CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 décembre 1998
sur les recours formés par John et Margaret GAPPER, représentés par Me Irène Wettstein, avocate à Vevey
contre
la décision du 25 mars 1997 de la Municipalité de Montreux, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux, leur donnant l'ordre de supprimer deux fenêtres créées en façade sud de leur bâtiment
et contre
la décision du Service des routes et des autoroutes, du 22 juillet 1997, leur donnant l'ordre de démolir une annexe audit bâtiment.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. P.-P. Duchoud et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. John et Margaret Gapper sont propriétaires en société simple de la parcelle no 3335 du cadastre de Montreux; sis à Sonzier, au lieu-dit "Es Bignières", ce bien-fonds est notamment bordé au nord-est par la route cantonale no 733d. A teneur du plan d'affectation communal, les lieux font partie de la zone agricole.
B. En août 1992, les époux Gapper ont requis de la municipalité l'autorisation de transformer et d'agrandir le bâtiment existant, une ancienne maison d'habitation forestière; délivrés respectivement le 5 novembre 1992 par le Service de l'aménagement du territoire (SAT) et le 7 avril 1993 par la municipalité, l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir et le permis de construire n'ont fait l'objet d'aucun recours. Après enquête publique complémentaire, le SAT le 10 octobre 1994 puis la municipalité le 13 mars 1995 ont autorisé certaines modifications apportées par les époux Gapper à leur projet initial; en date du 1er septembre 1995, admettant partiellement le recours formé par un voisin, le tribunal a prohibé tout nouvel agrandissement par rapport à celui autorisé en 1993 (arrêt AC 95/0054, ci-après arrêt de 1995, confirmé par ATF du 24 mai 1996).
Au mois de février 1996, John Gapper a remis à la municipalité un nouveau jeu de plans, censés récapituler les travaux (déjà réalisés ou restant à exécuter) autorisés en application de l'ensemble des décisions prises. Le 5 mars 1996, la municipalité a adressé à John Gapper une lettre dont on tire le passage suivant :
"Après un nouveau contrôle, nous constatons que ces plans sont entièrement conformes à nos directives et que les indications qu'ils portent concordent, s'agissant des façades, plans d'étages et coupes.
Nous vous retournons un jeu de ces pièces dûment signé et vous demandons de vous référer exclusivement à ces documents pour la suite des travaux."
C. Le 25 mars 1997, la municipalité a écrit au mandataire technique des époux Gapper ce qui suit :
"...
Par ailleurs, il a été constaté derechef que des travaux non autorisés ont été réalisés, à savoir d'une part, la création de deux grandes fenêtres en façade sud, au niveau des combles, de nature à rendre ceux-ci habitables, et d'autre part, l'extension de locaux souterrains à l'angle nord-est de la maison. Ces interventions, qui n'ont pas été soumises à l'enquête publique, n'ont fait l'objet d'aucune autorisation cantonale ni communale, et entraînent une violation des conditions du permis de construire du 7 avril 1993.
Considérant ce qui précède, la Municipalité a décidé, dans sa séance du 14 mars 1997 :
1) d'ordonner la démolition de la partie illicite de la construction souterraine et la fermeture des fenêtres réalisées au niveau des combles; à cet effet, un délai de deux mois vous est imparti;
..."
La municipalité ajoutait qu'elle ne délivrerait le permis d'habiter que lorsque la mise en conformité des travaux aurait été rendue effective.
D. En date du 22 juillet 1997, le Service des routes (SR) s'est adressé aux époux Gapper dans les termes suivants :
"Nous référant à nos derniers échanges de correspondance, nous vous notifions la décision ci-après :
- Vous avez aménagé sur votre propriété parcelle No 3335 une annexe en empiétant sans droit sur le domaine public de la route cantonale No 733d.
- Cet agrandissement s'inscrit aussi dans les limites des constructions de la route cantonale No 733d, cela sans que vous soyez au bénéfice d'une autorisation assujettie à mention de précarité.
- En raison de son implantation, cette annexe constitue un obstacle à la visibilité des usagers de la route et compromet gravement la sécurité du trafic.
Vu ce qui précède, nous vous ordonnons de démolir cette annexe en entier dans un ultime délai échéant le 31 août 1997."
A défaut d'obtempérer, les époux Gapper étaient menacés d'une exécution forcée.
E. John et Margaret Gapper ont saisi le Tribunal administratif : ils concluent à l'annulation de la décision municipale du 25 mars 1997 en tant qu'elle ordonne la fermeture des fenêtres réalisées au niveau des combles, ainsi qu'à l'annulation de la décision prise par le SR. L'effet suspensif a été accordé aux deux pourvois. La municipalité propose le rejet des recours, suivie par le SAT pour le premier et par le SR pour le second. Le tribunal a tenu audience le 18 mai 1998, en présence du recourant Gapper assisté de son conseil, d'un délégué de la municipalité assisté du conseil de celle-ci, ainsi que de deux représentants du SR; il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et AC 97/208 du 8 octobre 1998).
2. L'autorité est en droit de faire supprimer, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Toutefois, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas encore à elle seule à justifier leur suppression : l'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448). L'ordre de démolir viole ainsi le principe de proportionnalité si les infractions à la règle sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire (André Grisel, Traité de droit administratif II, 1984, p. 650); le coût des travaux de remise en état représente également un élément important à prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts en présence à laquelle l'autorité doit se livrer.
Celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (RDAF 1992 p. 479 consid. 2c et la référence citée). Toutefois, le fait qu'un administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité : il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564).
- I -
3. a) Les recourants font valoir en substance que - si tant est que les fenêtres incriminées soient contraires au droit - la décision municipale du 25 mars 1997 méconnaît le fait qu'ils pouvaient de bonne foi se tromper quant à la signification du dispositif de l'arrêt de 1995 et viole le principe de la proportionnalité, la municipalité n'ayant selon eux prohibé l'ouverture de fenêtres en combles que pour se racheter de prétendues erreurs commises précédemment; ils ajoutent s'être trouvés sous la pression des banques au moment où ils ont signé les plans remis à la municipalité en février 1996. A quoi la municipalité et le SAT objectent en substance que, les limites d'une transformation partielle au sens du droit fédéral se trouvant déjà dépassées, le maintien des ouvertures incriminées favoriserait l'habitabilité des combles et, par voie de conséquence, une aggravation de l'atteinte à la destination de la zone agricole; ils dénient par ailleurs aux recourants le droit de se prévaloir de leur bonne foi.
b) L'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) définit le régime des dérogations à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, selon lequel l'octroi d'une autorisation de construire postule que la construction soit conforme à l'affectation de la zone; l'art. 24 al. 2 LAT habilite les cantons à autoriser la transformation partielle de constructions situées hors de la zone à bâtir, pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Aux termes de l'art. 81 al. 4 LATC, une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement.
aa) Le projet mis à l'enquête publique complémentaire en 1994 et autorisé en 1995 n'annonçait aucune affectation particulière pour le volume inscrit dans la toiture (plan no 4); mais il est vrai que celui-ci était qualifié de mezzanine (plan no 5) et que correspondaient à ce niveau deux velux à l'ouest (plan no 7) ainsi que deux fenêtres en façade sud (plan no 9). Quoi qu'il en soit, la procédure alors ouverte par un voisin ne soulevait pas la question de l'habitabilité des combles en tant que telle, mais celle plus générale de l'ampleur de la transformation du bâtiment; sur ce point, le tribunal lui avait d'ailleurs donné raison puisque - à défaut de pouvoir remettre en cause les autorisations initiales, entrées en force (voir consid. 2b de l'arrêt de 1995) - il avait expressément prohibé toute nouvelle extension dans l'espace (consid. 2c). Certes l'agrandissement proscrit par le tribunal ne s'étendait-il ni à la redistribution des locaux ni aux ouvertures sans incidence sur le gabarit du bâtiment (consid. 2 c); toutefois, à la lecture des plans qui lui étaient alors soumis, le tribunal était parti de l'idée - à tort ou à raison - que le niveau qualifié de mezzanine ne serait pas voué à l'habitation.
bb) Quel qu'ait pu être le contexte antérieur, les recourants n'en ont pas moins remis à la municipalité en février 1996 des plans donnant clairement à penser qu'ils avaient abandonné toute idée de rendre habitables les combles. La mezzanine de 1994, desservie par un escalier intérieur, avait en effet été remplacée par un galetas inaccessible (plan no 5) et la façade sud ne comportait plus aucune ouverture à ce niveau (plan no 9); quant aux nouveaux velux ajoutés sur les plans (nos 4, 6 et 7), ils pouvaient fort bien avoir pour fonction l'éclairage de ce galetas sans que cela n'apparaisse suspect. Les recourants ont pourtant créé par la suite les deux fenêtres litigieuses en façade sud, dans le but bien précis - et d'ailleurs avoué sans détours par le recourant à l'audience d'affecter ultérieurement les combles à l'habitation : dans ces conditions, loin d'établir leur bonne foi, les recourants donnent au contraire la nette impression d'avoir cherché à tromper la municipalité. Et l'on ne voit absolument pas en quoi la prétendue impatience des banques disculperait les recourants.
cc) Certes, prises pour elles-mêmes, les ouvertures litigieuses ne violent-elles peut-être aucune prescription de police des constructions; la municipalité ne prétend d'ailleurs pas que tel soit le cas. On ne saurait toutefois faire abstraction de la fonction de ces fenêtres, dont le seul but est de permettre le moment venu l'habitabilité des combles; et ce alors que, on l'a déjà vu, les possibilités offertes par les art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC ont d'ores et déjà été largement dépassées. Or, les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir - et corollairement à la prohibition de construire ou d'agrandir hors de celle-ci - répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire : l'intérêt public qu'elles protègent doit donc être qualifié d'important (v. notamment ATF 114 Ib 320 et 115 Ib 148; v. aussi DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 19 ad art. 24; v. aussi TA, arrêt 98/028 du 26 mai 1998). Dans ces conditions, le rétablissement d'une situation conforme au droit prend, compte tenu des circonstances et plus particulièrement de la mauvaise foi manifestée par les recourants, une importance prépondérante; à cela s'ajoute que l'obturation des deux fenêtres en cause n'apparaît pas comme une opération onéreuse.
c) Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion au rejet du recours formé contre la décision du 25 mars 1997 : on ne saurait en effet reprocher à la municipalité d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation. Le délai d'exécution imparti par l'autorité intimée étant parvenu à échéance durant la présente procédure, il y a lieu d'en fixer un nouveau, approprié aux circonstances.
- II -
4. a) A l'encontre de la décision du SR du 22 juillet 1997, les recourants font valoir en substance que le bâtiment principal était auparavant flanqué au nord-est d'une annexe vétuste et que, quand bien même la réutilisation de cette emprise y était annoncée, les plans de 1996 n'avaient suscité aucune réaction : les recourants se prévalent dès lors de leur bonne foi et invoquent le principe de la proportionnalité. Le SR et la municipalité reprochent aux recourants d'avoir fourni des plans confus et trompeurs; selon eux, l'ouvrage critiqué est contraire au droit.
b) L'art. 36 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR) pose le principe de distances minimales à observer lors de la construction de tout bâtiment ou annexe de bâtiment. L'art. 38 LR dispose que, s'agissant de la transformation ou de l'agrandissement de bâtiments frappés d'une limite de construction découlant de la LR, l'art. 82 LATC est applicable par analogie; l'autorisation nécessaire est notamment refusée lorsque la transformation ou l'agrandissement est de nature à diminuer la sécurité du trafic. Applicable tant à l'intérieur que hors de la zone à bâtir (voir notamment R. Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, RDAF 1987 p. 389 ss, spéc. p. 400), l'art. 82 LATC régit les bâtiments frappés d'une limite des constructions; il soumet à certaines conditions les travaux de transformation partielle ou d'agrandissement (lit. a et b) mais prohibe toute reconstruction (lit. c).
aa) Les recourants décrivent l'ancien appentis comme un volume défini par des parois en bois, coiffé d'une couverture en tôle appuyée sur des piliers faits eux aussi de bois; cette présentation est d'ailleurs corroborée par les photographies qu'ils ont produites. Entièrement démolie (à l'exception, selon les recourants, de plaques en acier scellées dans le sol), cette bâtisse non cadastrée a laissé place à un avant-corps en maçonnerie, destiné à abriter une cage d'escalier; à lire le relevé produit à l'audience par le SR, l'ouvrage s'implante entièrement à l'intérieur de la limite des constructions instituée en faveur de la route cantonale no 733d, empiétant même de 13 cm sur l'emprise de la voie publique. On vient de le voir, l'art. 82 lit. c LATC exclut toute reconstruction et donc, a fortiori, toute construction nouvelle : or, c'est à cette dernière qualification juridique que s'apparente le remplacement d'un modeste appentis fait de bois et de tôle par un ouvrage en dur d'affectation totalement différente (voir, sur ces notions, Droit vaudois de la construction, 2ème édition, Payot Lausanne, 1994, remarques 4 et 5 ad art. 80 LATC). L'annexe en cause viole ainsi soit l'art. 36 LR si on la considère comme une construction nouvelle, soit l'art. 82 lit. c LATC - par le biais de l'art. 38 1ère phrase LR - si on l'assimile à une reconstruction; dans ces conditions, point n'est même besoin d'examiner les travaux critiqués au regard de l'art. 38 2ème phrase LR, dont le champ d'application se limite aux transformations et aux agrandissements.
Par surabondance, l'ouvrage contesté heurte également le droit fédéral, du moins à première vue : en effet, il ne remplit vraisemblablement pas les conditions posées par l'art. 24 LAT. Il est vrai que, à cet égard, c'est au SAT qu'il aurait appartenu de statuer en première instance sur le sort de l'annexe incriminée, ce qu'il n'a pas été appelé à faire; toutefois, comme l'ordre de démolition donné par le SR sera en définitive confirmé, on peut se passer d'une décision distincte du SAT.
bb) Au regard du principe de la bonne foi, seul plaide en faveur des recourants le fait que, sur les plans de 1996, l'annexe figurait en vue et en élévation. Encore que, quand bien même l'intention bien arrêtée des recourants était de substituer à l'ancien appentis un élément de construction entièrement neuf, celui-ci n'était pas teinté en rouge de façon à être mis en évidence; or, dans un contexte aussi délicat, une telle lacune ne constituait pas seulement une informalité (voir art. 69 ch. 9 RATC) mais augmentait également de façon notable le risque que cette nouvelle modification, noyée parmi tant d'autres, passe inaperçue.
Mais il y a plus. Entre 1992 et 1995, plusieurs plans de situation ont successivement illustré les multiples variations du projet initial : or, l'annexe ne figure sur aucun d'entre eux sinon peut-être sur un document approuvé par le SR en date du 12 janvier 1995, mais portant uniquement sur les quatre places de stationnement alors prévues au sud-est du bâtiment principal puis autorisées par la municipalité selon plan de situation du 22 février 1995 (voir ch. 5 du permis de construire du 13 mars 1995). Pour le surplus, si certains exemplaires de deux plans de situation - ceux des 17 mars 1994 et 22 février 1995 - figurent l'extension incriminée, c'est uniquement sous forme de surcharges apportées par le recourant de sa propre main. Or, pour d'évidentes raisons de rigueur et de sécurité, la loi exige que tous les éléments d'un plan de situation soient placés sous la responsabilité d'un ingénieur-géomètre (voir art. 69 ch. 1 RATC) : il est dès lors téméraire de la part des recourants de chercher à invoquer leur bonne foi au nom de simples dessins de l'annexe ajoutés après coup.
cc) L'ouvrage en cause est lourdement contraire au droit : non seulement il s'implante en un endroit soustrait à la construction en faveur du domaine routier, mais encore il empiète sur l'emprise de la voie elle-même. Face à l'intérêt public important que constitue le rétablissement d'une situation conforme à la loi, l'intérêt au demeurant de nature purement privée - des recourants au maintien du statu quo pèse fort peu. Cet avant-corps n'a d'ailleurs rien d'indispensable, puisque la cage d'escalier qu'il abriterait ne servirait qu'à libérer des volumes actuellement occupés par des escaliers intérieurs; quant à sa démolition, elle entraînera peu de frais. Enfin, si la mauvaise foi des recourants est peut-être un peu moins évidente ici que dans le cas des ouvertures créées en façade sud, il n'en demeure pas moins que l'extrême désinvolture dont ils n'ont cessé de faire preuve au fil de la réalisation de leur projet plaide en leur défaveur : cet élément d'appréciation a sa place dans le cadre général de la pesée des intérêts en présence.
c) En conclusion, le recours formé contre la décision du SR du 22 juillet 1997 doit lui aussi être rejeté : pas plus que la municipalité, l'autorité intimée n'a abusé de son pouvoir d'appréciation. Un nouveau délai sera imparti aux recourants pour obéir à l'ordre de démolir l'annexe.
- III -
5. Vu le sort des pourvois, les recourants supporteront un émolument de justice, globalement fixé à 2'500 fr. La municipalité, qui a défendu sa propre décision et soutenu celle du SR avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens arrêtés à 2'000 fr.; en revanche, ni le SAT ni le SR n'ont consulté un homme de loi extérieur à l'administration cantonale.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. Les décisions attaquées sont confirmées. Un délai de trois mois dès la notification du présent arrêt est imparti aux recourants John et Margaret Gapper pour s'y conformer.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants John et Margaret Gapper, solidairement entre eux.
IV. Les recourants John et Margaret Gapper sont les débiteurs solidaires de la Commune de Montreux du montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
ft/vz/Lausanne, le 16 décembre 1998
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
En tant qu'il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).