CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 novembre 1997
sur le recours formé par Charly GRUET, à Sermuz, représenté par l'avocat Jean-Pierre Wiswald, case postale 2193, 1002 Lausanne
contre
la décision rendue sur recours le 18 juin 1997 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après Département TPAT ou le département), relative à l'adoption, par le Conseil communal de la Commune de Gressy, en date des 11 décembre 1995 et 13 mai 1996, des modifications du plan d'affectation de Sermuz.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; Mme S. Uehlinger et M. O. Renaud , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières de Sermuz a été constitué en date du 14 janvier 1988. Il a pour but le remaniement parcellaire, l'équipement en ouvrages de génie rural (chemins et collecteurs). Il comporte un périmètre de 48,8 hectares, englobant notamment le village de Sermuz. Ce dernier comporte quatre exploitations agricoles, dont un couleur de lait, Philippe Gruet; le remaniement a notamment pour objectif de réduire dans toute la mesure du possible l'imbrication des quatre exploitations en question, tout en regroupant les parcelles des intéressés autour de leur centre d'exploitation.
L'enquête relative au périmètre dudit syndicat a eu lieu du 3 au 14 juillet 1989. Par la suite, la commission de classification a en outre mis à l'enquête, du 17 juillet au 17 août 1995, simultanément l'avant-projet des travaux collectifs et privés et le nouvel état; les décisions rendues par la commission de classification à l'issue de cette enquête ont fait l'objet de recours formés par Philippe Gruet, d'une part, et par Charly Gruet, d'autre part. Le pourvoi formé par ce dernier a toutefois été déclaré irrecevable, pour défaut d'avance de frais en temps utile (décision du juge instructeur du 24 septembre 1996 dans le cadre de l'affaire AF 96/016). Quant au recours formé par Philippe Gruet, il a donné lieu à un arrêt partiel du Tribunal administratif du 2 avril 1997; cet arrêt, outre qu'il prend acte de l'accord des parties sur divers points, confirme pour l'essentiel les décisions de la commission de classification concernant Philippe Gruet, sous deux réserves, dont l'une n'est pas pertinente ici. On retiendra à ce stade que le Tribunal administratif a confirmé le réseau des chemins, notamment ceux relevant du futur domaine public (chemin no 1 par exemple); en revanche, les oppositions liées au chemin no 3, qui intéresse le secteur en cause en l'espèce, ne sont en l'état pas liquidées (on y reviendra d'ailleurs plus bas dans la mesure nécessaire).
B. La procédure de modification du plan d'affectation de Sermuz a été engagée dans le but d'adapter le périmètre constructible du hameau précité au nouvel état découlant du remaniement. L'idée consiste à assurer un équilibre des surfaces de ce périmètre, d'adapter le découpage de celui-ci aux nouvelles parcelles, notamment de manière à favoriser le dégagement direct des exploitations sur la zone agricole (l'objectif du remaniement, qui consiste à réduire l'imbrication des exploitations pourra être favorisé également et logiquement par la nouvelle délimitation des zones constructibles). Enfin, il s'agit d'assurer une utilisation judicieuse des nouveaux domaines publics, de manière à éviter les conflits futurs avec le trafic agricole, ce dans toute la mesure du possible (v. à ce sujet rapport 26 OAT, établi en décembre 1994 à l'appui du projet).
Le projet de modification du plan d'affectation a été mis à l'enquête en même temps que le nouvel état, soit du 17 juillet au 17 août 1995.
C. Par décisions des 11 décembre 1995 et 13 mai 1996, le Conseil général de la Commune de Gressy a adopté le document intitulé "Modifications du plan d'affectation de Sermuz selon nouvel état syndicat AF et plan d'affectation fixant la limite des constructions"; simultanément, il a écarté les deux oppositions successives formées par Charly Gruet lors de l'enquête et de l'enquête complémentaire. L'intéressé et ses soeurs ont recouru contre cette décision auprès du Département TPAT, en vue d'obtenir le réexamen de leurs oppositions; par décision du 18 juin 1997, le département a écarté leur recours et il a, simultanément, approuvé le plan précité.
Charly Gruet a recouru derechef, par acte du 2 juillet 1997, déposé par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Pierre Wiswald; il conclut avec dépens à ce que la zone village soit "remodelée en ce sens qu'elle est étendue le long du chemin no 1 vers le haut, soit à l'ouest de la parcelle no 301, et diminuée d'autant sur la parcelle no 304 dans la zone du bâtiment (qui n'existe plus) no 49".
En cours d'instruction, la municipalité s'est déterminée le 21 juillet 1997; elle conclut au rejet du recours. Quant au Service de l'aménagement du territoire, il s'est borné à renvoyer à la détermination qu'il avait déposée dans le cadre du recours de première instance. Le département intimé, pour sa part, a renoncé à déposer une réponse. Enfin, la Commission de classification du Syndicat AF de Sermuz s'est ralliée, dans une écriture du 20 août 1997, à la position exprimée par la municipalité.
D. Par lettre du 1er octobre 1997, le magistrat instructeur, ayant constaté que l'art. 53 al. 3 LATC paraissait applicable, a interpellé le département intimé pour savoir si la dérogation exceptionnelle prévue par cette disposition avait été délivrée par le Conseil d'Etat où, à défaut, si celle-ci serait accordée à bref délai. Le 4 novembre suivant, l'autorité intimée a versé au dossier la décision du Conseil d'Etat, rendue dans sa séance du 22 octobre précédent, accordant cette dérogation.
Interpellées, les parties ne se sont pas déterminées sur ce document.
Considérant en droit:
1. Par lettre du 8 août 1997, le juge instructeur a fixé aux parties, notamment au recourant, un délai échéant le 20 août 1997, pour présenter une réquisition expresse et motivée tendant à la fixation d'une audience, cas échéant avec inspection locale; aucune des parties n'est intervenue dans ce sens dans le délai précité. En revanche, par lettre du 9 septembre 1997, le recourant indique qu'il a été victime d'un malentendu; il précise qu'il n'entendait pas demander une inspection locale, mais qu'il souhaitait en revanche la fixation d'une audience, de manière à pouvoir s'exprimer oralement sur les plans. Il a donc expressément demandé la fixation d'une audience, tout en renonçant à une inspection des lieux.
Il est vraisemblable que le recourant, en application du § 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, puisse prétendre à la fixation d'une audience, les questions relatives au statut constructible ou non de ses parcelles relevant en effet de la notion de "contestation portant sur un droit de nature civile"; il s'agit-là d'ailleurs d'une modalité particulière de l'exercice du droit d'être entendu. Cependant, les parties n'ont pas la faculté de requérir librement des mesures d'instruction durant toute la durée de la procédure; elles sont au contraire tenues de le faire dans les délais fixés par la loi ou le juge, ce en observant les formes prévues (ATF 106 II 171; 101 Ia 103; v. également André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, I 385).
En l'occurrence, Charly Gruet avait bien la faculté de requérir une audience - en précisant d'ailleurs les modalités souhaitées - dans le délai imparti au 20 août 1997; dans la mesure où il n'a présenté sa demande que le 9 septembre suivant, force est de considérer que celle-ci est intervenue à tard et qu'elle peut dès lors, sans violation du droit d'être entendu, être écartée. Au demeurant, l'inobservation du délai paraît résulter d'une mauvaise compréhension de l'avis du juge; cette circonstance ne saurait être considérée en l'espèce comme un motif de restitution du délai imparti. Au surplus le principe de la maxime officielle, en l'occurrence, ne commande pas néanmoins la fixation d'une audience, ce d'autant que, de l'aveu même du recourant, une inspection locale n'est pas nécessaire; au demeurant, l'intéressé avait d'ailleurs la faculté d'exposer ses moyens par écrit.
2. Le débat concerne la délimitation de la zone à bâtir et de la zone agricole dans le secteur sud du hameau de Sermuz, en amont de la route cantonale no 426f.
a) On rappellera tout d'abord à cet égard les résultats de la procédure de remaniement, lesquels sont pour l'essentiel sous toit. Sous réserve de l'enclave formée par la parcelle 303 (on précise ici que l'arrêt ne se réfère qu'aux parcelles du nouvel état), attribuée à Philippe Gruet, le solde de ce secteur revient à Charly Gruet, soit notamment les parcelles 301, 302 et 304, qui entourent le premier bien-fonds précité. La parcelle 304 comporte notamment le centre d'exploitation de Charly Gruet; comprise dans la zone village, comme les parcelles 301 et 303, elle est immédiatement adjacente à la parcelle 302, colloquée en zone agricole. Selon l'avant-projet des travaux collectifs et privés, Charly Gruet devrait disposer d'un accès à l'ensemble de ses parcelles agricoles, qui sont toutes situées au sud-ouest du périmètre du syndicat, en amont de la route cantonale, sauf une, par le biais du chemin no 3, lequel longerait la limite ouest des parcelles 301 et 303. Dans une décision du 10 juin 1997, la commission de classification a cependant renoncé à l'édification de ce chemin; elle fait cependant l'objet d'un recours de Philippe Gruet, qui souhaite son maintien (enregistré sous la référence AF 97/011). Par arrêt du 7 novembre 1997, le Tribunal administratif a accueilli ce pourvoi; en substance, il a retenu que son arrêt précédent du 2 avril 1997 revêtait l'autorité de la chose jugée, le principe, comme le tracé du chemin no 3, tel qu'il figure à l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs et privés, étant en particulier confirmés, une servitude de passage devant toutefois être accordée sur ce chemin en faveur de la parcelle 303 de Philippe Gruet. En conséquence, la décision du 10 juin 1997 précitée a été annulée, cette autorité étant invitée à statuer en conformité des instructions données par le tribunal dans son arrêt du 2 avril précédent.
On notera par ailleurs que le réseau de chemins censé passer au domaine public, notamment le chemin no 1, qui longe la parcelle 301, au sud de celle-ci, pour rejoindre la route cantonale, n'est aujourd'hui plus contesté. La décision attaquée relève ici à juste titre que l'avant-projet des travaux collectifs, qui constitue un plan d'affectation spécial, relève de la compétence, au contraire des plans ordinaires, des autorités instituées par la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (ci-après LAF), à savoir la commission de classification, puis, sur recours, le Tribunal administratif. Ce dernier est à même, au demeurant, d'assurer une certaine coordination entre la procédure AF et la procédure d'affectation, relevant de la LATC (v. à ce sujet les exigences découlant des art. 33 al. 4 et 25a al. 4 LAT; au demeurant, le tribunal statue dans la même composition pour trancher les recours de Philippe - AF 97/011 - et de Charly Gruet - AC 97/119). Le recourant admet d'ailleurs expressément que certains points ont été ou doivent être tranchés définitivement dans le cadre de la procédure AF et non dans celui du présent recours.
b) Le recourant demande l'extension de la zone à bâtir, correspondant à l'assiette de la parcelle 301, en direction de l'ouest, soit sur la parcelle 302; il admet cependant qu'il n'y a pas lieu d'étendre l'emprise de la zone à bâtir, raison pour laquelle il suggère en compensation la diminution de la zone village sur sa parcelle 304, dans le secteur du bâtiment, aujourd'hui détruit, ECA no 49. La municipalité, seule à s'être déterminée sur la question soulevée par le recours, critique cette solution; à ses yeux, elle est de nature à créer en quelque sorte une barrière qui rendra plus difficile l'accès du centre d'exploitation de Charly Gruet à la zone agricole.
c) Les suggestions de Charly Gruet apparaissent pour l'essentiel relever de l'opportunité; aussi bien, l'acte de recours n'invoque-t-il la violation d'aucune disposition légale. Or, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif, statuant en seconde instance cantonale, est limité à la légalité (art. 36 lit. a LJPA), celui-ci devant, dans ce cadre, se saisir du moyen tiré d'un éventuel abus du pouvoir d'appréciation. C'est donc essentiellement ce point qu'il s'agit de vérifier ici (v. toutefois encore consid. 3 ci-dessous).
En l'occurrence, il apparaît que la délimitation de la zone à bâtir telle que choisie par le projet querellé est équilibrée; elle l'est d'autant plus que le chemin no 3 doit être maintenu (TA, arrêt du 7 novembre 1997, AF 97/011, sur recours de Philippe Gruet). En effet, ce dernier aura essentiellement une vocation agricole (sous réserve de la servitude accordée en faveur de la parcelle 303 de Philippe Gruet); on pourrait alors craindre une source de conflit dans le trafic agricole en provenance du centre d'exploitation de Charly Gruet si une zone à bâtir était délimitée de part et d'autre de ce chemin, au droit de la parcelle 301. Il ne paraît pas non plus souhaitable, comme le relève à juste titre la municipalité, de prévoir en quelque sorte la réalisation de plusieurs bâtiments d'habitation, étagés le long du chemin no 1, formant ainsi une percée dans la zone agricole à cet endroit.
Charly Gruet fait valoir essentiellement à cet égard des moyens relatifs aux difficultés de viabilisation de la parcelle 301, en raison notamment d'une conduite souterraine; il est possible également qu'il ne voie guère de possibilités de réaliser un immeuble d'habitation dans le secteur de la parcelle 304 auparavant occupée par le bâtiment ECA no 49. On peut comprendre ces remarques, mais elles ne permettent pas encore de considérer les affectations retenues comme étant dépourvues de motivation objective. En effet, une autre délimitation de la zone à bâtir dans le secteur de la parcelle 301 en direction de l'ouest entraînerait un découpage plus tourmenté des surfaces réservées à l'agriculture sur la parcelle 302, au risque de donner à celles-ci une forme irrégulière, peu conforme à l'objectif de faciliter une exploitation rationnelle, poursuivi par le remaniement, conformément aux art. 55, notamment al. 1 lit. c, et 60 LAF.
En définitive, la solution retenue par le projet n'apparaît en rien constitutive d'un abus du pouvoir d'appréciation, ce qui conduit au rejet du recours.
3. Selon l'art. 53 al. 3 LATC, les zones agricoles ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le Conseil d'Etat, sauf dérogation exceptionnelle accordée par celui-ci. Or, le plan de la Commune de Gressy a été approuvé par le Conseil d'Etat le 31 mars 1982; comme l'indique expressément le rapport 26 OAT, certaines surfaces, sises auparavant en zone agricole, seront colloquées désormais en zone village ou en zone d'utilité publique (tel est le cas d'ailleurs de la parcelle 301 évoquée plus haut); certes, une partie de l'ancienne zone de village de Sermuz sera désormais affectée en zone agricole, ce qui assure dans une très large mesure la compensation de la réduction de la zone agricole.
Le 22 octobre 1997, le Conseil d'Etat a accordé la dérogation exceptionnelle prévue par l'art. 53 al. 3 LATC; cela étant, le tribunal peut dès lors constater que cette disposition est désormais respectée, ce qui permet de confirmer la réduction de la zone agricole telle que prévue par le plan ici litigieux.
4. On constate toutefois que la décision querellée met à la charge du recourant un émolument de 1'200 fr. (dispositif, ch. III). Or, dans un arrêt du 12 janvier 1996 (AC 94/189), le Tribunal administratif a mis en doute l'existence d'une base légale suffisante pour la perception d'un émolument par le département, dans le cadre des décisions qu'il rend sur recours.
On peut toutefois se dispenser de résoudre cette question, dans la mesure où le département ne pouvait rejeter le pourvoi, tant et aussi longtemps que la règle de l'art. 53 al. 3 LATC n'était pas respectée. Cela étant, l'émolument prélevé était injustifié et il doit être annulé.
5. Sous réserve de l'émolument de première instance, qui doit être annulé, le recourant apparaît comme la partie qui succombe. Cela étant, il supportera un émolument d'arrêt, ses conclusions en dépens devant en outre être rejetées.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis très partiellement.
II. Le chiffre III de la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, du 18 juin 1997, est annulé; dite décision est au surplus confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 26 novembre 1997
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint