CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 décembre 1996
sur le recours interjeté par Gaston MORAZ et consorts, représentés par Me Jean-François Croset, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 1er novembre 1996 rejetant leur requête et approuvant le projet d'aménagement du centre du village adopté le 25 septembre 1995 par le Conseil communal de Crissier, représenté pas sa municipalité au nom de qui agit Me Jean-Pierre Gross, avocat à Lausanne.
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; Mme V. Jaccottet Sherif et Mme H. Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de Crissier (ci-après la municipalité) a soumis à l'enquête publique du 3 janvier au 1er février 1995 un projet d'aménagement routier au centre du village pour le secteur compris entre la rue d'Yverdon, la route de Cossonay, la place de l'Hôtel-de-Ville et la rue du Centre. Gaston Moraz, Ronald Moraz, Randal Moraz, Ursula von Gunten-Utz et Bernard Henny se sont opposés au projet le 30 janvier 1995. Ils contestaient essentiellement l'emplacement des arrêts de bus prévus par la nouvelle planification contestée. Lors de sa séance du 25 septembre 1995, le Conseil communal de Crissier a adopté le projet d'aménagements routiers ainsi que la proposition de la municipalité visant à écarter les oppositions.
B. Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le département) a rejeté par décision du 1er novembre 1996 le recours formé par les opposants contre la décision communale. La décision a été envoyée sous pli recommandé le 5 novembre 1996 pour être reçue le lendemain par les recourants.
C. Les opposants ont contesté la décision du département en adressant un recours au Tribunal administratif par pli recommandé du 26 novembre 1996. Invité à se déterminer sur le recours, le conseil de la municipalité a estimé que le recours n'aurait pas été déposé dans le délai de dix jours fixé par l'art. 60a al. 3 LATC. Les recourants ont contesté l'application du délai spécial de dix jours prévu par cette disposition et, subsidiairement, ont demandé la restitution du délai de recours en raison de la confusion qui résulterait des modifications législatives récentes et contradictoires sur les délais de recours. Le Service des routes et des autoroutes s'est également déterminé sur la recevabilité du recours en signalant que la question avait déjà été examinée par le Tribunal administratif par une décision du 27 juin 1996 rendue en la cause AC 96/121.
Considérant en droit:
1. a) A la suite de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire le 1er janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a dû être adaptée pour satisfaire aux exigences de protection juridique prévues à l'art. 33 al. 2 et 3 LAT. Par arrêté du 28 janvier 1981, le Conseil d'Etat a introduit une voie de droit permettant à l'opposant de contester la décision prise par l'autorité d'adoption du plan rejetant l'opposition en déposant une requête dans les dix jours suivant la notification (art. 3 de l'arrêté, in RALV 1981 p. 17); ces mesures provisionnelles ont été prolongées par un règlement du 19 octobre 1983 concernant la protection juridique en matière d'opposition aux plans d'extension, qui a maintenu à dix jours le délai fixé pour le dépôt de la requête (RALV 1983 p. 276). Cette procédure a été reprise lors de l'adoption de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Selon l'art. 60 LATC, l'envoi du plan en vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait simultanément la notification des décisions communales sur les oppositions avec l'indication de la possibilité de déposer une requête dans les dix jours auprès du Conseil d'Etat tendant au réexamen de l'opposition (voir RDAF 1986 p. 213 ss).
Pour adapter la procédure de légalisation des plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié les règles applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994. La compétence de statuer sur les requêtes a été transférée du Conseil d'Etat au département dont la décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. Le Grand Conseil a adopté le 20 février 1996 une modification de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions généralisant la double voie de recours auprès du département en première instance, puis du Tribunal administratif en deuxième et dernière instance cantonale en maintenant un délai de recours de dix jours devant chaque instance. L'alinéa 3 du nouvel art. 60a LATC, qui est repris du texte de l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994, est formulé comme suit :
"La décision du département est notifiée à chaque recourant avec indication du droit de recourir au Tribunal administratif dans les 10 jours. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables."
b) Selon l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours s'exerce dans les dix jours à compter de la communication de la décision attaquée, par acte écrit, non motivé, daté et signé par le recourant ou son mandataire, remis à l'autorité qui a statué ou à celle qui est compétente pour en connaître (al. 1). Il doit être validé par le dépôt à la même adresse, dans les vingt jours à compter de la communication de la décision attaquée, d'un mémoire daté et signé contenant un exposé sommaire des faits, les motifs du recours et les conclusions (al. 2). Dans un arrêt du 3 mars 1993, le Tribunal fédéral a jugé que le système prévu par l'art. 31 LJPA était "compliqué et insolite" en raison du fait que le justiciable non informé ne pouvait pas imaginer qu'il devait accomplir deux actes successifs. Le Tribunal fédéral a aussi relevé que l'autorité qui recevait une déclaration de recours dans le premier délai ne pouvait savoir d'emblée si le justiciable avait l'intention d'agir encore dans le second délai et elle n'était pas ainsi en mesure de l'informer de l'éventuelle insuffisance de la motivation de la déclaration de recours pour servir de mémoire motivé (ATF non publié du 3 mars 1993 rendu en la cause J. T. c/ Municipalité de N. consid. 2b p. 8). C'est la raison pour laquelle le tribunal attirait en général l'attention du recourant sur cette particularité du double délai de recours dans l'accusé de réception de la déclaration de recours. Lorsque l'accusé de réception du recours ne contenait pas une telle indication sur ce point et que le recourant procédait pour la première fois devant le tribunal sans être assisté par un avocat, il a été admis que le délai de vingt jours fixé pour le dépôt de la motivation du recours pouvait être restitué en vertu de l'art. 32 LJPA (arrêts TA, AF 94/0008 du 28 septembre 1994 consid. 1c; AC 95/0183 du 17 avril 1996 consid. 1b). L'autorité doit en effet attirer l'attention du plaideur notamment sur l'insuffisance d'un mémoire de recours à présenter dans un délai péremptoire, lorsqu'il s'agit d'un vice aisément reconnaissable et encore susceptible d'être réparé (ATF 114 Ia 22 consid. 2a).
Le Conseil d'Etat a proposé une modification de l'art. 31 LJPA visant à introduire un unique délai de trente jours correspondant au délai usuel de recours notamment devant le Tribunal fédéral. Le Grand Conseil a toutefois adopté la solution qui lui était proposée par la commission, laquelle estimait que le délai proposé de trente jours était trop long et qu'il convenait de le réduire à vingt jours. Le texte de l'art. 31 al. 1 LJPA finalement adopté par le Grand Conseil le 26 février 1996 est formulé de la manière suivante :
"Le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. Le refus de statuer au sens de l'article 30, alinéa 1, peut faire l'objet d'un recours en tout temps."
Cette disposition est entrée en vigueur le 1er mai 1996 tout comme le nouvel art. 60a al. 3 LATC.
c) Il résulte des explications qui précèdent que le Grand Conseil a maintenu le délai de recours de dix jours pour toutes les contestations relatives aux plans d'affectation, tant pour déposer une requête auprès du département contre la décision d'adoption communale (nouvel art. 60 LATC) que pour attaquer la décision du département devant le Tribunal administratif (nouvel art. 60a al. 3 LATC) alors que le délai de recours général fixé par le nouvel art. 31 LJPA a été porté à vingt jours. Le nouvel art. 31 LJPA n'a cependant pas pour effet d'uniformiser tous les autres délais de recours spéciaux prévus par la législation vaudoise. Par exemple en matière de prestations sociales, l'art. 24 al. 1 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales, dans sa teneur révisée le 18 décembre 1989 lors de l'adoption de la LJPA, fixe un délai de recours de trente jours. Un même délai de trente jours est prévu par l'art. 104 al. 2 de la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux. La loi d'application de la législation fédérale sur le travail du 29 novembre 1967 prévoit un délai de recours de dix jours pour agir auprès du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce contre les décisions du Service de l'emploi et des offices communaux du travail. L'art. 13 de la loi du 13 septembre 1993 d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural prévoit également un délai de trente jours pour le dépôt du recours contre les décisions de la Commission foncière rurale. Les délais de recours prévus par les lois spéciales dérogent à la règle générale du nouvel art. 31 al. 1 LJPA même si ces délais spéciaux sont adoptés postérieurement à cette disposition. Le délai de vingt jours de l'art. 31 LJPA ne s'applique donc pas aux contestations relatives aux plans d'affectation qui font l'objet de la réglementation spéciale des art. 60 et 60a LATC.
3. a) Les recourants demandent toutefois que le délai de recours leur soit restitué selon l'art. 32 al. 2 LJPA en raison de la confusion qui résulterait sur la question des délais de recours en droit vaudois. L'art. 32 al. 2 LJPA prescrit que le délai de recours peut être restitué à celui qui établit avoir été sans sa faute dans l'impossibilité d'agir en temps utile. On entend par empêchement non fautif d'agir en temps utile non seulement l'impossibilité objective ou la force majeure, mais également l'impossibilité due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable. Ces circonstances doivent toutefois être appréciées objectivement; peut ainsi être qualifiée de non fautive, toute circonstance qui aurait empêché un plaideur - respectivement un mandataire - consciencieux d'agir dans le délai fixé. Mais cette appréciation objective n'exclut pas d'exiger du mandataire professionnel un devoir de diligence plus étendu que celui de la partie profane en procédure (voir Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire vol. 1 ad art. 35 OJ, note 2.3 p. 240). Ces exigences accrues ne doivent toutefois pas aller jusqu'à méconnaître les conditions de travail difficile de l'avocat, qui n'a pas qu'un procès à suivre et qui doit pouvoir dans une certaine mesure se décharger des tâches administratives et de routine sur son personnel (Jean-François Poudret, op. cit., p. 240). Constitue par exemple un empêchement non fautif notamment le renseignement erroné donné par l'autorité compétente au sujet des voies de recours sauf dans les cas où le destinataire pouvait d'emblée constater qu'il était inexact. Il en va de même d'une erreur provoquée par une jurisprudence publiée et abandonnée entre-temps ou contraire à celle d'une autre section mais non publiée, ou enfin, d'une indication inexacte dans l'édition officielle des lois, qui peut être assimilée aux renseignements erronés émanant de l'autorité. Il en va aussi de même pour une erreur provoquée par une décision peu claire dont la partie n'a pas d'emblée mesuré la portée ou par une lecture inexacte d'un laïque ou encore par l'ignorance de l'avocat sur le fait que le 2 janvier n'est pas un jour officiellement férié alors que les bureaux de l'administration et les offices fiduciaires sont fermés (Jean-François Poudret, op. cit., p. 247-248). En revanche l'erreur au sujet des voies de recours, sauf lorsqu'elle n'a pas été provoquée par une indication erronée de l'autorité, constitue un empêchement fautif de même que l'erreur de computation du délai (Jean-François Poudret, op. cit., p. 250, 251).
b) En l'espèce, les recourants sont représentés par un avocat et la décision comporte au bas de la page 13 l'indication suivante concernant les voie et délai de recours :
"La présente décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif.
L'acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal administratif dans les dix jours suivant la communication de la décision attaquée; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours.
La décision attaquée est jointe au recours. Le cas échéant, ce dernier est accompagné de la procuration du mandataire."
L'autorité intimée a donc fourni une indication correcte du délai de recours de dix jours applicable aux contestations en matière de plans d'affectation. Il est cependant possible que le conseil des recourants ait estimé qu'il s'agissait d'une indication erronée ne tenant pas compte du nouveau délai de recours de vingt jours introduit le 20 février 1996 à l'art. 31 LJPA. Toutefois, cette contradiction apparente devait l'inciter à effectuer les recherches nécessaires pour déterminer les motifs de cette divergence. Ce d'autant plus que le considérant III de la décision attaquée mentionnait l'entrée en vigueur des nouveaux art. 60 et 60a LATC adoptés le 20 février 1996 par le Grand Conseil (consid. III p. 7 de la décision attaquée). Aussi, le renvoi à l'art. 31 LJPA n'aurait pu prêter à confusion que si le texte de l'art. 60a LATC ne mentionnait pas expressément le délai de dix jours et ne précisait pas que les art. 31 et ss LJPA étaient seulement applicables "au surplus". Il apparaît ainsi que les conditions d'une restitution du délai de recours ne sont pas réunies. Il est vrai que par une décision du 27 juin 1996 le tribunal a admis la recevabilité d'un recours en matière de plan d'affectation qui avait été déposé et validé conformément aux dispositions de l'ancien art. 31 LJPA à savoir, par une déclaration de recours dans le délai de dix jours et par un mémoire motivé dans les vingt jours suivant la notification de la décision attaquée (voir dossier AC 96/121). Mais cette affaire diffère de la présente espèce en ce sens que la décision attaquée comportait une indication erronée des voies de recours et qu'un acte de recours avait été déposé dans le délai de dix jours. Les recourants ne sauraient donc se prévaloir d'une telle décision qui concerne une situation de faits différente.
c) Enfin, le tribunal relève que son pouvoir d'examen au fond était de toute manière limité en légalité. Or, il y a tout lieu de présumer que les dispositions d'un plan concernant l'emplacement des arrêts de bus relèvent de l'appréciation des autorités locales que le tribunal ne peut revoir que sous l'angle de l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Les chances de succès du recours apparaissaient donc d'emblée ténues.
4. Il résulte du considérant qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable et la décision attaquée maintenue. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, un émolument de justice de 1'000 fr. doit être mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
La municipalité intimée, qui a consulté un avocat, et qui obtient gain de cause a droit à des dépens arrêtés à 300 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 1er novembre 1996 est maintenue.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants sont solidairement débiteurs de la Commune de Crissier d'un montant de 300 (trois cents) francs.
fo/Lausanne, le 20 décembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)