CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 janvier 1999
sur le recours formé par Marie et Lise GLAUSER, représentées par Michel Glauser, à Cheseaux-Noréaz
contre
la décision du Service des eaux et de la protection de l'environnement (actuellement Service des eaux, sols et assainissement, ci-après SESA) du 20 avril 1998, leur donnant l'ordre de raccorder leur bâtiment à la STEP centrale de la Commune de Cheseaux-Noréaz.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. B. Dufour et M. R. Morandi, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Sise au lieu-dit "Chantemerle", la parcelle no 96 de la Commune de Cheseaux-Noréaz est propriété de Marie et Lise Glauser. Ce bien-fonds supporte un ancien rural dont la partie habitable est occupée, à titre permanent, par les propriétaires et leur famille : il y a là deux logements de quatre pièces chacun, abritant quatre personnes au total. Les eaux usées se déversent dans une station individuelle installée, sans autorisation, en 1994. Les lieux sont classés en zone agricole, à teneur du plan d'affectation communal.
B. L'emménagement de la famille Glauser a eu lieu en 1996; le 19 août 1996, la municipalité a avisé les intéressés qu'elle ne leur délivrerait pas de permis d'habiter avant que leur système d'évacuation et d'épuration des eaux usées soit approuvé par l'autorité cantonale. En 1997, le SESA a invité la municipalité à faire estimer le coût du raccordement à la STEP centrale du bâtiment Glauser ainsi que du bâtiment immédiatement voisin (qui auparavant était le "Stöckli" de l'ancienne ferme), implanté sur la parcelle no 427 propriété de Pierrette Girardet. Un devis a été établi le 10 avril 1997 par le bureau d'ingénieurs civils Gogniat, Chassot et associés SA, à Yverdon-les-Bains : impliquant divers travaux sur une distance de 490 m, le coût du raccordement était chiffré à 38'735 francs sans la taxe d'introduction. A l'issue d'un échange de correspondance entre les propriétaires, la municipalité et le SESA, ce dernier a adressé à Marie et Lise Glauser, en date du 20 avril 1998, une lettre dont on tire l'extrait suivant :
"Vous possédez un bâtiment au lieu-dit "Chantemerle" sur la Commune de Cheseaux-Noréaz. Vous avez décidé d'y habiter en permanence. Avant de vous délivrer le permis d'habiter, la municipalité a exigé la présentation d'un projet d'assainissement des eaux usées. En fonction des éléments fournis, notre service a estimé que votre bâtiment et celui de Mme Pierrette Girardet étaient situés dans le périmètre du réseau d'égouts, dont les eaux usées sont raccordables à la station d'épuration centrale.
Les faits sont les suivants :
- Les eaux usées ménagères de votre bâtiment sont traitées par une fosse de décantation conforme aux données des directives ASPEE. Par contre, l'effluent de la fosse est évacué dans un massif d'infiltration souterrain en charge, ce qui n'est pas acceptable.
- Vous ne disposez d'aucune autorisation cantonale pour cette installation (art. 120 c LATC), ni d'ailleurs pour le déversement de l'effluent, ceci à l'encontre des articles 7/1 LEaux et 16 LvPEP.
- Un assainissement des eaux usées par une station d'épuration centrale est plus performant qu'un assainissement de type individuel. A ce titre, il est opportun de préférer un assainissement par raccordement à une station d'épuration centrale.
- L'installation d'épuration du bâtiment voisin, propriété de Mme Girardet, n'est pas conforme non plus. Le futur raccordement devra impérativement regrouper les deux bâtiments.
- L'option de raccordement a été reconnue comme opportune et raisonnable sur la base des données à notre disposition (devis du raccordement et valeur ECA des bâtiments concernés).
- La législation en vigueur impose à tout immeuble situé dans le périmètre du réseau d'égouts, au sens de l'article 11/3c LEaux, d'être raccordé à un collecteur aboutissant à la station d'épuration centrale.
Vu ce qui précède, et considérant les dispositions légales en la matière tant cantonales que fédérales, le département exige que les eaux usées provenant de votre bâtiment soient raccordées en système séparatif à la station d'épuration, ceci conformément aux dispositions du règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux de la Commune de Cheseaux-Noréaz. Ce raccordement devra être effectif au plus tard pour le 30 mai 1999.
En attendant que le raccordement soit effectif, l'installation d'épuration existante peut être maintenue en service, ceci aux risques et périls du propriétaire. En effet, la tolérance temporaire quant au maintien en service de l'installation existante, qui n'est pas au bénéfice d'une autorisation cantonale ad'hoc, n'implique pas que la responsabilité de l'Etat soit engagée pour quelque événement dont l'installation pourrait être l'objet ou la cause.
La propriétaire voisine, Mme Pierrette Girardet, reçoit par courrier séparé une même décision formelle."
Suivait l'indication des voies de droit.
C. Lise Glauser (représentée par Michel Glauser, son père) et Marie Glauser demandent au Tribunal administratif d'annuler la décision du SESA. Celui-ci propose le rejet du recours; sans prendre de conclusions formelles, la municipalité se détermine dans le même sens. Le tribunal a tenu audience sur place le 5 octobre 1998, en présence de Michel Glauser, de représentants du SESA ainsi que d'une délégation municipale; il a ensuite délibéré et arrêté sa décision.
Considérant en droit:
1. a) La loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux), en vigueur depuis le 1er novembre 1992, prévoit à son art. 10 al. 1er que les cantons veillent à la construction des réseaux d'égouts publics et des stations d'épuration des eaux usées provenant des zones à bâtir (lit. a) et des groupes de bâtiments situés hors des zones à bâtir pour lesquels des modèles spéciaux de traitement n'assurent pas une protection suffisante des eaux et ne sont pas économiques (lit. b). A teneur de l'art. 11 LEaux, les eaux polluées produites dans le périmètre des égouts publics doivent être déversées dans les égouts (al. 1er); le périmètre des égouts publics doit englober les zones à bâtir (al. 2 lit. a), les autres zones dès qu'elles sont équipées d'égouts (al. 2 lit. b) ainsi que les autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé (al. 2 lit. c). Selon l'art. 15 de l'ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972, disposition d'application de l'art. 11 al. 2 lit. c LEaux, le raccordement est opportun lorsqu'il peut être effectué conformément aux règles de la technique et aux coûts de construction usuels (lit. a); il est réputé pouvoir être raisonnablement envisagé lorsque les coûts qui en résultent ne sont pas sensiblement plus élevés que les coûts d'un raccordement comparable dans la zone à bâtir (lit. b).
Ce régime légal codifie la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution. Le Tribunal fédéral avait notamment précisé que, si l'obligation de raccordement à la canalisation publique se fonde au premier chef sur des considérations techniques d'évacuation des eaux, elle répond aussi à des préoccupations financières : il s'agit en effet d'assurer un financement équilibré, commun et égal pour tous des canalisations et installations d'épuration nécessaires à la protection des eaux. Est opportun le raccordement qui, en raison des conditions topographiques, peut s'effectuer de façon parfaite à des frais normaux et qui ne charge pas les installations au-delà de leur capacité. La jurisprudence analyse aussi la façon de déterminer le caractère supportable ou non des frais de raccordement; à cet égard, la valeur d'assurance incendie intervient, non pas exclusivement mais parmi d'autres critères d'appréciation (voir notamment, sur ces points, ATF 107 Ib 116 = JT 1983 I 149; ATF 115 Ib 28 = JT 1991 I 464; RDAF 1994 p. 58).
b) Sans contester en soi le montant du devis sur lequel se fonde l'autorité intimée, les recourantes considèrent en substance que le raccordement exigé serait inopportun : elles affirment que leur installation individuelle donne satisfaction et font valoir que, lorsque les eaux usées sont correctement gérées, il est inutile de tirer des canalisations sur de longues distances pour des habitations isolées. Elles ajoutent que le coût du raccordement serait disproportionné : à leur sens, aucun intérêt public prépondérant ne justifierait une dépense aussi importante au regard de la valeur du bâtiment.
Le SESA objecte en résumé qu'un système d'épuration individuelle doit rester l'exception au principe du raccordement, consacré par la loi; quant aux frais de l'opération, ils resteraient à ses yeux raisonnable compte tenu du caractère et de la destination future du bâtiment. Quant à la municipalité, elle appuie sans réserves la décision attaquée; elle estime de son devoir de veiller, sur l'ensemble du territoire communal, au respect du principe de l'égalité de traitement.
c)aa) Pour contester le principe d'un raccordement, les recourantes - au nom desquelles s'exprime leur père, lui-même licencié en biologie, docteur ès sciences et ingénieur de l'environnement - développent une argumentation circonstanciée de nature technique; aux termes de cet exposé, elles affirment que la solution existante d'épuration individuelle est sinon meilleure du moins aussi bonne que celle du raccordement à la STEP communale. Toutefois, pour pertinente qu'elle apparaisse, la démonstration des recourantes n'est pas déterminante : en effet, si l'opinion devait prévaloir que, dans certains cas, d'autres méthodes d'évacuation ménageraient davantage l'environnement qu'un raccordement et qu'il faille ainsi renoncer au principe général, il faudrait alors modifier le régime légal (voir notamment ATF 115 Ib 28 déjà cité consid. 2b/aa).
bb) A propos de la relation entre le coût du raccordement et la valeur du bâtiment, les recourantes font valoir que la valeur d'assurance incendie reflète mal la réalité des faits : elles soulignent que l'ancien rural occupe une partie importante du volume construit et que, dans son ensemble, la ferme est restée simple. Elles ajoutent que, quand bien même il sert souvent de référence, le critère du 5 % de la valeur d'assurance incendie n'est pas absolu.
Visite des lieux faite, il n'est effectivement pas absolument exclu que la valeur d'assurance incendie (715'000 fr. environ) dépasse quelque peu la valeur réelle du bâtiment en cause; en particulier, le logement aménagé au rez-de-chaussée ne comporte qu'un équipement sanitaire modeste et, par ailleurs, il est vrai que l'ancienne grange et l'ancienne étable représentent d'importants volumes aujourd'hui inutilisés. Mais, si les recourantes sont sans doute légèrement pénalisées à cet égard, elles profitent en revanche du fait que les quelque 38'000 fr. que coûtera le raccordement ne seront pas entièrement à leur charge : en effet, la propriétaire de la parcelle no 427 - laquelle pour sa part n'a pas remis en cause la décision du SESA - y contribuera également, fût-ce dans une mesure relativement modeste. En définitive, la participation des recourantes représentera environ 4,5 % de la valeur d'assurance incendie et se montera à moins de 4'000 fr. par pièce d'habitation : au regard des ordres de grandeur admis par la jurisprudence (voir notamment les arrêts déjà cités), ces chiffres n'ont rien d'excessif.
c) En conclusion, la décision attaquée se révèle justifiée dans son principe; quant aux frais de raccordement, ils peuvent être qualifiés de raisonnables. Par surabondance, il serait choquant que les recourantes soient dispensées de l'obligation de raccordement dans la mesure où leur voisine immédiate y a été assujettie; ce d'autant que, en cette matière, la jurisprudence accorde la plus grande importance au principe de l'égalité de traitement (voir notamment RDAF 1994 p. 62).
2. Les recourantes font encore valoir que, dans un premier temps, le SESA paraissait prêt à s'accommoder du statu quo, sous réserve de quelques ajustements de détail; selon elles, son actuelle intransigeance ne proviendrait que d'une insistance inhabituelle de la municipalité. Elles se plaignent ainsi d'une violation des principes de l'interdiction de l'arbitraire, de la bonne foi et de la proportionnalité; ce que contestent le SESA comme la municipalité.
a) On vient de le voir, la décision attaquée se révèle conforme au droit fédéral : par voie de conséquence, elle échappe au grief d'arbitraire et ne contrevient pas davantage au principe de la proportionnalité. Il reste à vérifier si les recourantes peuvent utilement invoquer la protection de leur bonne foi.
b) Pour pouvoir se plaindre avec succès de la violation de la protection de sa bonne foi, l'administré doit établir l'existence d'un certain nombre de conditions cumulatives. Il faut notamment qu'il y ait eu promesse effective, émanant d'un organe compétent; au surplus, cette éventuelle promesse doit avoir conduit son bénéficiaire à adopter un comportement qui lui est préjudiciable (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, volume I, p. 390).
Seule l'autorité cantonale est compétente en matière de traitement et d'évacuation des eaux usées (voir art. 7 al. 1er LEaux; voir aussi art. 16 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution), à l'exclusion de la municipalité : dans ces conditions, point n'est besoin de vérifier si, comme l'affirment les recourantes, tel ou tel membre de l'exécutif communal aurait exprimé l'opinion qu'une station individuelle constituerait une solution satisfaisante. Les recourantes font aussi valoir que, lorsqu'en 1994 elles avaient spontanément entrepris des travaux destinés à la pose d'une fosse de décantation neuve, elles avaient alors requis un "conseil technique" auprès du SESA; on ne saurait toutefois considérer que ce simple avis a été déterminant pour les recourantes, dont le chantier était déjà ouvert à ce stade et qui par ailleurs conviennent avoir "sauté à pieds joints sur les procédures administratives". Quant à l'autorisation de déversement dans le sous-sol d'eaux usées traitées requise par les recourantes en 1996, elle n'a jamais été formellement délivrée, même si un représentant du SESA a estimé l'installation existante conforme aux directives de l'ASPEE; au demeurant, cette appréciation n'a pas entraîné pour les recourantes de situation irréversible puisque, comme on l'a vu, l'installation actuelle avait été aménagée en 1994 déjà.
c) En conclusion, c'est en vain que les recourantes invoquent la protection de leur bonne foi. Ce moyen doit donc être écarté lui aussi.
3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Quand bien même le délai d'exécution fixé par l'autorité intimée n'est pas encore parvenu à échéance, il se justifie d'en fixer un nouveau, de douze mois dès la notification du présent arrêt. Vu le sort du pourvoi, il y a lieu de mettre à la charge des recourantes, solidairement entre elles, un émolument de justice arrêté à 2'500 francs. En revanche, le SESA, qui n'a pas consulté un homme de loi extérieur à l'administration cantonale, n'a pas droit aux dépens qu'il a requis; quant à la municipalité, elle n'était pas non plus assistée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service des eaux, sols et assainissement du 20 avril 1998 est confirmée. Un délai de douze mois dès la notification du présent arrêt est imparti aux recourantes Marie et Lise Glauser pour s'y conformer.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourantes Marie et Lise Glauser, solidairement entre elles.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 22 janvier 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).