CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 novembre 1999
sur le recours interjeté par Erwin et Simone BACHMANN, François et Maire-Claire THERAULAZ, Alain et Anne RICKENBACHER ainsi que Beat et Hiewet Schatzmann, dont le conseil est l'avocat Jacques Haldy, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 18 mars 1997 par la Municipalité d'Etoy, dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard à Lausanne, concernant l'immeuble propriété de
Isabelle et Laurent Jaquier (ci-dessous: les intimés), chemin de la Plantay 35, à Etoy, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay (changement partiel d'affectation, garderie d'enfants).
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Composition de la section: M. Pierre Journot , président; M. Renato Morandi et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. L'intimée Isabelle Jaquier Blanchard est, selon ce que rapporte une lettre du Centre social régional de Morges-Aubonne du 29 janvier 1997, au bénéfice d'un diplôme d'éducatrice de la petite enfance. Elle a acquis cette formation auprès de l'Ecole sociale et pédagogique. Elle est agréée comme "maman de jour" par ce centre social depuis septembre 1992 et elle accueille depuis lors des enfants chez elle: elle occupait précédemment un appartement dans un des immeubles locatifs (Plantay 7) qui se trouvent dans la partie nord du périmètre du plan de quartier "Etoy sud" dont il sera question plus bas. Elle accueillait en général trois enfants, sans compter les deux siens. Toujours selon le centre social précité, la région souffre d'un manque de structures d'accueil de la petite enfance. D'après les explications fournies en audience, la recourante a cherché à accroître sa capacité d'accueil mais ce projet, soutenu par le centre social précité, n'avait pas l'agrément de la gérance de l'immeuble locatif qu'elle habitait alors.
En octobre 1996, les intimés ont emménagé dans une des villas mitoyennes (ils en sont devenus propriétaires en mars 1999) situées dans la partie sud du périmètre du plan de quartier précité. Cette villa, portant le no 35 du chemin de la Plantay à Etoy, fait partie d'une série de quatre villas contiguës (nos 35, 37, 39 et 41 du chemin de la Plantay) implantées, selon une ligne présentant plusieurs décrochements, sur la parcelle 832, constituée en copropriété par étages et constituant l'angle sud est du périmètre du plan de quartier. Le no 35 est situé à l'extrémité est de ce groupe de villas. En raison de cette configuration, la villa des intimés bénéficie à titre privatif d'un vaste jardin constitué par l'angle sud est de la parcelle, bordé au sud par la Route de Deux Communes (qui sépare les territoires d'Etoy et Buchillon) et à l'est par la route de la Chenalette.
Le plan de quartier d'Etoy-Sud occupe une vaste bande d'environ 10 hectares (large d'environ 150 mètres dans le sens nord-sud) à l'extrémité sud du territoire communal, séparée du village d'Etoy par diverses voies de communication (route cantonale, voie CFF, autoroute) et située en limite du territoire de la Commune de Buchillon. Le règlement du plan de quartier Etoy-Sud (ci-dessous RPQ) définit, outre une zone verte et une zone boisée, trois zones dont la destination est la suivante :
"Zone d'habitations collectives : art. 23, destination :
Cette zone est réservée à l'habitation; toutefois des locaux à caractère social et culturel pourront y être autorisés, ainsi que des commerces et de l'artisanat jusqu'à concurrence d'une surface accessible au public totale de 800 m².
Zone d'habitations individuelles : destination, art. 32
Cette zone est réservée à l'habitation individuelle comptant au plus deux appartements.
Zone d'équipements publics : destination, art. 41
Cette zone est réservée plus spécialement aux bâtiments et constructions d'utilité publique ainsi qu'aux places de sports".
Examiné en audience, le plan correspondant montre que les parties libres de constructions du périmètre sont colloquées en zone verte dans laquelle sont répartis divers îlots colloqués soit en zone d'habitation collective, notamment dans la partie nord du périmètre, soit en zone d'habitation individuelle, principalement dans la partie sud est du périmètre. Ces "zones" s'apparentent ainsi plutôt à des périmètres d'implantation.
La villa des intimés se trouve dans l'un de ces périmètres de "zone d'habitation individuelle" qui occupe le centre de la parcelle 832.
B. Le 12 décembre 1996, les intimés ont déposé une demande de permis de construire indiquant, sous la rubrique relative à la description de l'ouvrage : "changement d'affectation partiel : utilisation du rez-de-chaussée de la villa par garderie d'enfants".
Cette demande a été mise à l'enquête du 20 décembre 1996 au 18 janvier 1997 avec une coupe de la villa désignant le rez-de-chaussée de celle-ci comme garderie d'enfants, ainsi qu'un plan du rez-de-chaussée où apparaissent des locaux désignés respectivement comme suit : cuisine 10 m², hall, bureau 9 m², garderie 40 m². Comme l'indique la demande de permis de construire, il n'y a pas de travaux projetés dans les locaux litigieux. Dans la partie "ouvrages et activités soumis à autorisation spéciale" est cochée, dans la section "Etablissements scolaires et sanitaires, centre d'accueil", la rubrique 223 intitulée "Crèches et garderies, jardins d'enfants, écoles d'enseignement spécialisé, établissements médico-éducatifs, maison d'éducation, maisons et colonies de vacances, homes d'enfants, instituts pour adolescents avec internat", ce qui détermine l'utilisation de trois questionnaires (joints à la demande), no 43, destiné à l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie, no 51 concernant les locaux industriels, artisanaux et commerciaux, destiné au Service de l'emploi, Inspection locale du travail, ainsi qu'un questionnaire 64 concernant les eaux résiduelles et déchets spéciaux.
L'enquête a suscité une opposition déposée au nom de "Copropriété Plantay 19-53" sous la signature, comme administrateur, du recourant François Théraulaz. L'instruction a permis de constater que cette copropriété-là ne correspond pas à celle qui est constituée sur la parcelle 832 portant la villa des intimés, mais à celle que constituent les diverses parcelles propriétaires de la parcelle de dépendance 668, qui correspond au chemin qui, par divers embranchements en cul-de-sac, assure la desserte interne du quartier depuis la route publique située au nord du périmètre du plan de quartier.
Les époux Bachmann, Rickenbacher et Schatzman ont également formulé une opposition à titre personnel. Comme François Théraulaz, ils sont propriétaires de villas situées sur l'une ou l'autre des parcelles 829, 830 ou 831 qui sont constituées, comme la parcelle 832 où se trouvent les intimés, en copropriété par étages.
La municipalité a informé les opposants qu'elle entendait surseoir à statuer dans l'attente d'une séance d'information organisée par l'intimée. Les opposants ci-dessus ont répondu qu'ils ne participeraient pas à cette séance.
Une opposition a également été déposée durant l'enquête par André Fragnière.
En date du 24/27 février 1997, une convention a été signée entre "l'assemblée de la PPE Route de la Plantay 35 à 41" (il s'agit des villas de la parcelle 832) et l'intimée. Selon cette convention, en bref, la PPE donne son accord à l'implantation d'une garderie à la condition qu'une signalisation adéquate interdise l'accès en automobile par la parcelle commune no 668 constituant l'accès des différents groupes de villas du quartier. Il était également prévu que "l'inscription du changement d'affectation au registre foncier sera complété par la mention "l'accès pour des véhicules n'est pas autorisé à la garderie"". La convention a été signée par les propriétaires des trois autres villas. En raison du recours, la signalisation n'a pas été posée mais comme on le verra plus loin, la règle correspondante est respectée.
Au dossier figure également un exemplaire du règlement de la garderie qui précise notamment que l'accès à la garderie ne se fera en aucun cas par le chemin privé des villas et que les parents accompagnant leur enfant en voiture doivent parquer sur les places du centre commercial Magro. D'après les explications fournies en audience, l'intimée bénéficie à cet effet de l'accord informel de ce centre commercial.
Le dossier a été soumis à différents services de l'Administration cantonale dont la prise de position a été retranscrite dans une synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 16 janvier 1997 :
- le Laboratoire cantonal a déclaré délivrer l'autorisation spéciale requise et il a précisé que la réalisation du projet devra respecter les directives du Département de l'intérieur et de la santé publique du 19 janvier 1996 en matière d'hygiène et de construction d'auberges et de cuisines collectives et industrielles, le type d'exploitation considérée étant: "cuisine collective"
- l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA) a déclaré délivrer l'autorisation spéciale requise en se référant aux directives sur la prévention des incendies ainsi que les mesures de prévention prévues sur les plans et dans le questionnaire 43, y compris les mesures du Service de protection de la jeunesse. Il a formulé des conditions particulières sous forme de mesures constructives relatives à la nécessité d'une main courante dans les escaliers s'ils sont utilisés dans l'exploitation de la garderie et à l'emploi de matériaux combustibles; il a exigé un éclairage de sécurité dans les couloirs et escaliers depuis les locaux à usage de garderie situés au sous-sol, s'ils sont réalisés; enfin, il a prescrit l'installation d'un extincteur de type "mouillant".
- Le Service de l'emploi, Inspection cantonale du travail, a prescrit que les portes donnant à l'extérieur ou sur une voie d'évacuation doivent s'ouvrir en direction de la sortie et être munies à l'intérieur d'un bouton tournant; il a déclaré applicable les règles de la CNA concernant les commandes des nouvelles installations techniques ou d'appareils ainsi que celles sur les machines à trancher la charcuterie.
- Le Service des eaux, sols et assainissement a prescrit l'installation d'un dispositif de retenue des graisses tout en expliquant qu'en raison de la dimension particulière de l'institution "un renoncement peut être envisagé".
- Le Service de l'enseignement spécialisé est également mentionné avec l'indication qu'il "délivre l'autorisation spéciale requise" sans autre précision. Sur requête du juge instructeur, cette autorisation a été versée au dossier (sous la forme d'une impression écran) dont il résulte que la réponse positive du service concerne l'objet "223 établissement pour mineurs", qu'un émolument de 200 francs a été prélevé et qu'aucune disposition légale n'est mentionnée dans la rubrique correspondante. A ce document était joint une lettre du 28 octobre 1999 dudit service précisant qu'il n'était en fait pas concerné puisqu'il n'y a pas d'enfants handicapés.
Le Service de protection de la jeunesse ne figure pas parmi les services consultés par la Centrale des autorisations mais on trouve dans le dossier communal une lettre adressée à l'intimée qui montre qu'il est intervenu, notamment en procédant à une visite des lieux le 16 juillet 1996 (avec l'ECA), puis en préconisant diverses mesures de sécurité (protection des prises électriques, installation d'une clôture autour du jardin, etc.) formulées dans une lettre du 1er novembre 1996 adressée à l'intimée. C'est cette dernière qui a versé au dossier l'autorisation d'exploiter délivrée par le Service de protection de la jeunesse le 14 avril 1997 (voir E ci-dessous).
C. Le 18 mars 1997, la municipalité a délivré le permis de construire en se référant à la synthèse de la CAMAC du 16 janvier 1997 censée faire partie intégrante du permis de construire, ce dont elle a informé les opposants par lettre du même jour. Le permis de construire indique en outre: "Le trafic engendré par la nouvelle activité est réglé par une convention signée le 27 février 1997 par les quatre copropriétaires de la PPE "G" de la route de la Plantay 35-41".
D. Par acte du 7 avril 1997, les époux Bachmann, Théraulaz, Rickenbacher et Schatzman ont déposé un recours tendant à l'annulation de la décision de la municipalité autorisant le changement d'affectation et l'installation d'une garderie d'enfants à la route de la Plantay 35.
Dans l'accusé de réception du 8 avril 1997, le tribunal a précisé qu'il se réservait d'examiner la question de savoir si le projet litigieux est soumis à autorisation. Dans sa requête relative à l'effet suspensif du 10 avril 1997, le conseil de l'intimée a également mis en doute le fait qu'il puisse s'agir d'un changement d'affectation.
L'effet suspensif, provisoirement accordé, selon la formule habituelle, lors de l'enregistrement du recours, a été partiellement retiré au recours le 17 avril 1997 sur requête du conseil de l'intimée, la garderie étant autorisée à subsister.
La municipalité, par mémoire du 28 avril 1997, a conclu au rejet du recours. Jean Wicki (alors propriétaire de la villa litigieuse) et les intimés, par déterminations communes du 12 mai 1997, en ont fait de même.
Diverses interventions ont encore été déposées par les conseils des recourants et des intimés, notamment au sujet du nombre d'enfants et de leur âge, ainsi que de la publicité faite par l'intimée. Pour le conseil des recourants (sa lettre du 29 avril 1997), soit il s'agit d'une activité de maman de jour pour les enfants du quartier, ce qui impliquerait l'abandon du projet de changement d'affectation, soit il s'agit bien d'une garderie commerciale accueillant davantage d'enfants venant de divers horizons, constituant un changement d'affectation auquel les recourants s'opposent. L'intimée a précisé (lettre de son conseil du 6 juin 1997) que les enfants de deux à cinq ans (pas plus de dix mais plutôt une demi-douzaine environ) ne restent que quelques heures à la garderie, par exemple de 9h. à 11h30 ou une partie de l'après-midi. En-dehors de ces périodes, l'intimée accueille des écoliers pour les repas.
Les recourants se sont enquis de l'aboutissement de la procédure à de nombreuses reprises.
Diverses pièces ont été requises auprès des services cantonaux cités ci-dessus. Interpellé, le Service de protection de la jeunesse a précisé que l'autorisation délivrée relève de l'art. 13 de l'ordonnance réglant le placement d'enfants et il a versé au dossier un document intitulé "Accueil collectif de jour de la petite enfance - Cadre de référence" en précisant que ce document détermine ses exigences quant au nombre d'enfants et à leur âge en fonction du type d'autorisation délivré.
E. Le tribunal a tenu audience le 9 novembre 1999 à Etoy en présence du recourant Théraulaz assisté de son conseil, du syndic et d'un conseiller municipal accompagnés de la secrétaire communale et du conseil de la commune, ainsi que des intimés assistés de leur conseil.
Citant des renseignements qu'il avait recueillis auprès du Service de protection de la jeunesse, le conseil de la recourante et sa cliente ont précisé que l'accueil pratiqué à domicile dans la formule utilisée par la recourante constitue une expérience pilote suivie avec attention par ce service, qui y voit le moyen de limiter les déplacements et de conserver un cadre familial à cet accueil. L'intimée a précisé qu'au début, elle travaillait seule avec une aide, avant d'engager peu à peu du personnel au bénéfice d'une formation spécifique, à savoir actuellement une éducatrice (taux d'activité 100 %), une maîtresse d'école enfantine (60 %) et une stagiaire (100 %). C'est elle qui a souhaité spontanément procéder à une mise à l'enquête publique, apparemment dans l'idée (d'après les explications fournies en audience) d'officialiser le règlement interne de la garderie. L'intimée a encore précisé que la garderie est ouverte de 7 h. à 18 h. 30 et que les différentes catégories d'enfants s'y succèdent suivant les périodes de la journée. La grande majorité des parents qui utilisent les services de la garderie sont des parents qui travaillent.
La commune a versé au dossier copie des autorisations successivement délivrées à l'intimée par le Service de protection de la jeunesse. Celle du 14 avril 1997 déjà mentionnée ont été suivie successivement par des autorisations des 11 mars 1998 et 22 avril 1999 dont on tire les passages suivants (étant précisé que le sigle UAPE signifie: unité d'accueil pour écoliers):
Autorisation du 14 avril 1997
"Garderie - UAPE Le Dauphin Accueil à temps d'ouverture élargi à domicile.
Le nombre maximal est de: 10 enfants âgés de: 30 mois à l'âge d'entrée à l'école enfantine"
Autorisation du 11 mars 1998
"Nursery, garderie, UAPE LE DAUPHIN accueil à temps d'ouverture élargi, à domicile
Le nombre maximal est de: 10 enfants âgés de: 6 semaines à l'âge d'entrée à l'école enfantine dont 2 bébés au maximum de 6 semaines à 30 mois"
Autorisation du 22 avril 1999
"Nursery-Garderie-UAPE LE DAUPHIN Nursery-garderie-UAPE Temps d'ouverture élargi
Le nombre maximal est de: 20 enfants âgés de: 8 semaines à la 2ème année enfantine répartis comme suit:
5 bébés 3 à 24 mois Nursery 10 enfants 24 mois à l'âge d'entrée à l'école enfantine Garderie 5 enfants 1ère et 2ème enfantine UAPE
UAPE accueille les enfants de 1ère et 2ème enfantine uniquement pour le repas de midi"
Le tribunal s'est rendu sur les lieux avec les parties en utilisant le parking du centre commercial évoqué plus haut, d'où l'on peut gagner à pied, en suivant le chemin de la Chenallette, un passage piétonnier dallé long d'une trentaine de mètres qui rejoint, directement devant l'entrée de la villa litigieuse, l'extrémité en cul-de-sac du chemin constituant la parcelle 668 déjà évoquée. D'après les explications fournies en audience, il n'est pas contesté (les recourants paraissaient douter du respect de cette règle dans leur acte de recours) que les parents qui amènent les enfants en voiture observent ce cheminement et n'utilisent pas la desserte interne du quartier procurée par la parcelle 668.
L'inspection locale a permis de constater que la totalité du rez de chaussée de la villa est utilisé pour les enfants: la cuisine dont une face est ouverte sur le salon permet d'accueillir quelques écoliers pour le repas et sa porte donnant sur le couloir d'entrée a été obturée par un élément de menuiserie formant vestiaire avec casiers pour les affaires des enfants. Le salon comporte de nombreux jeux pour enfants. Le bureau sert de coin de lecture à leur usage. L'escalier est fermé par un portillon à claire-voie, muni d'une main-courante à hauteur d'enfant et équipé d'un éclairage de secours. Au sous-sol, un des locaux est utilisé comme salle de jeux pour les enfants les plus âgés. L'intimée a encore précisé que les pièces du premier étage sont réservées à sa famille sauf l'une d'elles qui permet de faire dormir les bébés. Le vaste jardin clôturé, qui se trouve dans l'angle sud est de la parcelle, soit à l'opposé des autres habitations du quartier, comporte également des jeux pour enfants et un petit parc pour animaux.
Les recourants ont précisé que l'autorisation litigieuse constituait pour eux un précédent inquiétant compte tenu de leurs craintes quant à d'autres activités (manucure, cabinet médical) qui s'annoncent ou s'exercent dans le quartier.
Considérant en droit:
1. L'objet de l'autorisation litigieuse est un "changement partiel d'affectation" (sans travaux) consistant en l'utilisation d'une partie de la villa de l'intimée comme garderie. La commune l'a autorisé après enquête publique en délivrant un "permis de construire". Les recourants soutiennent que cette autorisation aurait dû être refusée. Les parties ont toutefois été informées que le tribunal se réservait d'examiner la question de savoir si le projet litigieux est réellement soumis à autorisation.
a) On observera au passage, quand bien même le doute ne plane habituellement guère sur la question de savoir si un changement d'affectation est soumis à autorisation, que les règles de rang légal sur cet objet ne sont guère explicites. L'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée (geändert) sans autorisation de l’autorité compétente et que l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (dem Zweck der Nutzungszone entspricht). Cette disposition ne mentionne pas le changement d'affectation parmi les objets soumis à autorisation: elle semble en somme partir du point de vue selon lequel la construction, qu'elle soit nouvelle ou transformée, peut être examinée en elle-même sous l'angle de sa conformité à l'affectation de la zone.
De même, en droit cantonal, l'art. 103 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) prévoit: "Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé". A la rigueur de ce texte, il n'y a pas d'autorisation requise en l'absence de travail de construction ou de démolition: en somme, seuls des travaux seraient susceptibles de modifier l'affectation, tandis que le changement d'affectation sans travaux n'y serait pas soumis.
Toutefois, la doctrine alémanique traitant de la LAT classe le changement d'affectation (Zweckänderung) dans les transformations au sens de l'art. 22 LAT (Ruch, Commentaire LAT, art. 22 N. 34; cette assimilation est facilitée en allemand par la similitude des termes "geändert" et "Zweckänderung" que les mots "transformations" et "changement d'affectation" ne suggèrent pas au premier abord). L'art. 24 LAT, qui traite des transformations à son al. 2 (en réservant le droit cantonal), mentionne à l'art. 24 al. 1 LAT le "changement d'affectation" parmi les objets qui peuvent être autorisés "en dérogation à l'art. 22", ce dont on peut déduire que le changement d'affectation est soumis à autorisation selon l'art. 22 LAT. Quant au droit cantonal, il contient - à défaut de base légale formelle - un art. 68 lit. b RATC qui étend le champ d'application de l'art. 103 LATC en subordonnant à l'autorisation de la municipalité le changement de destination de constructions existantes.
Dans un arrêt concernant un bâtiment agricole utilisé comme entreprise sanitaire, mais hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT), le Tribunal fédéral a jugé qu'un changement d'affectation survenant sans mesures constructives n'échappe à l'exigence d'autorisation que si la nouvelle affectation est - elle aussi - conforme à celle de la zone ou si le changement est insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219, consid. 4d p. 223) . C'est dire au moins que même hors de la zone à bâtir, il existe des cas où le changement d'affectation n'est pas soumis à autorisation en l'absence de travaux (voir toutefois la critique de cet arrêt par Ruch, op. cit., art. 22 n. 35, selon lequel ce n'est qu'au terme de l'examen du projet qu'on peut déterminer si le changement est insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification).
b) Selon certains arrêts (AC 94/204, E. c/ Servion, du 29 décembre 1994; AC 96/214, G. c/ Grandevent, du 26 août 1997), la notion de changement d'affectation devrait être interprétée de façon extensive. Il ne faut cependant pas oublier, avant de conclure à l'existence d'un changement partiel d'affectation, que l'autorité exerce divers contrôles sans rapport avec la police des constructions ou l'aménagement du territoire dans divers domaines soumis à une législation spéciale: ainsi en va-t-il de certaines professions (médecins, avocats, architectes, infirmiers, etc.) ou de la détention de certains biens (tels que les animaux sauvages ou de rente, ou les médicaments). Qu'une autorisation soit nécessaire dans ce cadre législatif spécifique n'entraîne pas qu'un permis de "construire" doive en outre être délivré. Même en l'absence de telles dispositions spéciales, le fait que la présence de personnes ou de biens déterminés, ou l'exercice de telle ou telle activité, soit pour certains de nature à susciter parfois des craintes pour les biens de police tels que la sécurité, la tranquillité, la moralité ou la santé publiques, n'est pas d'emblée suffisant pour soumettre la situation concernée à l'exigence d'un permis de construire.
Par exemple, le tribunal a déjà jugé que l'occupation par une centre de requérants d'asile d'une maison d'habitation ayant déjà fait l'objet d'un permis de construire ne constitue pas un changement d'affectation nécessitant une autorisation: (arrêt AC 92/212, X. c/ Chavornay, du 28 juin 1993, concernant un bâtiment en zone d'habitation collective; voir toutefois la solution contraire - et le refus de l'autorisation - dans AC 91/147, X. et crts c/ Payerne, du 18 août 1992, s'agissant d'un bâtiment existant non conforme - art. 80 LATC - à la zone villa [cet arrêt renverse par ailleurs le régime d'exemption instauré par la CCR dans son prononcé no 6736, du 20 novembre 1990, partiellement publié in RDAF 1991, p. 84]).
De même, l'installation de trois ruches en zone villa n'est pas soumise à une autorisation de construire (AC 92/0248, X. c/ Préverenges, du 24/12/93). En revanche, l'installation d'une collection de serpents dans une villa serait soumise - en plus de l'autorisation du service vétérinaire cantonal - à un permis de construire après enquête publique (AC 94/204, X. c/ Servion, du 29/12/94 selon lequel cette installation - sans travaux - "dépasse le cadre usuel des dérivés de l'habitation, fût-ce au sens le plus large du terme; et l'on peut comprendre que l'autorité se pose la question de la conformité matérielle d'une telle situation avec la destination de la zone"; v. encore AC 96/0214, X c/ Grandevent du 26/08/97, sur la présence de 30 chiens en zone villas où les activités non gênantes sont autorisées).
S'agissant en particulier de l'admissibilité d'activités, la jurisprudence plus ancienne (voir son rappel dans AC 91/147 précité) avait considéré que la notion de villa n'exclut pas l'exercice de toute activité professionnelle lorsque celle-ci n'entraîne pas pour le voisinage des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que l'affectation commerciale n'est qu'accessoire par rapport à l'utilisation générale de la maison d'habitation (CCRC 5533, 4 mai 1988, J.-P. Diserens et crts c/Le Mont-sur-Rolle, RDAF 1990, 425ss); ainsi, il est admis qu'un médecin, un directeur ou un architecte puisse occuper une ou plusieurs pièces de sa maison à titre de bureau pour y tenir sa comptabilité ou effectuer tous travaux n'impliquant pas un va-et-vient de personnel ou de clients (RDAF 1990, 425ss, précité; CCRC 7029, 21 août 1991, M. Porchet c/Tolochenaz); en revanche, l'affectation de tout un bâtiment à l'usage de bureaux n'est pas conforme à la vocation d'une zone de villas (RDAF 1990, 425 ss précité; CCRC 5787, 11 janvier 1989, E. Pahud c. Renens). La notion de logement familial implique en outre une densité d'occupation restreinte, en règle générale limitée aux parents et enfants (CCRC 6736, 20 novembre 1990, I. Ramseier c. Blonay, consid.Ba); la CCRC a qualifié de contraire à la zone de villas, l'aménagement dans une maison d'habitation d'une dizaine de chambres indépendantes destinées à des employées d'un night club (CCRC 4914, 13 février 1986, O. Cruchet c. Morges). Dans le prononcé Porchet précité, la CCR avait, dans un obiter dictum, considéré comme inadmissible qu'un médecin installe son cabinet dans une zone réservée exclusivement aux villas. Toutefois, le tribunal, de son côté, a admis qu'un décorateur installe son atelier et son dépôt en zone villa (AC 97/0181, T. c/ La Tour-de-Peilz, du 29 avril 1998, mais il faut préciser que le règlement communal autorisait l'artisanat et la petite industrie en zone villas). On peut encore citer le cas de la location par une fondation d'une villa destinée à servir comme "unité d'encadrement de vie" pour personnes souffrant de solitude, offrant "une aide au domicile de caractère familial" avec une activité limitée aux travaux de ménage et de jardin, considérée comme compatible avec la zone villa (AC 94/168, C. c/ Tolochenaz, du 31 juillet 1996, partiellement publié dans RDAF 1998 p. 53).
c) La conception selon laquelle la notion de changement d'affectation devrait être interprétée de façon extensive doit être tempérée. Au reste, les arrêts cités plus haut illustrent cette affirmation en rappelant que la qualification de changement d'affectation a par exemple été appliquée à la conversion d'un local d'habitation en institut de beauté même sans travaux (RDAF 1988, 369), ou encore à l'affectation d'une villa à l'usage de bureaux (RDAF 1990, 425; 1992, 219). Il s'agit là, plus que d'interprétation extensive, de cas de changement fondamental puisqu'une catégorie définie d'affectation (l'habitation) y était totalement abandonnée. En revanche, il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire lorsque des travaux ne sont pas en cause. Il y va en effet de la liberté individuelle. On ne saurait, par ce biais, exercer un contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les constructions existantes. Le permis de construire censé autoriser un "changement d'affectation" ne doit pas devenir une autorisation générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre subordonner tous les faits de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de soumettre à son contrôle. Le critère déterminant doit rester (voir l'ATF 113 Ib 219 cité plus haut) la question de savoir si l'on se trouve en présence d'un changement significatif du point de vue de la planification ou de l'environnement. C'est ainsi que le fait que l'occupant d'une habitation exécute chez lui des travaux en rapport avec son activité professionnelle (tenue de sa comptabilité, planification de rendez-vous, etc.) ne constitue pas un changement d'affectation sujet à autorisation. Il en va de même - il ne devrait même pas être nécessaire de le dire - de l'installation d'un ordinateur ou d'un train électrique, ou de la possession de souris blanches ou de tortues grecques, voire de serpents (voir contra l'arrêt AC 96/0214 déjà évoqué, peu convaincant dans sa motivation).
d) L'examen de la casuistique décrite plus haut sous lettre b) montre que la pratique ne semble pas se préoccuper de savoir ce qu'il faut entendre par "affectation" ni de déterminer dans quelles conditions on se trouve en présence d'un changement de celle-ci. Le plus souvent, c'est directement la question de la conformité à la zone qui est examinée. Cela provient probablement de ce qu'il n'y a pas de définition immanente des affectations.
Par exemple, si la jurisprudence a été amenée à dire qu'une écurie est un établissement incommode par nature, inadmissible en zone d'habitation (RDAF 1971, p. 140), il faut bien admettre que cette jurisprudence n'est pas applicable lorsque le règlement communal autorise expressément la construction d'une écuries pour deux chevaux en zone villa (voir un exemple dans AC 97/113, S. c/ Lonay, du 30/10/97). De même, quelque tentatives qu'ait faites la jurisprudence pour définir une notion uniforme de villa (mitoyenne, jumelle, etc.), on s'aperçoit que la zone villa se rapproche parfois de l'habitat dit groupé, par exemple dans le RPE lausannois qui autorise des bâtiments comprenant plusieurs villas accolées de trois logements chacune (AC 98/043 du 30/09/98 concernant un bâtiment dont la façade était longue de 30 mètres - maximum autorisé - et comprenait quatre segments de trois logements chacun). De même encore, l'admissibilité d'un atelier de décorateur en zone villa, peut-être curieuse au premier abord, n'est pas douteuse lorsque le règlement y admet expressément l'artisanat et la petite industrie (AC 97/0181 précité).
e) C'est donc finalement le règlement communal qui permet de déterminer en quoi consiste l'affectation admise. Corollairement, la question de savoir si on se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation dépend elle-même de celle de savoir si l'on se trouve en présence d'un changement significatif du point de vue de la planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement.
On observera au passage que le critère de l'atteinte à l'environnement était précédemment utilisé à l'art. 111 LATC comme condition d'une dispense d'enquête, sans relation avec l'exigence d'un permis de construire. Ce critère a cependant disparu de l'art. 111 LATC depuis l'entrée en vigueur de la novelle 4 février 1998: l'art. 111 LATC ne mentionne plus ce critère et se réfère seulement au règlement d'application (qui n'a d'ailleurs pas encore été modifié en conséquence).
2. La situation de la présente cause, mise à l'enquête en tant que "changement partiel d'affectation", se caractérise en ceci que dans la villa qu'elle habite avec sa famille, la recourante accueille des enfants de tiers, contre rémunération et avec l'aide de collaboratrices spécialisées.
a) A titre préalable, on rappellera qu'il n'est pas prévu de travaux de construction ou de démolition. L'inspection locale a montré qu'une main-courante à hauteur d'enfants avait été installée dans l'escalier, qui est muni d'un éclairage de secours et fermé d'un portillon à claire-voie. Il ne s'agit pas là de travaux soumis à autorisation selon l'art. 103 LATC, pas plus qu'il n'y avait lieu à permis de construire pour l'éléments de menuiserie formant vestiaire qui occupe la porte de communication entre le couloir et la cuisine dont un des côtés est ouvert sur le salon.
b) En soi, même si elle devient moins fréquente de nos jours, la présence de nombreux enfants dans un logement peut survenir au gré des circonstances usuelles de la vie comme les naissances multiples ou le remariage de parents ayant déjà chacun plusieurs enfants. Cependant, il n'est évidemment pas question de soumettre à permis de construire la présence de triplés (pour reprendre l'exemple utilisé par un des participants à l'audience) ou l'emménagement d'une famille nombreuse, ni de mettre à l'enquête publique la naissance de quintuplés.
c) L'activité consistant à accueillir des enfants, fût-ce contre rémunération, n'est pas en soi soumise à l'exigence d'un permis de construire pour cause de changement d'affectation: on n'imaginerait pas que les nombreuses mères de famille qui, notamment dans les centres urbains, fonctionnent comme "maman de jour" dans leur appartement aient à solliciter un permis de construire pour ce "changement d'affectation". Les recourants ne soutiennent d'ailleurs pas que l'intimée aurait dû solliciter un tel permis à l'époque où elle exerçait l'activité de maman de jour dans l'appartement qu'elle occupait dans un immeuble locatif situé à quelques dizaines de mètres de sa villa actuelle.
On signalera au passage que l'ordonnance du Conseil fédéral réglant le placement d'enfants (RS 211.222.338) contient notamment les dispositions suivantes:
Section3. Placement à la journée
Art. 12
1 Les personnes qui, publiquement, s'offrent à accueillir régulièrement dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de 12 ans doivent l'annoncer à l'autorité.
2 Les dispositions concernant le placement des enfants chez des parents nourriciers s'appliquent par analogie à la surveillance qu'exerce l'autorité en cas de placement à la journée (art. 5 et 10).
3 Lorsqu'il est impossible de remédier à des manques ou de surmonter des difficultés en prenant d'autres mesures, ou que celles-ci apparaissent d'emblée suffisantes, l'autorité interdit aux parents nourriciers d'accueillir d'autres enfants; elle en informe les représentants légaux des pensionnaires".(...)
Section 4. Placement dans des institutions
Art. 13
1 Sont soumises à autorisation officielle les institutions qui s'occupent d'accueillir:
a. Plusieurs enfants, pour la journée et la nuit, aux fins de prendre soin d'eux, de les éduquer, de leur donner une formation, de les soumettre à observation ou de leur faire suivre un traitement;
b. Plusieurs enfants de moins de 12 ans, placés régulièrement à la journée (crèches, garderies et autres établissements analogues).
Il résulte de ces dispositions que l'autorisation est exigée seulement pour le "placement en institution" au sens de l'art. 13 OCF (qui mentionne les crèches et garderies) et que l'activité de "maman de jour" (art. 12 al. 1 OCF) est soumis à annonce, et non à autorisation (v. dans ce sens l'arrêt PS 92/0129, J. c/ SPJ du 30/10/92; v. ég. PS 92/0050, C. c/ SPJ du 08/10/92 et l'art. 20 LPJ a contrario; contra, sur la base de la règle générale de l'art. 1 al. 1 OCF, PS 98/0123, G. c/ SST-Lausanne du 30/11/98 et PS 98/0284, J. c/ Municipalité de Rolle, du 07/05/99).
Peu importe qu'on se trouve dans l'hypothèse de l'art. 12 ou dans celle de l'art. 13 OCF: même si une autorisation est requise du service cantonal de protection de la jeunesse, cela n'implique pas encore qu'un permis de construire soit nécessaire. (voir dans le même sens AC 94/168 concernant une "unité d'encadrement de vie", déjà cité; il faut préciser que contrairement à ce que pourrait laisser penser le résumé publié dans RDAF 1998 I p. 53, on avait pas affaire à la délivrance d'un permis de construire consacrant un changement d'affectation, la commune ayant au contraire écrit aux recourants qu'elle n'avait pas d'autorisation à délivrer, tout en fixant il est vrai certaines conditions quant au nombre de personnes notamment - dont l'arrêt n'examine pas le fondement légal).
Dans la présente cause, on observera d'ailleurs que l'autorisation du Service de protection de la jeunesse du 14 avril 1997 a été délivrée indépendamment de la procédure de permis de construire et qu'aucune des parties ne prétend que les modifications successives de cette autorisation (elles augmentent le nombre et les catégories d'enfants dont l'accueil est autorisé) intervenues en 1998 et en 1999 auraient dû elles aussi être accompagnées d'une décision sur permis de construire.
d) Amenée à statuer sur l'admissibilité d'activités dans la zone villa ou dans une zone analogue, la jurisprudence, en substance, les a admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour le voisinage des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à l'utilisation générale de la maison d'habitation (voir, outre les arrêts cités au consid. 1b, l'arrêt AC 94/168, RDAF 1998 p. 53, précité également).
Dans la présente cause, l'instruction a fait apparaître que c'est l'intimée elle-même qui a souhaité spontanément procéder à une mise à l'enquête publique, apparemment dans l'idée (d'après les explications fournies en audience) d'officialiser le règlement interne de la garderie. C'est dans ce règlement interne - et dans une convention passée avec ses voisins immédiats - que l'intimée a prévu que l'accès à la garderie se ferait sans utiliser le chemin qui assure la desserte interne du quartier, ceci dans le but de ne pas accroître le trafic. Dans ces conditions, on renoncera à discuter plus avant la question de savoir si une autorisation municipale prenant la forme d'un permis de construire était réellement nécessaire. En effet, en tant que sa démarche tend à faire en somme la démonstration que (au sens de la jurisprudence précitée) la garderie n'entraîne pas pour le voisinage des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation, l'intimée admet implicitement que sa garderie peut avoir un effet sur l'environnement (en accroissant le trafic, source de bruit).
3. On considérera ainsi que la garderie de l'intimée est constitutive d'un changement d'affectation parce qu'elle est censée induire un changement significatif du point de vue de la planification ou du point de vue de l'environnement.
a) Du point de vue de la planification, il n'y a pas lieu d'examiner si celle-ci permettrait que les locaux litigieux soient affectés exclusivement à une utilisation comme garderie. Une telle utilisation exclusive serait assurément admissible dans les locaux des immeubles locatifs des périmètres d'implantation désignés comme zone d'habitations collectives, située quelques dizaines de mètres au nord de la villa des intimés, où l'art. 23 RPQ autorise les locaux à caractère social et culturel, ainsi que les commerces et l'artisanat. Dans la zone que l'art. 32 RPQ voue à l'habitation individuelle comptant au plus deux appartements, la question peut rester ouverte. Seule se pose en l'espèce la question de l'utilisation concomitante, dans cette dernière zone, des mêmes locaux comme habitation pour la famille de l'intimée et (pour une partie de ces mêmes locaux) comme garderie.
A cet égard, le tribunal considère que même si l'inspection locale, effectuée pendant les heures d'ouverture de la garderie, a montré que le séjour et le bureau du rez sont fortement occupés par la présence des enfants et de leurs jeux, la villa conserve néanmoins son affectation principale au logement de la famille des intimés. La présence des enfants et de leurs jeux au rez ou dans la jardin, tout comme celles de bébés dormant à l'étage, doit du reste être considérée comme normale dans une villa (les 20 enfants autorisés ne sont d'ailleurs pas tous présents simultanément) et il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer dans la manière dont les intéressés meublent ou occupent les pièces de leur villa, qui restent toutes utilisées pour leur habitation également. On peut d'ailleurs souligner que dans un arrêt ATF 123 II 74, le Tribunal fédéral a relevé lui-même (il s'agissait d'une zone en degré II de sensibilité au bruit) que de petites places de jeux (12 enfants) sont courantes dans les quartiers d'habitation, dont elles constituent souvent un équipement indispensable. Au demeurant, l'art. 61 RPQ, applicable à toutes les zones de celui-ci, subordonne la délivrance d'un permis de construire à la création de place de jeux: il serait contradictoire d'imposer des place de jeux pour enfant dans le règlement du plan de quartier tout en soutenant que la présence des jeux d'enfants dans le jardin des intimés serait contraire à l'affectation de la zone.
b) Quant aux nuisances et à l'environnement, ils nécessitent d'après la jurisprudence cantonale citée ci-dessus que l'on examine si la garderie n'entraîne pas pour le voisinage des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation.
On peut se demander si cette règle de droit cantonal ne doit pas céder le pas devant le droit fédéral. En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les dispositions des plan d'affectation communaux qui interdisent dans toutes les zones les entreprises pouvant porter préjudice au voisinage (bruit, odeurs, fumées, dangers, etc.) sont devenues dans une large mesure sans objet par rapport au droit fédéral de la protection de l'environnement et n'ont plus de portée propre (ATF 116 Ib 175). Les prescriptions communales et cantonales d'affectation conservent une portée propre dans la mesure où elles règlent la question de savoir si une construction peut être érigée à l'endroit prévu et vouée à l'usage prévu. Demeure notamment au droit cantonal l'édiction des dispositions déterminante pour le caractère d'un quartier quant au genre d'affection et à l'intensité de son utilisation, servant indirectement aussi à la protection des voisins contre les inconvénients divers. C'est ainsi que des constructions et exploitations qui sont incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation peuvent être interdites même si leurs émissions de bruit ne dépassent pas les limites du droit fédéral, pour autant que cette interdiction ne soit pas justifiée uniquement par la nuisance concrète du bruit (ATF 118 Ia 112, consid. 1b p. 115).
En l'espèce, la règle jurisprudentielle rappelée ci-dessus (une activité ne peut être admise en zone d'habitation que si elle n'entraîne pas pour le voisinage des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation) n'a pas pour effet de limiter le bruit plus sévèrement que le droit fédéral puisqu'elle se contente de se référer à ce qui est admissible (ce point-là est désormais réglé par le droit fédéral) en zone d'habitation. Cette règle n'a ainsi plus de portée propre. C'est donc qu'il faut examiner la garderie litigieuse au regard du droit fédéral de la protection de l'environnement.
4. La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection contre le bruit (OPB) contiennent notamment les dispositions suivantes:
Art. 1 - But
La présente loi a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes des atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver la fertilité du sol.
(...)
Art. 7 LPE - Définitions
1 Par atteintes, on entend les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations, les rayons, les pollutions des eaux et les autres interventions dont elles peuvent faire l'objet, les atteintes portées au sol, les modifications du matériel génétique d'organismes et les modifications de la composition naturelle de biocénoses qui sont dus à la construction ou à l'exploitation d'installations, à l'utilisation de substances, d'organismes ou de déchets ou à l'exploitation des sols.
(...)
7 Par installations, on entend les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les modifications de terrain. Les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations.
(...)
Art. 11 LPE Principe
1 Les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions).
2 Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.
3 Les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes.
Art. 12 LPE - Limitations d'émissions
1 Les émissions sont limitées par l'application:
a. Des valeurs limites d'émissions;
b. Des prescriptions en matière de construction ou d'équipement;
c. Des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation;
d. Des prescriptions sur l'isolation thermique des immeubles;
e. Des prescriptions sur les combustibles et carburants.
2 Les limitations figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, dans des décisions fondées directement sur la présente loi.
Art. 15 Valeurs limites d'immissions relatives au bruit et aux vibrations
Les valeurs limites d'immissions s'appliquant au bruit et aux vibrations sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être.
Art. 2 OPB - Définitions
1 Les installations fixes sont les constructions, les infrastructures destinées au trafic, les équipements des bâtiments et les autres installations non mobiles dont l'exploitation produit du bruit extérieur. En font notamment partie les routes, les installations ferroviaires, les aérodromes, les installations de l'industrie, des arts et métiers et de l'agriculture, les installations de tir ainsi que les places permanentes de tir et d'exercice militaires. (...)
Art. 9 OPB - Utilisation accrue des voies de communication
L'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:
a. Un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication ou
b. La perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement.
Quelque démesuré que puisse paraître l'appareil législatif ci-dessus en comparaison de l'objet du présent litige, il n'est plus temps de discuter la question de savoir si ces dispositions sont applicable dans la présente cause. En effet, le Tribunal fédéral (non sans susciter d'ailleurs quelques critiques, v. Irene Graf, "Kein Kinderspiel" in DEP 1997 p. 331) a considéré comme une atteinte au sens de l'art. 7 al. 1 LPE le bruit des enfants jouant à l'extérieur, et comme une installation fixe au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 OPB la place de jeux où ils jouent; il en tiré la conséquence qu'il faut appliquer les prescriptions sur la limitations des nuisances des art. 11 ss LPE au bruit provoqué par des enfants sur la place de jeux d'un bâtiment d'habitation (arrêt du 19 novembre 1996, ATF 123 II 74). Dans ces conditions, il ne fait pas de doute que cela vaut aussi pour la garderie de l'intimée. Cette installation est donc soumise à la LPE et à l'OPB.
L'OPB ne comporte aucune valeur limite pour le type d'immissions sonores considéré en l'espèce, à savoir le bruit des jeux des enfants ou le passage éventuel des parents sur le chemin de desserte interne du quartier. Dans un tel cas, et comme en a jugé le Tribunal fédéral (ATF 123 II 325 consid. 4d bb p. 334; ATF 123 II 74, consid. 4c p. 84), il appartient néanmoins à l'autorité d'exécution d'évaluer les immissions prévisibles et de veiller à ce que, "...selon l'état de la science et de l'expérience,..." ces immissions "...ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être" (art. 15 LPE, auquel renvoie l'art. 40 al. 3 OPB).
5. Le droit fédéral de la protection de l'environnement devant être appliqué, la présente cause révèle un problème de compétence brièvement évoqué en audience:
a) Le règlement cantonal du 8 novembre 1989 d'application de la LPE prévoit ce qui suit:
Art. 2. - L'application de la législation sur la protection de l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en vigueur.
S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le département désigné par cette législation. L'article 12, alinéa 2, du présent règlement est réservé 2.
Art. 12. - Les degrés de sensibilité au bruit des zones d'affectation sont, sur préavis du Service de lutte contre les nuisances, attribués par l'autorité compétente pour adopter le plan ou fixés de cas en cas par l'autorité compétente pour autoriser le projet (art. 44, al. 2 et 3, OPB).
Dans le cadre de la procédure de permis de construire au sens des articles 103 et suivants de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions, la détermination cas par cas des degrés de sensibilité au bruit incombe à la municipalité, même s'il y a lieu à autorisation spéciale
Le champ d'application des autorisations spéciales est défini par l'art. 120 lit. c LATC qui se réfère à l'annexe II du RATC, dont il résulte (rubrique "établissement scolaires ou sanitaires) que les établissements pour mineurs (crèches, garderie, jardins d'enfants, etc.) sous soumis à un autorisation spéciale délivrée par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (qui n'existe plus sous ce nom depuis la réorganisation d'avril 1998, mais dont les attributions ont pour la plupart été reprises par le Département de la Santé et de l'action sociale, le Service de protection de la jeunesse étant toutefois rattaché désormais au Département de la formation et de la jeunesse).
Une autorisation cantonale étant nécessaire, c'est à l'autorité cantonale compétente pour la délivrer qu'incombait l'application de la législation sur la protection de l'environnement (art. 2 al. 2 du règlement cantonal cité ci-dessus). L'autorité cantonale aurait donc dû se charger des prescriptions sur la limitations des nuisances des art. 11 ss LPE.
b) Si l'on prend la synthèse de la centrale des autorisations (CAMAC) à la lettre, on constate que le projet n'a pas été examiné que par l'ECA du point de vue de la protection contre l'incendie: l'intimée a en outre obtenu "l'autorisation requise" du Service de l'enseignement spécialisé, elle est assujettie aux directives sur les cuisines collectives, aux règles de la CNA sur les machines à trancher la charcuterie, elle doit transformer toutes les portes de sa villa pour qu'elles s'ouvrent sur l'extérieur et munir les serrures de boutons tournants, et il faudrait un décanteur avec séparateur de graisse. Il s'avère cependant que Service de l'enseignement spécialisé n'avait pas d'autorisation à délivré (voir sa lettre du 28 octobre 1999), que selon le conseil de l'intimée (en audience) les directives sur les cuisines collectives ne seraient pas applicables faute par celle de l'intimée de ravitailler plus de 10 personnes, que l'intimée ne possède pas de machine à charcuterie et qu'aucune des parties ne semblait, en audience, prendre au sérieux les exigences relatives au sens d'ouverture de portes; enfin, le SESA a d'emblée renoncé au séparateur de graisse au vu de la dimension de l'installation. Il n'y pas lieu, en l'absence de conclusions des parties sur ce point, d'examiner plus avant ces diverses exigences.
En revanche, force est de constater qu'on cherche en vain dans les prises de position des services cantonaux réunies dans la synthèse de la centrale des autorisations un examen de la question du bruit que pourrait générer l'exploitation de la garderie; cette situation est contraire aux exigences de l'art. 2 al. 2 du règlement cantonal précité. C'est probablement le Service de protection de la jeunesse, précédemment rattaché au Département de la prévoyance sociale et des assurances compétent pour délivrer l'autorisation spéciale, qui aurait dû examiner cette question mais il n'a pas été consulté par la centrale des autorisations. Cependant, ce service s'est borné à fixer les modalités d'accueil et ne traite pas de la question des nuisances. On observera en outre que la commune n'a pas fixé de degré de sensibilité au bruit alors que ce degré ne ressort apparemment pas du RPQ ni du règlement communal sur le plan de zones et la police des constructions, adopté par la commune en 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985. Le degré de sensibilité au bruit aurait dû être fixé par référence à l'une des quatre catégories de zones prévues à l'art. 44 OPB en tenant compte du fait que le plan de quartier prévoit des périmètres d'implantation, proches de quelques dizaines de mètres seulement, tant pour l'habitation collective que pour l'habitation individuelle. Il n'appartient pas au tribunal de le fixer et l'on rappellera que de toute manière, aucune des annexes de l'OPB fixant les valeurs limites en fonction du degré de sensibilité au bruit n'est applicable en l'espèce.
c) L'autorité communale est en revanche intervenue par une clause du permis de construire délivré le 18 mars 1997 qui précise: "Le trafic engendré par la nouvelle activité est réglé par une convention signée le 27 février 1997 par les quatre copropriétaires de la PPE "G" de la route de la Plantay 35-41". Cette clause transforme en une condition du permis de construire, généralement applicable, les mesures dont l'intimée était convenue avec ses voisins immédiats au sujet de l'accès à la garderie. Peu explicite au premier abord, cette clause signifie, compte tenu du contenu de la convention en question et de la configuration des lieux, que l'accès à la garderie ne se fait pas par le chemin qui assure la desserte interne du quartier et que les parents accompagnant leur enfant en voiture parquent sur les places du centre commercial Magro, d'où ils gagnent la garderie à pied en utilisant un passage piétonnier raccordé directement à la route qui contourne le périmètre du plan de quartier. Il s'agit là, au sens de l'art. 12 al. 1 lit. c LPE, d'une prescription en matière de trafic ou d'exploitation.
Il n'est pas contesté, d'après les déclarations faites en audience, que les parents qui amènent leurs enfants à la garderie utilisent le cheminement prescrit, que le tribunal a d'ailleurs également utilisé pour l'inspection locale. Par ailleurs, les recourants ne démontrent pas que la clause du permis de construire qui impose l'usage de ce cheminement serait insuffisante pour les prémunir contre les nuisances qu'ils invoquent en rapport avec le trafic. Dans ces conditions, le tribunal juge que quand bien même elle a été fixée par l'autorité communale alors que la compétence à cet effet appartenait à l'autorité cantonale, cette prescription au sens de l'art. 12 al. 1 lit. c LPE doit être maintenue. On ne saurait en effet faire grief à la commune d'avoir veillé à la limitation des nuisances dès lors que la nécessité de le faire avait échappé à l'autorité cantonale. On ne voit d'ailleurs pas quelle solution préférable aurait pu être choisie, en rapport avec le trafic que pourrait générer la garderie, pour respecter les exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement, et en particulier le principe de prévention de l'art. 11 LPE.
Quant au bruit des enfants jouant dans le jardin, on retiendra que la propriété de l'intimée occupe un angle du périmètre du plan de quartier et que son jardin se trouve à l'opposé de toutes les autres habitations, si bien que cette modeste nuisance restera en fait presque totalement épargnée aux habitants du quartier. On rappellera du reste que la garderie n'accueille en principe pas vingt enfants en permanence mais que les diverses catégories de ceux-ci se succèdent plutôt au cours de la journée. Comme le disait le Département fédéral de l'intérieur au sujet la place de jeux pour une douzaine d'enfants examinée par le Tribunal fédéral (ATF 123 II 74 précité), une fréquentation des jeux du jardin aux heures usuelles du jour ne risque pas de causer du "bruit inutile".
6. Vu ce qui précède, le recours sera rejeté. Un émolument, supérieur à l'avance de frais mais inférieur au tarif actuellement prévu par le règlement du 24 juin 1998 pour les émoluments de la chambre de l'aménagement et des constructions, sera mis à la charge des recourants, qui doivent des dépens aux intimés et à la commune, tous assistés d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 18 mars 1997 par la Municipalité d'Etoy est maintenue.
III. Un émolument de 2'000 francs est mis à la charge des recourants.
IV. Les recourants verseront solidairement entre eux, à titre de dépens:
a) une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune d'Etoy
b) une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs aux intimés
Lausanne, le 23 novembre 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)