CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 février 1998
sur le recours interjeté par Raymond GILLIERON, rte de la Gare 1, 1026 Denges
contre
la décision de la Municipalité de Denges du 13 août 1997 (antenne parabolique).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Alain Matthey et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant Raymond Gilliéron est propriétaire, à Denges, rte de la Gare no 3, d'un immeuble comportant un petit bâtiment locatif de cinq appartements. L'un de ces appartements est occupé par lui-même, les autres sont loués à des tiers.
B. Au début de l'été 1997, le recourant a fait installer, par l'entreprise Antennes-Service, concessionnaire PTT, une antenne parabolique d'un diamètre de 85 cm, fixée sur la façade sud de l'habitation. Cette installation était destinée à permettre aux habitants de l'immeuble de recevoir des programmes indisponibles sur le réseau câblé de la commune.
C. Par lettre du 10 juillet 1997, la municipalité a invité le recourant à démonter cette installation, en invoquant les art. 86 et 95 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE). Le recourant a réagi par lettre du 6 août 1997 en indiquant qu'il avait agi en croyant de bonne foi qu'aucune autorisation n'était nécessaire et en demandant formellement l'autorisation de conserver son antenne collective. La municipalité a refusé cette autorisation, par décision du 13 août 1997, contre laquelle est dirigé le présent recours, déposé le 19 août 1997. La municipalité s'est déterminée en date du 10 octobre 1997. Elle a confirmé sa position et indiqué qu'une enquête publique était en tout état de cause nécessaire, le recourant ayant la possibilité d'entreprendre une telle démarche s'il le jugeait utile.
D. Se conformant à cette invitation, le recourant a présenté une requête, consistant essentiellement en un plan sommaire de l'immeuble, dessiné à la main, accompagné de deux photographies. Par lettre du 6 novembre 1997, la municipalité a refusé d'ouvrir l'enquête, invoquant l'insuffisance du dossier de plans.
E. Le Tribunal administratif a statué à huis clos, comme il en a informé les parties par avis du 12 novembre 1997.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les formes légales par le destinataire de la décision attaquée, propriétaire de l'installation litigieuse, le recours est recevable à la forme.
2. La décision attaquée est motivée par un simple renvoi aux art. 86 et 95 RPE. La première de ces dispositions est une norme toute générale habilitant la municipalité à "...prendre toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal". L'art. 95, quant à lui, sous la note marginale "Antenne", fixe que "...la municipalité peut prescrire, pour des groupes d'immeubles à construire, la pose d'une antenne collective et interdire les antennes individuelles par bâtiment". Dans ses déterminations du 10 octobre 1997, la municipalité s'est bornée à confirmer que sa position se fondait essentiellement sur l'art. 95 RPE, et qu'elle estimait être en droit de prohiber les antennes paraboliques, tenant compte du fait que le village de Denges était câblé. Comme on l'a vu, elle a au surplus fait valoir que de toute manière une telle installation exigeait une enquête publique.
3. S'agissant de cette dernière exigence, la municipalité se réfère à un prononcé de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (prononcé 6735 du 2 novembre 1990). Cette jurisprudence ne saurait être maintenue. Il est vrai que la commission de recours en avait jugé ainsi dans un arrêt signalé par un exposé de jurisprudence (Bovay, RDAF 1981 p. 83). Le tribunal administratif n'a pas évoqué la question dans un arrêt AC 7420 du 6 avril 1992 (RDAF 1993 p. 132) où était en cause une décision municipale rendue comme en l'espèce hors de toute procédure d'enquête et de permis de construire. Dans un arrêt AC 93/011 du 8 décembre 1993, le tribunal, tout en rappelant que l'enquête était dans le cas particulier inutile à la sauvegarde des intérêts des tiers, avait admis l'exigence d'une enquête mais l'installation en cause consistait en un cabanon surmonté d'antennes, dont deux paraboliques, l'une de 1,55 mètres de diamètre et l'autre située avec une autre antenne de télévision sur un mât de 8 mètres de hauteur.
D'une manière générale, l'exigence d'une enquête publique doit être interprétée conformément au principe de la proportionnalité. Le litige porte en l'espèce sur une antenne parabolique de dimension ordinaire installée au premier étage d'un bâtiment locatif. A supposer qu'il s'agisse là d'un "travail de construction ou de démolition" modifiant de façon sensible l'apparence du bâtiment (au sens de l'art. 103 LATC qui définit l'objet des autorisations), conclusion qui ne s'impose pas d'emblée, on devrait en tout cas admettre que les conditions d'une dispense d'enquête au sens de l'art. 111 LATC sont réunies. En effet, l'antenne du recourant, de par sa dimension et son emplacement n'apporte pas de changement notable à l'aspect du bâtiment au sens de l'art. 111 LATC. L'exigence d'une enquête dans un tel cas pourrait conduire l'autorité à exiger une telle formalité pour des éléments dont les dimensions et l'impact sur la façade sont à peu près équivalents, tels que les supports métalliques et bacs à fleurs, par exemple. Clairement disproportionnée en l'espèce, l'exigence d'une enquête publique doit être exclue dans un tel cas.
4. L'art. 95 RPE, qui donne à la municipalité le pouvoir d'interdire les antennes individuelles, ne prévoit aucune règle fixant le cadre dans lequel cette compétence peut s'exercer. On est donc en présence d'un pouvoir dit de libre appréciation, qui implique cependant que l'autorité respecte le sens et le but de la loi dont ce pouvoir résulte ainsi que les principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'interdiction de l'arbitraire, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., no 164). En l'espèce, on peut déduire de la motivation de la décision entreprise et des déterminations de l'autorité intimée - bien qu'elles soient toutes les deux très sommaires - que les motifs de l'interdiction tiennent d'une part à l'esthétique (voir art. 86 RPE), et d'autre part à l'existence d'un réseau câblé.
Sur le premier point, le Tribunal administratif a déjà jugé que des motifs esthétiques, tirés de l'art. 86 LATC ou de règles communales analogues pourraient justifier l'intervention de l'autorité communale quant au mode d'installation d'une antenne (voir AC 95/102 et AC 97/053, tous deux du 31 octobre 1997). Dans ces mêmes arrêts, le Tribunal administratif a relevé que les antennes paraboliques ne peuvent pas être placées n'importe où, mais que leur position est imposée par celle du ou des satellites visés. En l'espèce, l'antenne parabolique litigieuse a été installée par une entreprise concessionnaire des PTT, soit un professionnel, et on peut présumer qu'il s'agit de l'emplacement permettant la meilleure réception. Cet emplacement est sur la façade sud du bâtiment (non pas au bas de la façade, comme indiqué dans la lettre du 30 août 1997 d'Antennes-Service mais en haut de la façade, au niveau du premier étage, à environ 10 mètres de la route cantonale no 79). On ne saurait affirmer qu'elle cause un préjudice insupportable au voisinage ni à l'esthétique du quartier. S'il est vrai qu'une antenne parabolique n'est pas un élément de nature à embellir un bâtiment, on doit admettre que l'inconvénient que représente sa présence sur le bâtiment du recourant doit être considéré comme très minime et ne pouvant justifier une mesure aussi extrême qu'une interdiction pure et simple. Celle-ci est ainsi contraire au principe de la proportionnalité qui exige un rapport raisonnable entre le but d'une mesure restrictive et les intérêts compromis (ATF 119 Ia 353; 117 Ia 446).
5. La position de l'autorité municipale ne peut pas non plus se justifier par l'existence d'un réseau câblé auquel peuvent se raccorder les habitants du village. Le Tribunal administratif a déjà jugé (arrêts précités) que la question devait être examinée au regard des dispositions de la législation applicables en matière de radio et de télévision. Or, les articles 52 et 53 de la loi fédérale sur la radio et la télévision (LRTV) du 21 juin 1991, entrée en vigueur le 1er avril 1992, consacrent expressément la liberté de réception, qui découle elle-même de la Constitution fédérale, plus particulièrement du droit fondamental non-écrit de la liberté d'information:
"Art. 52 Liberté de réception
Chacun est libre de recevoir tout programme suisse ou étranger qui s'adresse au public en général.
Art. 53 Interdictions cantonales visant les antennes
¹ Les cantons peuvent interdire l'installation d'antennes extérieures dans certaines régions si:
a. la protection du paysage, des monuments et des sites historiques ou naturels l'exige, et si
b. des possibilités de réception des programmes équivalentes à celles qui seraient assurées par une antenne individuelle d'un prix et d'une dimension raisonnables sont garanties à des conditions acceptables.
² L'installation d'antennes extérieures permettant de recevoir des programmes supplémentaires peut être autorisée à titre exceptionnel, si la réception desdits programmes présente un intérêt qui prime la nécessité de protéger le paysage et les sites."
Au sujet de ces deux dispositions, le message du Conseil fédéral exposait ce qui suit (FF 1987 III p. 718 s.) :
"Article 52 Liberté de réception
L'article 52 garantit la liberté de recevoir directement des programmes de radio-télévision suisses et étrangers, destinés au public en général. Ce droit découle de la Constitution (droit fondamental non écrit de la liberté d'information; en outre, art. 10 de la Convention européenne des droits de l'homme; CEDH). L'article a cependant été créé pour deux raisons : la liberté de réception n'est encore qu'un droit fondamental non écrit; il est judicieux de l'établir expressément, par souci de clarté et à titre d'information. La loi s'applique donc à des situations dans lesquelles le principe de la liberté de réception peut entrer en conflit avec des besoins pratiques; citons l'article 42 (offre de programmes par les câblodistributeurs) et l'article 53 (interdictions cantonales visant les antennes individuelles). Dans les deux cas, on appliquera la loi en se tenant, dans toute la mesure du possible, au principe de la liberté de réception.
Article 53 Interdictions cantonales visant les antennes individuelles
Cet article traite des principaux cas d'entrave à la liberté de réception, c'est-à-dire les interdictions prononcées par un canton ou par une commune. De cette liberté découle le principe selon lequel chacun peut installer l'antenne dont il a besoin pour capter les émissions de radiodiffusion. Toutefois, la lettre a du 1er alinéa précise de manière exhaustive dans quelles circonstances la législation cantonale peut s'écarter de ce principe. En l'occurrence, les paysages, les monuments et les sites sont des biens dignes de protection. La formulation est reprise de la loi sur l'aménagement du territoire. Ainsi donc, l'intérêt à une densité de raccordement la plus élevée possible ne peut être avancé comme argument pour justifier une interdiction. Le but visé par la protection exclut également qu'une interdiction de construire des antennes soit prononcée pour des zones entières. Les installations sous le toit sont toujours permises, celles qui sont à l'extérieur, ne peuvent l'être que si elles ne dérangent pas outre mesure dans le cas concret.
Lorsqu'un canton ou une commune ont interdit d'une manière générale l'installation d'antennes, ils doivent trouver une solution de remplacement (let. b). Ils sont alors tenus d'assurer une prestation minimale, à savoir la retransmission de programmes que l'on peut capter à l'aide d'antennes d'un prix et d'une dimension raisonnables (voir commentaire de l'art. 42).
Selon le 2e alinéa, la protection doit encore être étendue. Quiconque désire recevoir des programmes exigeant un équipement plus important a droit à l'ouverture d'une procédure d'autorisation exceptionnelle, au cours de laquelle tous les intérêts en présence seront réexaminés. A cette occasion, les communes devraient se montrer conciliantes, même si les solutions proposées ne sont pas conventionnelles. Ainsi, l'antenne peut être située hors de la zone de protection si la commune autorise la pose d'une ligne privée jusqu'au lieu de réception."
Il résulte de ce qui précède que la liberté de réception, telle qu'elle est garantie par l'art. 52 LRTV, implique le droit de recevoir le programme de télévision de son choix, même s'il n'est pas disponible sur le téléréseau, et qu'une restriction de ce droit, qu'implique nécessairement l'interdiction de pose d'une antenne individuelle, n'est compatible qu'aux conditions prévues par l'art. 53 al. 1 LRTV. Or, si on peut discuter du point de savoir si la condition stipulée par la lettre b est ou non réalisée, tel n'est certainement pas le cas des exigences relatives à la protection du paysage et des sites. Le quartier dans lequel se trouve la propriété du recourant ne peut pas être assimilée à un site digne de protection, puisqu'il est largement en dehors de la zone du village, et en bordure du domaine CFF, qui comprend les installations d'une énorme gare de triage. Il n'existe par conséquent à cet endroit aucun paysage ou site susceptible d'être compromis par la pose d'une petite antenne parabolique individuelle.
6. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis, la décision attaquée étant annulée. Un émolument doit être mis à la charge de la commune (art. 55 al. 2 LJPA, modifié par la novelle du 26 février 1996). Le recourant, qui n'a pas procédé avec l'aide d'un conseil, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 13 août 1997 de la Municipalité de Denges ordonnant l'enlèvement d'une antenne parabolique sur la propriété de Raymond Gilliéron, rte de la Gare 3 à Denges est annulée.
III. Un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge de la Commune de Denges.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 13 février 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.