CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 3 juillet 1998
sur le recours interjeté par Jaques-François THURY et Jakob MEISTER, tous deux représentés par Me François Besse, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité d'Etoy du 23 mars 1998 (refus d'autoriser la pose de filets anti-grêle sur la parcelle 450).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Bernard Dufour et M. Rolf Ersnt, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant Jaques-François Thury exploite à Etoy, sous le nom de "Fruits du Roi" un commerce de fruits. Dans le cadre de cette exploitation, il loue à Jakob Meister une grande parcelle d'environ 26'000 m², sise à environ 1,5 kilomètre du centre de la localité d'Etoy immédiatement en bordure de l'Aubonne dont le cours fait à cet endroit un coude prononcé qui entoure sur deux côtés la parcelle en cause. Cette dernière, plantée d'arbres fruitiers est immatriculée au registre foncier sous no 450.
B. Les recourants ont soumis à l'enquête publique en septembre 1997 un projet de couverture de la parcelle 450 au moyen de filets anti-grêle. L'enquête n'a pas donné lieu à des oppositions. En revanche, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, après consultation des services concernés, a refusé de délivrer les autorisations spéciales (rapport de synthèse du 24 février 1998 de la Centrale des autorisations, ci-après CAMAC). Par décision du 4 mars 1998, la municipalité a refusé d'octroyer le permis de construire permettant de réaliser l'installation projetée. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours.
C. Le cours de l'Aubonne et ses berges sont inscrits à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites, approuvé par le Conseil d'Etat en 1972, en application de l'art. 12 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites, LPNMS (RSV 6.7).
D. La municipalité s'est déterminée en date du 8 avril 1998, en se référant en substance aux déterminations négatives des services cantonaux compétents. Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (ci-après Conservation de la faune et de la nature) s'est également déterminé négativement en date du 11 mai 1998.
Le Tribunal administratif a procédé à une visite des lieux le 3 juin 1998, en présence des parties (la Conservation de la faune et de la nature n'était toutefois pas représentée).
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les formes légales par le propriétaire de la parcelle concernée et l'exploitant de celle-ci, directement concernés par les décisions litigieuses et destinataires de celles-ci, le recours est recevable à la forme. Formellement, il est dirigé contre la décision municipale refusant le permis de construire mais, dans la mesure où ce refus est lui-même fondé sur les décisions négatives des autorités cantonales concernées, auquel il se réfère expressément et qui ont été notifiées en même temps aux recourants, conformément au principe de la coordination (v. Droit vaudois de la construction, 2ème éd., remarque 2.1 ad art. 123 LATC), le Tribunal administratif doit examiner le bien-fondé des décisions cantonales. Conformément à la jurisprudence, ces dernières présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire, et elles viennent se greffer sur cette dernière dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction (v. par exemple RDAF 1998 p. 200).
2. En l'espèce, sont en cause les décisions négatives du Service de l'aménagement du territoire (ci-après : le SAT) (fondée sur l'art. 81 LATC), et de la Conservation de la faune et de la nature (fondée sur les art. 17 LPNMS et 22 de la loi vaudoise du 28 février 1989 sur la faune, RSV 6.9). Il résulte de l'instruction que ces deux services ont coordonné leur politique de protection du Vallon de l'Aubonne, de manière à harmoniser leur position et à anticiper les décisions futures, l'acceptabilité des projets étant jugée en fonction de deux critères (distance au cours d'eau et largeur du cordon boisé riverain), sous réserve de nouveaux critères pouvant intervenir ultérieurement (voir à cet égard la lettre du 22 janvier 1998 de la Conservation de la faune et de la nature au SAT).
En revanche, la Conservation des forêts et le Service des eaux et de la protection de l'environnement ont indiqué qu'ils n'avaient pas de remarques à formuler.
3. En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. En l'espèce, tel n'est pas le cas et il appartient à l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que le droit d'être entendu, l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (voir ATF 110 V 365; 108 Ib 205 consid. 4a).
Conformément à la jurisprudence, une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité, y compris dans son résultat. Elle viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient pas aucun motif raisonnable ou au regard de la situation de fait argumenté, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de la manière différente (sur tous ces points, voir ATF 123 I 1ss, plus spéc. 5 et 7, et les nombreuses références citées). Ces deux principes sont d'ailleurs étroitement liés, l'inégalité de traitement étant en fait une forme particulière d'arbitraire consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable, ou inversement (ATF 123 I 243 cons. 2b).
4. L'application de la politique mentionnée ci-dessus dans le Vallon de l'Aubonne a conduit à une série de décisions récentes qui tantôt octroient, tantôt refusent la pose de filets anti-grêle. Il résulte ainsi de l'instruction, et notamment des documents cartographiques produits par le SAT lors de la visite des lieux, qu'immédiatement en-dessus de la parcelle 450 la couverture de deux grands terrains (dont l'un est aussi exploité par Jaques-François Thury) au moyen de filets anti-grêle a été autorisée. De même, sous l'autoroute, à quelque 500 mètres de la parcelle 450, la pose d'un dispositif anti-grêle a également fait l'objet d'une décision positive (parcelles nos 103 et 113, propriété Trottet-Vontobel). Or, si on se réfère aux critères de décision retenus par les services cantonaux concernés (distance au cours d'eau et largeur du cordon boisé riverain), on ne voit pas que des différences déterminantes dans la situation de fait des biens-fonds en cause puissent justifier des issues fondamentalement opposées. Sous l'angle des obstacles que représentent les filets anti-grêle (qu'ils soient déployés ou repliés) pour les déplacements de la faune, on ne comprend pas non plus quelle différence il peut bien y avoir entre les biens-fonds mentionnés, l'éloignement du cours d'eau de quelque dizaines de mètres ne pouvant jouer à cet égard un rôle décisif.
Ainsi, sur six parcelles situées dans le Vallon de l'Aubonne, à proximité immédiate du cours d'eau, trois ont fait l'objet de décisions favorables à la pose de filets anti-grêle, alors que dans trois autres cas, pourtant comparables de par la situation des biens-fonds considérés, la pose d'un tel dispositif a été refusée. Un tel résultat, dont on ne voit pas encore une fois qu'il puisse être justifié par l'application des critères définis par les autorités cantonales, contredit les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire.
5. A cela s'ajoute que, sous l'angle du respect du principe de la proportionnalité, les décisions attaquées apparaissent également critiquables. Selon ce principe, la mesure imposée par l'administration doit être propre à atteindre le but fixé (règle d'aptitude), être celle qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité), enfin être conforme à une pesée adéquate des intérêts privé et public en présence (proportionnalité au sens étroit du terme) (ATF 123 I 112 cons. 4e; RDAF 1998 175). Or, s'agissant de la parcelle 450, la règle de la nécessité n'est pas respectée, dans la mesure où les buts d'intérêt public recherchés (éviter d'être trop proche du cours d'eau et des rideaux boisés; exclure des obstacles pour les déplacements de la faune avicole) pourraient être atteints de manière moins incisive, par exemple en n'autorisant la couverture que sur la plus grande partie du verger, à l'exclusion des zones proches des arbres, en imposant la distance réglementaire de 10 m à partir de la lisière de la zone boisée, voire en limitant les périodes pendant lesquelles les filets peuvent être dépliés.
6. Il résulte de ce qui précède que les refus opposés aux recourants procèdent d'une application inappropriée au cas de critères dont l'adéquation, en elle-même, paraît discutable. Il est vrai que, comme le fait remarquer la Conservation de la faune et de la nature dans ses observations du 11 mai 1998, la violation du principe de l'égalité ne doit pas conduire à délivrer des autorisations qui seraient contraires à la loi, en vertu de la priorité du principe de la légalité sur celui de l'égalité, affirmée de manière constante par la jurisprudence depuis longtemps (voir dernièrement ATF 124 IV 47). Mais en l'espèce l'installation de filets anti-grêle dans le Vallon de l'Aubonne n'est pas illégale en soi, le fait que ce site ait été porté à l'inventaire n'ayant pas l'effet d'interdire en principe de tels travaux (voir art. 17 LPNMS). Dans ces conditions, l'application correcte du principe de l'égalité de traitement doit revenir à faire bénéficier les recourants des possibilités de protection anti-grêle qui ont été offertes à d'autres dans la même région. Les décisions attaquées doivent dès lors être annulées et le dossier retourné aux autorités concernées pour qu'elles délivrent les autorisations spéciales requises et, en ce qui concerne la municipalité, le permis de construire, le cas échéant en imposant des conditions (respect d'une distance par rapport aux zones boisées, par ex.).
7. Le recours doit dans ces conditions être admis, les frais d'instruction étant laissés à la charge de l'Etat. Les recourants, qui obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Le dossier est retourné à la Municipalité d'Etoy et, par elle aux autorités cantonales concernées, pour nouvelles décisions au sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud versera aux recourants une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 3 juillet 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.