CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
11 septembre 1998
sur le recours interjeté par l'Association pour la protection des sites montreusiens, case postale 1109, 1820 Montreux 1
contre
la décision de la Municipalité de Montreux du 18 février 1998 (octroi d'un permis de construire un mur antibruit).
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Composition de la section: M. Eric Brandt , président; M. Philippe Gasser et M. Renato Morandi , assesseurs. Greffière: Mlle Myriam Elkaïm.
Vu les faits suivants:
A. Jean-François et Monique Monod, Paul-André et Elisabeth Weber, Kathrin Bauverd, Heinz et Aurélia Bundschuh ainsi que Giovanni Pezzoli sont respectivement, propriétaires des parcelles nos 1121,1122 et 1123. Ils ont déposé, le 23 juin 1995, une demande auprès de la Commune de Montreux, en vue d'obtenir un permis de construire un mur antibruit en bordure de leurs parcelles afin de diminuer les nuisances sonores qu'ils subissaient en raison du trafic routier important sur la Route du Lac (RC 780 reliant Montreux et Vevey).
B. Le projet a été mis à l'enquête publique du 18 août au 7 septembre 1995 et il a fait l'objet de trois oppositions émanant de l'Association pour la protection des sites montreusiens (ci-après : APSM), de huit propriétaires voisins et de la Société d'art public (ci-après : SAP).
La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a refusé le permis de construire le 29 septembre 1995. Cette décision a fait l'objet d'un recours des propriétaires constructeurs auprès du Tribunal administratif, le 10 octobre 1995.
C. Lors de la séance tenue sur place par le tribunal le 5 septembre 1996, Gilbert Monay qui avait été désigné comme expert, a indiqué que la hauteur du mur antibruit pouvait être abaissée et il a donné des précisions sur les matériaux qui devraient être utilisés. Il a également indiqué que la végétation qui serait endommagée par les travaux devrait être remplacée.
D. Sur la base de ce rapport d'expertise, les recourants ont élaboré un nouveau projet de construction qui a été mis à l'enquête publique du 11 février au 3 mars 1997. Le projet a fait l'objet de quatre oppositions émanant de l'APSM, de deux propriétaires voisins (André Régné et Claude Muller) et de la SAP.
E. Le 18 février 1998, la municipalité a accordé aux recourants le permis de construire et elle a levé les oppositions. Elle a fondé sa décision sur les rapports favorables émanant du Service des forêts, de la faune et de la nature et du Service des bâtiments, section Monuments historiques (voire courrier du 28 février 1997 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports adressé à la municipalité).
F. Le 16 mars 1998, l'APSM a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif contre cette décision. Le tribunal a demandé à cette association de se déterminer sur sa qualité pour recourir et de produire un exemplaire de ses statuts avec la liste de ses membres. Dans sa lettre du 14 avril 1998, l'APSM a soulevé le fait qu'ayant été conviée à l'audience d'instruction tenue le 5 septembre 1996, le tribunal de céans lui avait implicitement reconnu la qualité de partie. Elle affirme que, au vu des éléments précités, la remise en question de sa qualité pour agir serait contraire au principe de la bonne foi.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'ancienne teneur de l'art. 37 al. 1 LJPA, en vigueur jusqu'au 30 avril 1996, le droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifiait d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation avait été proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction administrative afin, notamment, de maintenir la base légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'était rallié à cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas échéant, pour affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part, avait clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière, qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi RDAF 1972 p. 72 et 74-76). Le Tribunal administratif a décidé de ne pas s'écarter sur ce point de la jurisprudence de la commission de recours, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978, p. 256); il a exigé cependant que les intérêts généraux défendus par l'association correspondent à l'intérêt projeté par la norme dont la violation est alléguée (RDAF 1993 p. 228-229) et que l'association soit fondée depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours (RDAF 1994 p. 137 ss). Le tribunal a en outre dénié la qualité pour recourir au Groupement pour la protection de l'environnement, admise par l'ancienne commission de recours, en raison du fait qu'il s'agissait d'un parti politique participant activement à la vie politique (arrêt AC 95/088 du 7 septembre 1995). Le tribunal a ensuite précisé que les associations à but idéal ne pouvaient justifier d'un intérêt protégé par la loi applicable au sens de l'art. 37 LJPA puisque l'intérêt public qu'elles défendent était en réalité celui de la collectivité; leur qualité pour recourir devait donc trouver son fondement non pas dans une création jurisprudentielle, mais par une disposition légale qui légitime le contrôle qu'elles peuvent exercer par la voie du recours sur la manière dont l'autorité prend en compte l'intérêt idéal que leurs statuts les chargent de défendre (voir arrêts AC 94/189 du 12 janvier 1996 et AC 95/268 du 1er mars 1996). A la suite de la décision du Grand Conseil du 26 février 1996 refusant d'introduire une telle base légale à l'art. 37 LJPA, le tribunal a estimé qu'il convenait de mettre un terme à la jurisprudence reprise de l'ancienne Commission de recours en matière de constructions sur la qualité pour agir des associations à but idéal et de subordonner la qualité pour recourir de telles associations à l'existence d'une base légale qui leur attribue expressément cette compétence (voir arrêt AC 95/073 du 28 juin 1996).
Dans le cas présent, la recourante ne peut donc plus se prévaloir de l'ancienne jurisprudence de la commission et du tribunal sur la qualité pour recourir des associations. En outre, les seules dispositions de lois spéciales légitimant les associations à but idéal à recourir sont les suivantes: l'art. 90 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (ci-après: LPNMS), l'art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature du 1er juillet 1966 (ci-après: LPN) et l'art. 55 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (ci-après: LPE).
b) Selon l'art. 90 LPNMS, les associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de cette loi, dont font partie les décisions sur les plans d'affectation qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette législation (voir art. 2 et 28 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC 94/102 du 3 mai 1995; voir aussi RDAF 1986 p. 219). En l'espèce, il n'est pas douteux que le projet de construction dont l'autorisation est contestée doit tenir compte des règles spécifiques de protection des ensembles construits résultant notamment de l'art. 4 LPNMS et en particulier de l'arrêté du Conseil d'Etat du 23 février 1979, qui prononce le classement du périmètre de l'ensemble des Villas Dubochet, y compris celles se trouvant sur les parcelles concernées. On peut en revanche se demander si l'association recourante peut être qualifiée d'importance cantonale au sens de l'art. 90 LPNMS. A cet égard, il convient de relever que, d'après ses statuts, son champ d'intervention est limité à la ville de Montreux. Il n'y a donc pas lieu de l'assimiler aux associations d'importance cantonale au sens de l'art. 90 LPNMS et la qualité pour recourir en vertu de cette disposition doit lui être refusée.
c) L'art. 12 LPN prévoit que les associations d'importance nationale et qui, selon leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal, ont qualité pour agir. Comme il a été constaté lors de l'examen des conditions d'application de l'art. 90 LPNMS, l'association recourante n'a d'influence que sur la ville de Montreux ce qui lui enlève tout caractère d'importance cantonale et a fortiori nationale. Cette association n'a donc pas non plus la qualité pour recourir au sens de l'art. 12 LPN. L'application de l'art. 55 LPE, qui vise les décisions nécessitant une étude d'impact sur l'environnement, peut également être écartée, puisque l'octroi du permis de construire litigieux n'était pas soumis à une étude d'impact sur l'environnement.
2. a) Les règles générales des art. 37 al. 1 LJPA et 103 al. 1 lit. a OJ s'appliquent également aux associations lorsqu'elles sont touchées dans leurs intérêts propres. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît en outre aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque leurs statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (ATF 120 Ib 27 c. 2 p. 29; 118 Ib 381 c. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206 c. 8c p. 216).
b) L'association recourante n'est pas propriétaire d'une parcelle voisine de celles où le mur antibruit va être construit; la décision attaquée ne porte donc pas atteinte à un de ses intérêts directs. En outre, l'art. III des statuts précise que la recourante peut "organiser ou participer à toute action en vue de la défense des sites et monuments" sans mentionner l'action en justice dans l'intérêt de ses membres. De plus, si à l'examen de la liste des membres de l'association recourante, on constate que certains d'entre eux sont propriétaires voisins des parcelles en cause, ces derniers ne sont pas majoritaires, et ne représentent pas non plus un nombre important de membres, touchés par la décision litigieuse. Ainsi, on ne peut pas reconnaître à l'association recourante la qualité pour agir.
3. Dans sa lettre du 14 avril 1998, la recourante invoque la violation du principe de la bonne foi. Selon elle, son opposition lors de la première enquête publique en 1995 et sa présence à l'audience tenue par le Tribunal administratif le 5 septembre 1996 impliquerait de lui reconnaître le droit de recourir dans le litige actuel.
Cependant, s'il n'est pas contesté que l'association recourante avait la qualité pour intervenir dans la procédure de 1995 car la jurisprudence du Tribunal administratif a connu le revirement examiné plus haut (consid. 1) en juin 1996. Le fait d'être présente à l'audience tenue le 5 septembre 1996, alors même que la nouvelle jurisprudence était connue, n'oblige pas le tribunal de céans de lui reconnaître la qualité pour recourir dans une autre procédure ultérieure. En effet, aucune promesse n'a été faite à cette occasion à l'association recourante sur sa qualité pour recourir dans un litige ultérieur. De plus, le Tribunal fédéral a confirmé que la qualité pour recourir des associations pouvait être niée en vertu de la nouvelle jurisprudence du tribunal, même si le recours avait été déposé avant le changement de jurisprudence (ATF non publié rendu le 28 mai 1997 en la cause Mouvement pour la défense de Lausanne c/ Commune de Lausanne).
On peut donc conclure que le fait de nier la qualité pour agir de l'association recourante dans la procédure actuelle au vu de la nouvelle jurisprudence ne constitue pas une violation du principe de la bonne foi.
4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable et la décision de la Municipalité de Montreux du 18 février 1998 maintenue. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge de l'association recourante un émolument de 1'000 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 18 février 1998 est maintenue.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de l'association recourante.
ft/Lausanne, le 11 septembre 1998
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint