CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 juillet 1999
sur le recours interjeté par Blaise BAUQUIS, domicilié à St-Oyens, représenté par Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne,
contre
les décisions du Service de l'aménagement du territoire du 25 août 1997 et de la Municipalité de St-Oyens du 8 septembre 1997 (refus d'autoriser la construction d'un hangar agricole).
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Composition de la section: M. A. Zumsteg, président; M. R. Ernst et M. P. Richard, assesseurs. Greffière: Mme D.-A. Kirchhofer.
Vu les faits suivants:
A. Blaise Bauquis est propriétaire, avec son épouse, de la parcelle no 96 du cadastre de St-Oyens, sise en zone agricole. Précédemment propriété de Mme Madeleine Bauquis-Bédat, mère de M. Bauquis, cette parcelle a fait l'objet de plusieurs procédures d'autorisation de construire. En 1972 elle a été équipée en eau potable, électricité et téléphone; une canalisation pour les eaux usées et les eaux claires (système unitaire), ainsi qu'une fosse septique on été installées (v. permis de construire no 82 du 3 octobre 1972). Un an plus tard, la ferme a été transformée en habitation, avec l'aménagement d'un garage pour deux petites voitures, d'une entrée, d'un local de toilette, d'une salle de séjour, d'une salle à manger, d'une cuisine, d'une salle de bain, d'un W.-C. séparé et de trois chambres à coucher (v. permis de construire no 87 du 26 février 1973). Un hangar à bois et fourrage a ensuite été construit à l'est de la maison d'habitation, en 1976 (v. permis de construire no 101, du 25 juin 1976), puis, en 1978, un atelier de bricolage et un poulailler (v. permis de construire no 113 du 10 août 1978). Le hangar à bois et fourrage a encore été agrandi en 1982 pour pouvoir y stocker des machines (v. permis de construire no 142 du 30 juillet 1982). Enfin des transformations à l'intérieur du logement, l'installation d'une citerne à gaz propane de 2400 litres en plein air et la construction d'un sas d'entrée au bâtiment d'habitation ont été réalisées en 1989 (v. permis de construire nos 183 du 25 juillet 1989 et 189 du 11 octobre 1989).
B. En juillet 1997 Blaise Bauquis a sollicité l'autorisation de construire sur sa parcelle un hangar agricole d'une surface de 260 m 2, au nord du bâtiment d'habitation. Ce hangar mesurerait 7 m au faîte, 20,24 m de long et 13 m de profondeur; les façades seraient réalisées en béton et crépies jusqu'à mi-hauteur environ, puis recouvertes d'un bardage de bois imprégné; quant à la toiture, elle serait en fibro-ciment brun et compterait sept ouvertures rectangulaires translucides. Trois accès seraient prévus en façades ouest, est et sud.
L'enquête publique n'a suscité aucune opposition et la Commune de St-Oyens a donné un préavis favorable. En revanche le Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise au motif notamment que l'exploitation du domaine du constructeur (4,5 ha dont 1,7 ha de céréales panifiables) ne pouvait pas assurer un revenu suffisant à une famille (v. décision du 25 août 1997). Conformément à cette décision, la Municipalité de St-Oyens (ci-après la municipalité) a refusé le permis de construire.
C. Recourant contre ces deux décisions au Tribunal administratif, Blaise Bauquis a conclu à leur annulation. A l'appui de ses conclusions il allègue qu'il exploite un domaine agricole d'une superficie totale de 5,3 ha, dont 4,6 ha de surface agricole utile. Travaillant selon les principes de l'agriculture biologique, il dit consacrer la quasi totalité de son temps au domaine agricole. Son activité accessoire de technicien du film - qui n'est ni régulière ni garantie l'occuperait 15 à 20 % de l'année. Il explique que la nouvelle construction lui permettrait de ranger ses machines les plus importantes, de détenir quelques vaches allaitantes, des chevaux en pension et de stocker de la paille et du foin. Selon lui, l'investissement projeté (150'000 fr.) est de nature à augmenter de 10'000 francs son revenu agricole.
Dans sa réponse la municipalité relève que les bâtiments du recourant ont toujours eu une vocation agricole. Elle indique ne pas avoir de raison de s'opposer à la construction litigieuse si le recourant l'estime nécessaire pour améliorer son outil de travail.
Pour sa part le SAT conclut au rejet du recours. Il conteste le caractère agricole prépondérant de l'exploitation de M. Bauquis, compte tenu des diverses activités qu'il exerce, plus ou moins proches de la culture du sol, mais néanmoins sans relation directe avec celle-ci. Il soutient aussi que l'exploitation d'un domaine de 4, 5 ha de grandes cultures ne peut assurer des moyens d'existences suffisants au recourant et à sa famille. Selon lui, le critère des 2100 heures de travail annuelles retenu pour définir l'entreprise agricole (v. art. 7 al. 1 LDFR et ATF 121 III 274) n'est pas non plus respecté. L'autorité intimée doute enfin que le recourant et son épouse aient en tout temps une disponibilité suffisante, compte tenu de leurs autres activités, pour assumer eux-mêmes la totalité des travaux des champs.
Dans son mémoire complémentaire le recourant soutient que son exploitation - à laquelle il affirme consacrer entre 2'313 et 2'668 heures par an - est parfaitement viable et lui permet d'entretenir sa famille; son activité accessoire de machiniste électricien ne l'occupe que quelques semaines par an. Sa ferme étant trop petite, il doit entreposer une partie de sa paille à l'extérieur, sous des bâches. Du bois et plusieurs machines doivent être laissés dehors, des balles de foin placées chez un agriculteur à plusieurs kilomètres. Par manque de place, le recourant doit aussi entasser ses tracteurs, chars et autre matériel, rendant toute utilisation complexe, dangereuse et lente. Selon lui, la construction envisagée permettrait un meilleur rendement et le maintien de son exploitation, conformément à la nouvelle politique agricole 2002.
En duplique, le SAT indique ne pas voir comment le recourant pourrait passer la totalité de son temps à exploiter son domaine sauf à considérer comme travaux d'exploitation agricole diverses activités sans relation aucune avec la culture du sol (réparation de machines, vente et livraison de produits alimentaires). Il estime que M. Bauquis ne doit pas consacrer plus de 250 heures par an à l'exploitation de son domaine agricole. L'autorité intimée maintient que l'activité accessoire du recourant comme machiniste dans le domaine cinématographique requiert une disponibilité incompatible avec l'exploitation d'un domaine agricole.
D. Le tribunal a tenu séance sur les lieux du litige le 3 novembre 1998 en présence du recourant, de son épouse, de leur conseil, Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne, de M. Jean-Claude Thiébaud, syndic, de M. Claude Roy, municipal, et de M. François Zürcher, adjoint du chef du Service de l'aménagement du territoire. A cette occasion il a pu constater que l'ancienne écurie a été transformée en atelier de poterie; à côté de celui-ci un bureau et un espace pour la préparation de farines ont aussi été aménagés. Le tribunal a entendu comme témoins MM Jean-Daniel Haldi, agriculteur, Jean-Pierre Lambercy, agriculteur et Jean-François Sutterle, concepteur du projet.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'art. 16 LAT (ATF 117 I b 503 consid. 4a et les références citées). Une exploitation dont les activités sont en relation étroite avec la culture du sol peut disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, hangar à machines, par exemple) (ATF 117 Ib 504 consid. 4a); ils doivent toutefois être adaptés, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de ces activités. Pour apprécier la conformité d'un projet de construction à la destination de la zone, il convient de prendre en considération la situation actuelle de l'exploitation, et de ne tenir compte de son développement futur que s'il est hautement vraisemblable dans un avenir proche. Le besoin d'élever une construction en dehors de la zone à bâtir n'est pas objectivement fondé lorsque la nouvelle exploitation agricole à créer n'assurerait pas une existence suffisante et ne serait pas rentable (v. ATF 103 Ib 112 consid. 2b; RDAF 1982 p. 47, consid. 2c; ATF du 23 mars 1989, non publié, dans la cause 1 A. 2/1988). L'admission de la conformité d'un projet de bâtiment ou d'installation doit donc résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation, analysé à long terme, et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 117 Ib 504 consid. 4a et la référence citée). C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'interpréter l'art. 83 al. 1 RATC ("L'autorisation spéciale est accordée lorsque la preuve est apportée que les travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation agricole, que celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant et que les terrains sont équipés pour la construction envisagée") (v. arrêt ATF du 23 mars 1989 précité).
2. Plus récemment le Tribunal fédéral a jugé qu'on pouvait tenir compte dans l'application de l'art. 16 LAT des critères figurant à l'art. 7 de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) pour définir l'entreprise agricole, pour autant que cela soit compatible avec les buts de l'aménagement tels qu'ils découlent de l'art. 22 quater Cst et de la LAT (v. ATF 121 II 307 ss = JT 1996 I 463 ss). Il faut donc tendre vers une application la plus conforme possible aussi bien des normes de la LAT que de la LDFR (JT 1996 I 466 consid. 5b).
A teneur de l'art. 7 al. 1 LDFR, l'exploitation agricole est l'unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui exige au moins la moitié des forces de travail d'une famille paysanne. Cette disposition exige donc que (a) l'ensemble des immeubles, des bâtiments et des installations soit propre à servir de centre d'existence et de base d'une exploitation agricole (v. Bandli, Henny, Hofer, Hotz, Müller, Späti, Stalder, Studer, Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, 1998, ad art. 7, p. 145), (b) l'entreprise constitue une unité économique (les immeubles sont adaptés les uns aux autres, et leurs différentes parties situées à des distances raisonnables) (Bandli et alii, op. cit., ad art. 7, p. 148 ss), (c) l'entreprise se prête à un usage agricole (son but devant consister à obtenir des produits exploitables issus de la production végétale et animale, et, le cas échéant, à les transformer) (Bandli et alii, op. cit., ad art. 7, p. 150) et (d) l'exploitation exige la moitié des forces de travail d'une famille paysanne, ce qui correspond à une quantité de travail de 2100 heures par année (ATF 121 III 274 = JT 1996 I 346). A ce propos, la détermination du travail nécessaire à l'exploitation de l'entreprise doit se fonder sur des critères objectifs et non pas sur la manière effective de travailler de l'exploitant actuel de l'entreprise (v. JT 1996 I 350 consid. 3c).
L'économie d'entreprise dispose aujourd'hui d'instruments très performants pour calculer les besoins en travail d'une exploitation. L'évaluation détaillée de la station fédérale de recherches en économie d'entreprise et en génie rural de Tänikon (FAT) permet une représentation des besoins en main d'oeuvre pour chaque période de l'année. Pour tous les procédés de travail, de la culture du sol aux récoltes, en passant par les semis, de l'affouragement à l'enlèvement du fumier, en passant par les soins des animaux, il existe à chaque fois une norme par hectare ou par animal. Les normes varient en fonction des procédures choisies et des machines engagées. La méthode exige un grand déploiement de calculs. L'évaluation globale du travail de la FAT est un instrument nettement plus simple. Elle regroupe les procédés de travail de sorte qu'il résulte une norme par branche d'exploitation (Bandli et alii, op. cit., ad art. 7, p. 177, note 99).
3. Dans le cas particulier, le recourant exploite un domaine agricole d'une superficie totale de 5,4 ha dont 4,6 ha de surface agricole utile. Il allègue que cette exploitation, à laquelle il dit consacrer entre 2'313 et 2'668 heures par an, est viable et lui permet d'entretenir sa famille, ce que l'autorité intimée conteste.
La surface utile du domaine agricole du recourant est très réduite (4,6 ha). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger qu'une exploitation agricole de 11,1 ha (comprenant 5,5 hectares de céréales panifiables, 4,1 ha de prairies naturelles ou artificielles produisant du fourrage et 1,5 ha d'autres cultures), soit une exploitation agricole de plus du double de celle du recourant, ne constituait pas un domaine viable susceptible d'assurer des moyens d'existence suffisants à son exploitant (v. arrêt AC 96/269 du 26 juin 1997). On peut donc d'emblée douter qu'en l'espèce l'exploitation agricole du recourant permette d'assurer des moyens d'existence suffisants pour lui et sa famille. Selon le questionnaire général pour exploitants du sol joint à la déclaration d'impôt 1997-1998, les produits de l'exploitation du recourant se sont élevés à 31'538 francs en 1996, tandis que les charges se montaient à 23'387 francs pour cette période. L'exploitation a donc procuré un revenu net de quelques 8'000 francs en 1996. Ces chiffres sont très inférieurs à ceux du budget d'exploitation établi par l'office de conseil Prométerre (ci-après Prométerre) sur la base de l'exploitation future (avec vaches allaitantes) et de la politique agricole 2002 (pièce 13). En effet, selon Prométerre, la marge brute totale de l'exploitation s'élèverait dans ce cas à 59'865 francs et les charges de structure à 31'650 francs. Ces chiffres doivent toutefois être relativisés, d'une part parce qu'ils ressortent d'un budget, soit d'un pronostic, d'autre part parce que le revenu brut de l'exploitation comprend un "droit d'habitation" d'une valeur de 10'400 francs; or ce montant, qui représente le "loyer" de l'appartement occupé gratuitement par la mère du recourant (au bénéfice d'un droit d'habitation), est un revenu fictif dont le recourant a admis qu'il n'était pas encaissé. Il ne représenterait d'ailleurs pas plus un produit d'exploitation que le revenu de la fortune de l'épouse du recourant. Si l'on corrige dans cette mesure le budget présenté, l'exploitation pourrait rapporter 17'815 francs ((59'865 - 10'400) - 31'650 = 17'815). Un tel revenu ne permet pas de couvrir les besoins d'une famille, même modeste.
Il apparaît en outre que la quantité de travail alléguée par le recourant - 2'313 à 2'668 heures par année - est excessive. Le recourant procède actuellement à trois coupes par an de prairies naturelles et de prairies temporaires, cultive des céréales et élève des poules pondeuses. Même si on tient compte d'un degré de mécanisation I, de travaux supplémentaires dus à la culture biologique, de l'élevage projeté de vaches allaitantes, et des chiffres retenus dans le mémento agricole 1999 du Service romand de vulgarisation agricole, soit des facteurs les plus favorables au recourant, la quantité de travail nécessaire est d'environ 888 heures de travail par année. Ce chiffre est largement inférieure au critère des 2'100 heures de travail par année et ne correspond pas à la moitié des forces de travail d'une famille paysanne. De ce point de vue également, l'exploitation du recourant ne répond pas aux exigences de la jurisprudence définies précédemment.
Force est ainsi de constater que l'activité agricole du recourant a un caractère accessoire. L'autorisation de construire le hangar projeté ne peut dès lors pas être délivrée en application de l'art. 22 LAT, ni de l'art. 52 LATC.
4. Il reste à examiner si l'ouvrage litigieux peut faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 al. 1 LAT. Celle ci n'est accordée que si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination (lit. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b). Ces conditions sont cumulatives (ATF 112 Ib 102; 113 Ib 138, JT 1989 I 452). Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 112 Ib 407, 408; 108 Ib 134).
Dans le cas particulier, le recourant s'est progressivement privé de surfaces de rangement pour ses machines en transformant pour l'habitation les parties rurales originales de sa ferme. L'étable et la grange à l'étage ont ainsi été transformées en 1973 pour accueillir, au rez-de-chaussée, un garage pour deux petites voitures (23, 52 m2), un tambour d'entrée (7, 92 m2) et un local technique (7, 45 m2), à l'étage, une salle à manger (18 m2), une salle de séjour (17, 28 m2), une cuisine (8, 64 m2), une salle de bains (5, 76 m2), un W.-C. séparé (1, 44 m2), une lingerie (5, 76 m2) et trois chambres à coucher (36, 54 m2). Dans ces circonstances, on ne saurait admettre que seule la construction du hangar litigieux à l'endroit prévu permettrait au recourant d'exploiter son domaine agricole. Il faut au contraire considérer que la construction du hangar projeté est devenue nécessaire du fait de la dévolution des surfaces rurales originales à l'habitation. Ces motifs relèvent de la convenance personnelle et ne suffisent pas à justifier une implantation en dehors de la zone à bâtir (JT 1992 I 464 consid. 3). On peut au surplus se demander si le recourant n'est pas surmécanisé compte tenu de la surface de son domaine agricole. Le refus du permis de construire est ainsi justifié par l'intérêt public à utiliser le sol avec mesure et à sauvegarder des surfaces propres à la culture. Il s'ensuit que le projet litigieux ne peut pas non plus faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT.
5. Conformément à l'art. 55 LPJA, il y a lieu de mettre un émolument à la charge du recourant débouté.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Service de l'aménagement du territoire du 25 août 1997 et de la Municipalité de St-Oyens du 8 septembre 1997 sont confirmées.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant, Blaise Bauquis.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 26 juillet 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)