ce que le voisinage immédiat de sa maison reste libre de construction (ATF 104 Ib 245 consid. 7d s'agissant d'une habitation; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c, s'agissant d'un projet de parking). Il en est de même du voisin qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b). En outre, la qualité pour agir doit être largement reconnue lorsque les effets de l'exploitation projetée (par exemple le bruit d'un stand de tir ou d'un aéroport) apparaissent clairement perceptibles comme tels, peuvent être déterminés sans expertise coûteuse et se distinguent des immissions générales, comme celles qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 228 consid. 1c); elle sera par contre niée, même en cas d'augmentation prévisible, si cette dernière se mêle au trafic général et ne constitue pas une nuisance distincte (ATF 112 Ib 158 consid. 3 et ZBl 1990, 349). Le voisin est donc habilité à recourir lorsque le projet a des effets sur son fonds et qu'il sera plus exposé que quiconque à des inconvénients en cas de réalisation: il ne s'agit pas de se lier à une distance fixée en mètres, mais de tenir compte de l'ensemble des circonstances (Wurzburger/Jomini, Le recours de droit administratif, texte d'un exposé présenté lors du séminaire de la FSA le 12 septembre 1996 sur les recours au Tribunal fédéral, p. 20; AC 95/153 du 6 novembre 1996; AC 96/183 du 13 janvier 1997). Toutefois, on ne saurait admettre d'emblée que tout voisin peut recourir contre l'autorisation d'ériger une construction indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC 98/031 du 18 mai 1998, où a été déclaré irrecevable le recours d'un voisin qui invoquait les règles communales sur l'aménagement des combles tout en admettant que l'aménagement litigieux en l'espèce ne le dérangeait pas). En effet, si la jurisprudence admet dans sa formulation traditionnelle le caractère suffisant d'un intérêt idéal, elle ne doit pas conduire à reconnaître la qualité pour recourir à celui qui prétend agir dans le seul intérêt du respect du règlement car ce procédé relève de l'action populaire, précisément prohibée.
d) En l'espèce, le recourant est propriétaire de la parcelle située immédiatement au nord de celle qui supporte l'ouvrage litigieux. L'inspection locale a toutefois permis de constater que le remblai n'est guère visible depuis la parcelle du recourant. En effet, la végétation implantée à la limite des parcelles masque en grande partie sa visibilité. Pour cette raison, il est permis de mettre en doute la qualité pour agir du recourant, ce d'autant plus qu'il ne parvient pas à démontrer quel préjudice lui cause l'aménagement litigieux. Cependant, comme le recourant est un voisin immédiat de la parcelle litigieuse, la question de sa qualité pour recourir peut demeurer ouverte, le recours devant être rejeté pour les motifs exposés ci-après.
2. Selon l'art. 103 LATC, tous les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol sont subordonnés à une autorisation préalable. L'art. 98 lettre g RATC cite précisément les remblais (et les excavations) à titre d'exemples de tels travaux (voir RDAF 1974, p. 225; 1974, p. 226). En l'espèce, l'aménagement litigieux constitue un remblai de terre arrondi, dont la longueur correspond approximativement à celle de la limite nord de la parcelle no 764, soit d'environ 30 mètres. Vu les proportions de l'ouvrage, c'est à juste titre que la municipalité a considéré qu'il s'agissait d'un aménagement soumis à autorisation et nécessitant une enquête publique (art. 111 LATC dans sa teneur du 4 décembre 1985 encore applicable au moment des faits).
3. Le seul argument du recourant porte sur la hauteur de l'ouvrage qui, de son point de vue, violerait les dispositions réglementaires communales.
Le règlement sur l'aménagement et les constructions de la Commune de Jouxtens-Mézery (ci-après: RAC) prévoit ce qui suit à son art. 50:
"Tout remblai ou déblai modifiant de façon sensible la configuration du sol (art. 68 g RATC) doit être soumis à l'enquête publique.
Sauf circonstances exceptionnelles, notamment en cas de forte pente du terrain naturel, ces remblais ou ces déblais ne peuvent excéder une hauteur de 1.50 mètre. La partie supérieure des remblais doit se trouver à 5 mètres au minimum de la limite de la parcelle.
La Municipalité peut refuser ces aménagements ou en demander la modification si leur intégration dans le site n'est pas harmonieuse d'une part ou s'ils peuvent porter préjudice aux propriétaires voisins d'autre part."
Lorsqu'il s'agit de mesurer une hauteur, il importe de déterminer au préalable le point inférieur de la mesure. Habituellement, on recourt à trois différents points de mesure: soit le terrain naturel, l'altitude moyenne du terrain naturel ou la cote de la limite du fonds voisin. La difficulté du calcul d'une hauteur légale provient du fait qu'il faut tenir compte du relief du terrain et des différences de niveaux entre fonds voisins.
Le règlement de la commune de Jouxtens-Mézery ne contient aucune disposition qui détermine les points de mesure de la hauteur d'un remblai. En revanche, s'agissant de bâtiments, l'art. 39 RAC dispose que leur hauteur doit être mesurée à partir de la cote moyenne du terrain naturel, calculée aux angles du bâtiment. Cependant, cette disposition ne saurait s'appliquer par analogie à la mesure d'un remblai, la configuration de ces ouvrages n'étant pas comparable.
Le code foncier et rural vaudois (ci-après: CRF) contient également une disposition relative aux remblais et terrassements, qui n'apporte cependant aucune indication explicite quant à la mesure de leur hauteur. En effet, l'art. 36 CRF dispose que le propriétaire d'un fonds supérieur ne peut en surélever le niveau du sol à une distance moindre du fonds inférieur de cinquante centimètres de la limite, à moins de clôturer son fonds par un mur de soutènement. Cette disposition vise à prévenir les chutes de terres ou d'autres matériaux du remblai sur un fonds inférieur, ou encore le tassement du terrassement au préjudice d'un fonds moins élevé. En revanche, le code foncier rural contient des règles de calcul de hauteurs précises en matière de murs et de plantations. S'agissant d'un mur, le principe retenu est que le point de référence servant au calcul de sa hauteur est la base du mur, affleurant le sol précisément à la limite des fonds (art. 32 CRF; Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne, 1991, p. 638, n. 1452). Ce principe, qui est également repris en matière de plantations à l'art. 47 al. 1 CRF, découle logiquement de l'idée que les règles sur les distances doivent protéger le fonds voisin et que la hauteur légale doit se mesurer en conséquence à la limite de ce fonds (Piotet, op. cit., p. 524, n. 1124; v. ég. JdT 1984 III 4, consid.7). Toutefois, cette première solution n'est valable que si le fonds voisin est situé à un niveau identique ou supérieur à celui qui supporte l'ouvrage. Dans la situation inverse, soit lorsque la limite du fonds voisin est à un niveau inférieur de la base de l'ouvrage, la loi foncière fait référence à la notion de terrain naturel. Ainsi, l'art. 32 al. 2 CRF dispose que, lorsqu'un mur soutient le terrain d'un fonds naturellement plus élevé, sa hauteur doit être mesurée depuis le niveau du terrain naturel. De même, s'agissant du calcul de la hauteur d'une plantation, le législateur a également retenu la notion de terrain naturel (art. 47 al. 2 CRF). Le but de cette réglementation est que le voisin ne subisse pas de conséquences trop rigoureuses d'une différence de niveau des parcelles dont il n'est pas responsable et qui lui sont imposées. Par ailleurs, la loi veut également éviter qu'en élevant le niveau du sol aux confins de sa parcelle, le propriétaire puisse imposer à son voisin à la fois l'ouvrage et une surélévation du sol, portant ainsi l'ouvrage à une hauteur qui n'aurait pas été autorisée en l'absence de surélévation (Piotet, op. cit., p. 525, n. 1127).
Dans le sens de ce qui précède, en droit des constructions, la doctrine et la jurisprudence admettent qu'en l'absence de dispositions réglementaires, la hauteur des façades doit être mesurée à partir du terrain naturel, ceci pour éviter de permettre aux constructeurs de modifier artificiellement la hauteur de leurs bâtiments par des levées de terre, des terrasses ou d'autres talus, ce qui serait incompatible avec les principes généraux de la police des constructions et les impératifs de la sécurité du droit (RDAF 1983, p. 385; Marti, Distances, coefficients et volumes des constructions en droit vaudois, thèse, Lausanne, 1988, p. 173). Pour cette raison, la limitation des mouvements de terre, généralement fixée à plus ou moins 1 ou 1.50 mètre par les réglementations communales, se mesurent à partir du terrain naturel (Marti, op. cit., p. 174). Cette solution se justifie en particulier lorsque le fonds destiné à porter l'aménagement est surélevé par rapport au fonds voisin.
En l'espèce, les plans produits au dossier contiennent des coupes profilées de la digue litigieuse indiquant les altitudes suivantes: la limite du fonds voisin, soit la parcelle no 764, culmine à une altitude oscillant entre 492,50 et 492,27 mètres. Elle est ainsi située légèrement en contrebas de la parcelle qui supporte l'ouvrage litigieux et dont le terrain naturel devait remonter jusqu'à une altitude de 493,40 mètres. Toujours selon les plans, la coupe de profil de la digue-écran permet de constater que son sommet s'élève sur toute la longueur de l'ouvrage à une altitude de 494,00 mètres. Selon les considérants qui précèdent, la doctrine et la systématique de la loi conduisent à retenir le terrain naturel comme point de mesure inférieur de la hauteur d'un remblai. En l'occurrence, à l'aplomb du sommet de la digue, l'altitude du terrain naturel oscillait entre 492,60 et 492,95 mètres. Il s'ensuit que la hauteur de la digue-écran en son point le plus élevé par rapport au terrain naturel atteint 1,40 mètre. La limite maximale de la hauteur arrêtée par la réglementation communale est donc respectée.
3. L'art. 50 RAC pose des règles non seulement de hauteur, mais aussi de distance, en exigeant que la partie supérieure des remblais se trouve à moins de 5 mètres de la limite de la parcelle. Cette distance n'est manifestement pas respectée dans le cas d'espèce, puisque la crête de la digue se rapproche jusqu'à 3 mètres de la limite de la parcelle. Bien que le recourant ne fasse pas état de ce moyen, il convient de s'y arrêter.
Aux termes de l'art. 31 al. 1er RAC, "lorsque la topographie, la forme des parcelles, les accès, l'intégration ou la conception des constructions imposent des solutions particulières et s'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs, la municipalité peut accorder des dérogations de minime importance sous réserve de l'art. 85 LATC, après avoir recueilli l'avis des voisins". On relèvera que la demande de permis de construire mentionnait une dérogation requise aux limites des remblayages, en se référant à l'art. 50 RAC. Dans sa réponse aux opposants, comme dans ses déterminations sur le recours, la municipalité a souligné sur ce point que la dérogation requise se justifiait dès lors qu'elle portait sur la distance aux limites des parcelles nos 762 et 764, dont les propriétaires avaient consenti à l'aménagement litigieux et que celui-ci n'était visible ni depuis d'autres fonds, ni depuis le domaine public. Le tribunal ne voit pas de raison de s'écarter sur ce point de l'appréciation de l'autorité intimée. Il faut souligner ici encore que l'ouvrage en cause n'est pas susceptible d'occasionner le moindre préjudice au recourant.
4. Par ces motifs, le recours doit être rejeté. Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens doivent être supportés par la partie qui succombe. Bien que le litige se soit révélé d'une importance relativement modeste, il a nécessité une visite des lieux, si bien que l'émolument usuel de 2'500 fr. doit être mis à la charge du recourant débouté. En revanche, ni le constructeur, ni la municipalité n'ayant recouru aux services d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu de leur allouer des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Jouxtens-Mézery du 6 mai 1998, autorisant Daniel Manuel à ériger une digue-écran sur sa propriété, est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Gaspard Imhof.
ft/Lausanne, le 19 août 1999
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint