CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 juin 1997
sur le recours interjeté par Willy et Eliane ZWIGART, à Avenches, dont le conseil est l'avocat Peter Schaufelberger, case postale 3673, 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue par la Municipalité d'Avenches du 4 octobre 1996 (refus d'autoriser un élevage de chiens, ordre de cesser cette activité et autorisation de détenir des chiens à titre privé dans certaines limites).
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. J. Widmer et Mme H. Dénéréaz Luisier, assesseurs. Greffière: Mme N. Krieger.
Vu les faits suivants:
A. Les époux Zwigart sont arrivés à Avenches en décembre 1993. Ils louent la villa dite "Bosset" ou "domaine de la Ferme St-Martin" appartenant actuellement aux cousins Tombez. A cette époque, ils détenaient déjà des chiens.
La villa, construite en 1947, est située route de Donatyre 7. Elle est érigée sur la parcelle no 1047 qui se trouve en zone agricole A. Le fonds est orienté à l'est de la vieille ville d'Avenches, à flanc de colline, en direction du village de Donatyre. Le centre historique de la cité est séparé par la route cantonale plus en contrebas de la parcelle 1047.
Les époux Zwigart ont contesté le montant de l'impôt dû pour les chiens pour l'année 1994, en sollicitant une imposition forfaitaire, ce que la commission d'impôt et recette de district leur a refusé pour le motif que le forfait n'était applicable aux éleveurs professionnels au bénéfice d'une autorisation d'exploitation communale. Ils ont fait l'objet d'une dénonciation de la police pour avoir enfreint le règlement relatif à la perception de cet impôt.
Le 21 novembre 1994, l'inspecteur principal Georges Bernard de la Société Vaudoise pour la protection des animaux (SVPA) s'est présenté à la demande de la Municipalité d'Avenches (ci-après : la municipalité) par surprise au domicile de la famille Zwigart. A la suite de cette visite, il est intervenu les 22 et 23 novembre 1994 respectivement auprès de la municipalité et de Mme Zwigart en ces termes :
"Monsieur le Syndic et Messieurs,
A toutes fins utiles, je vous informe que le couple Eliane et Willy Zwigart loue une villa à la route de Donatyre 7. Là, ils élèvent plusieurs chiens; selon les renseignements, les aboiements de ces canidés dérangent certains habitants du quartier.
D'autre part, il n'y a pas eu de demande d'autorisation auprès de vous-même, ni auprès des propriétaires.
Il n'est pas impossible qu'une demande vous soit adressée. Si tel est le cas, il est souhaitable que nos Services soient informés afin de prendre une décision commune et dans l'intérêt tant des animaux que des humains. Veuillez agréer,..."
"Madame,
Je vous confirme mon passage du 21 courant à la suite de remarques concernant votre élevage de chiens.
19 bêtes vivent dans cette maison d'habitation dont 9 ont été découvertes à la cave, dans des conditions inadéquates. Ce local manque d'éclairage nature. D'autre part, renseignements pris, je constate que vous n'avez aucune autorisation de la Municipalité pour élever des chiens dans le quartier.
Vous voudrez bien vous mettre en ordre avec l'Autorité et les propriétaires de l'immeuble si vous avez l'intention de continuer cette activité.
Dans l'attente de vos nouvelles,..."
Le 1er décembre 1994, la municipalité s'est plaint auprès de la Préfecture d'Avenches du fait que les animaux détenus par le couple Zwigart ne lui avaient pas été annoncés et qu'aucune demande d'autorisation ne lui avait été adressée. Elle a sollicité l'intervention du Préfet afin d'"interdire cet élevage illégal d'animaux domestiques".
Le 5 janvier 1996, le Préfet Francis Tombez a répondu à la municipalité qu'en vertu des articles 63, 93 et 94 de son règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, ce cas relevait de la compétence municipale et qu'elle avait la possibilité, après intervention et plusieurs rappels tendant au respect des dispositions en question, d'adresser une dénonciation à la préfecture.
Le 2 mars 1995, l'inspecteur de la SVPA s'est enquis auprès de la municipalité de la suite donnée à cette affaire. Le 17 mars 1995, il lui a été répondu ce qui suit :
"(...)
Nous partions de l'idée que M. Francis Tombez aurait alerté ses cousins, propriétaires de la Ferme, pour faire réagir les intéressé. La Municipalité ne tolérera pas un élevage de cette importance à proximité de la villa qu'occupe les époux Zwigart, la Commune d'Avenches ayant réservé une zone pour l'installation de chenils, parcs avicoles, etc. ailleurs.
Par conséquent, nous attendons une demande formelle de la Famille Zwigart à laquelle nous pouvons d'ores et déjà vous dire, nous répondrons par la négative.
En votre qualité d'organe de protection et de surveillance des animaux, nous vous invitons à user de votre influence pour faire comprendre à cette famille, qu'elle n'a aucune chance d'obtenir une autorisation."
Le 23 mars 1995, la municipalité a imparti aux époux Zwigart un délai à fin mai 1995 pour supprimer leur élevage de chiens pour le motif qu'ils n'avaient pas déposé une demande formelle d'autorisation et que la création d'un chenil dans ce périmètre n'était pas conforme à l'affectation du territoire. Le même jour, la municipalité a informé les cousins Tombez de l'ordre donné à la famille Zwigart. Elle les a enjoints en leur qualité de propriétaires de veiller au respect des règlements communaux par ses locataires, à défaut de quoi ils seraient considérés "comme solidairement responsables".
Le 30 mars 1995, Eliane Zwigart a sur un papier portant l'en tête "Collie's of Sealand, Hunde Hort - und Ferien Insel, Hunde-Sport-Artikel" écrit à la municipalité qu'elle avait demandé, sans succès, à la commune et à la SVPA un formulaire afin de remplir la demande autorisation exigée. Elle s'est également plaint du fait que personne n'avait pu la renseigner.
Le 10 avril 1995, la municipalité a répondu ce qui suit :
"(...)
Il faut distinguer la possession de chiens à titre privé de l'exploitation commerciale d'un chenil.
A titre privé, selon la législation en vigueur, la détention de deux chiens avec une seule portée par année peut être autorisée dans une villa, à condition que les art. 28 à 32 du règlement de police communal soient respectés.
Par contre, pour la création et l'exploitation d'un chenil à but commercial, une autorisation spéciale au sens de la loi sur l'aménagement du territoire doit être sollicitée et un dossier complet des installations prévues (enclos, etc..) doit être présenté, contresigné par les propriétaires du fond et mis à l'enquête publique.
Les époux Zwigart ont alors sollicité l'avis du Service vétérinaire. Le 13 avril, Jean-François Pellaton, vétérinaire cantonal, leur a indiqué ce qui suit :
"(...)
Selon la législation sur la protection des animaux, les élevages de chiens ne sont pas soumis à autorisation cantonale. Le commerce professionnel ou la garde/pension de chiens contre rémunération sont soumis à l'art. 11 de l'ordonnance fédérale sur la protection des animaux concernant les gardiens d'animaux.
Les locaux de détention et les parcs d'ébats doivent répondre aux normes de l'annexe 1 (chiffre 141, 142, page 44) de la dite ordonnance.
Toutes les exigences de la législation sur la protection des animaux et de la législation sur les épizooties (en particulier les vaccinations contre la rage) doivent être respectées.
Restent réservées les exigences énoncées dans les lois et règlements de la Commune d'Avenches et les réglementations internes des clubs cynologiques."
En espérant avoir répondu à vos demandes, ..."
Le 23 mai 1995, les époux Zwigart et les cousins Tombez ont déposé une demande d'autorisation, en y joignant un descriptif des locaux et l'aménagement envisagé en fonction de l'élevage de chiens.
Le 13 juin 1995, la municipalité a écrit aux requérants le courrier suivant :
"Vous nous avez transmis en date du 23 mai 1995, qu'un projet d'intentions. Votre démarche ne répond pas à ce qui vous a été dit dans notre lettre du 10 avril 1995.
La demande de permis doit être constituée par le questionnaire général, un descriptif du projet, les plans pour la compréhension et le plan de situation. La procédure d'enquête ne peut pas être présentée par un locataire, elle doit être déposée par le propriétaire du fonds.
A ce sujet, nous tenons à vous rendre attentif que la villa est située en zone agricole "A", et que les conditions d'affectation du terrain sont définies aux art. 56 à 62 du RPE, dont vous trouverez ci-joint, des photocopies.
Le chenil que vous désirez créer sur ce terrain, ne pourra pas être admis. Néanmoins, pour que le propriétaire du fonds puisse recourir contre notre décision, celui-ci doit soumettre le projet à l'enquête, en suite de quoi, la question sera définitivement tranchée par le Tribunal administratif.
Le 2 juillet 1995, Willy Zwigart a demandé une entrevue à M. Ginggen, syndic d'Avenches, lequel lui a répondu le 18 juillet 1995 qu'une rencontre serait une perte de temps inutile compte tenu du fait qu'il ne parlait pas l'allemand, mais l'a informé du fait que le secrétaire communal, bilingue, se tenait à sa disposition dès le 7 août 1995. Willy Zwigart n'a pas réagi.
Le 26 octobre 1995, l'agent de police communal s'est rendu au domicile des époux Zwigart où il a établi une liste des animaux. 21 canidés de race "Collie" à poil court et long étaient présents (13 adultes et 8 chiots).
Le 3 novembre 1995, la municipalité a imparti aux cousins Tombez un délai à fin novembre 1995 pour mettre à l'enquête un dossier concernant l'aménagement d'un chenil, tout en les rendant attentifs au fait qu'elle refuserait d'entrer en matière pour la délivrance d'un permis d'aménager.
B. Du 31 mai au 19 juin 1996, le projet de David Tombez et consorts tendant à la création de 3 garages préfabriqués et d'un bâtiment pour animaux sur la parcelle 1047 a été mis à l'enquête. Il a suscité trois oppositions. Le 8 août 1996, après mise en consultation du dossier auprès des services concernés, la Centrale des autorisations a informé la municipalité qu'elle ne pouvait délivrer le permis de construire pour le motif notamment que le Service de l'aménagement du territoire refusait de délivrer l'autorisation spéciale requise en raison du fait que les travaux n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone A du PGA communal et non imposés par leur destination à cet endroit, attendu qu'une zone compatible avec ce type d'installation existe sur le territoire de la commune d'Avenches.
Par décision du 4 septembre 1996, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire. Cette décision est entrée en force.
C. Le 4 octobre 1996, la municipalité a rendue à l'encontre des époux Zwigart une décision dont la teneur est la suivante:
"Madame, Monsieur,
Le permis de construire sollicité par les Cousins Tombez, représenté par M. David Tombez à Salavaux, leur a été refusé en date du 4 septembre 1996, suite aux oppositions qui se sont manifestées durant l'enquête publique et conformément aux décisions des Services Cantonaux.
Le délai de recours au Tribunal administratif est échu. Les propriétaires n'ont pas fait usage de leur droit de recours.
La Municipalité vous rappelle les dispositions légales suivantes, art. 123 LATC, remarque 5.8 :
- Chiens
Pour autant qu'ils ne soient pas de nature à porter préjudice au voisinage, un salon de toilettage pour chiens, réduit dans l'intensité de son activité, et la détention de chiens d'élevage peuvent être autorisés dans une zone de villas moyennant des restrictions strictes (limitation à deux chiens ou chiennes adultes et une seule portée par année au total; une seule personne s'occupant du toilettage pour chiens) (RDAF 1983, 306).
Un chenil pour dix chiens polaires doit être refusé en zone des localités (semblable à une zone de village) (RDAF 1989, 457).
- Droit vaudois de la construction, Glossaire, chenil
Quand bien même les exigences de tranquillité sont moins strictes en zones de localité qu'en zone de villas, la présence de dix chiens sur une parcelle constitue une source d'inconvénients excessive pour le voisinage dans un périmètre dont la vocation première demeure l'habitation (RDAF 1989, 457).
La Municipalité constate :
- que le permis de construire été refusé;
- que le voisinage s'est plaint des nuisances sonores;
- que l'exploitation d'un chenil commercial n'est pas conforme à la zone.
En conséquence, la Municipalité dans sa séance du 30 septembre 1996, a pris la décision suivante :
- la Municipalité ne vous autorise pas à exploiter un chenil à des fins commerciales, à votre domicile, Rte de Donatyre 7 à Avenches, et vous donne un délai jusqu'au 31 décembre 1996, pour vous conformer à cette décision.
Comme mentionné plus haut, la possession à titre privé d'un couple de chiens avec une portée par année, demeure autorisée.
La Police municipale sera chargée d'effectuer les contrôles nécessaires après le délai fixé.
Nous vous prions de prendre bonne note de ce qui précède, ..."
D. Le 22 octobre 1996, les cousins Tombez ont demandé au Conseil communal d'Avenches un changement d'affectation pour une partie de la parcelles 1039 et pour l'entier de la parcelle 1047, en demandant que celles-ci soient colloquées de zone agricole A en zone agricole B.
Le 31 octobre 1996, la municipalité a refusé de procéder au changement sollicité. Les cousins Tombez ont recouru contre ce refus auprès du Tribunal administratif qui a transmis la cause au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) comme objet de sa compétence. L'affaire a été rayée du rôle le 15 janvier 1997 faute de paiement de l'avance de frais dans le délai imparti à cet effet.
E. Par acte du 25 octobre 1996, Willy et Eliane Zwigart ont saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre la décision de la Municipalité d'Avenches du 4 octobre 1996 refusant d'autoriser l'exploitation d'un chenil, leur impartissant un délai au 31 décembre 1996 pour se conformer à cette décision et autorisant la détention à titre privé de chiens au nombre de deux, avec une portée par année.
En substance, les recourants relèvent que les deux cas mentionnés par la décision attaquée concernaient la détention de chiens d'élevage en zone villa où les inconvénients en résultant doivent être appréciés différemment qu'en zone agricole. Ils reprochent également à la municipalité d'avoir violé le principe de la légalité dans la mesure où elle ne peut se fonder sur aucune base légale pour limiter le nombre de chiens qu'une personne peut détenir à titre privé. Les intéressés estiment au surplus qu'en ne procédant pas à une appréciation des circonstances concrètes du cas la municipalité a violé le principe de la proportionnalité et rendu une décision arbitraire.
F. Dans sa réponse au recours du 18 novembre 1996, la municipalité, après avoir rappelé les circonstances de cette affaire, propose le maintien de sa décision. Elle fait notamment valoir que les locaux de détention ne sont pas conformes à l'ordonnance sur la protection des animaux.
G. Dans leur mémoire complémentaire du 10 janvier 1997, les recourants relèvent que la municipalité affirme que l'ordonnance en question ne serait pas respectée, sans indiquer toutefois en quoi les normes en question seraient violées ni apporter aucune preuve à cet égard. Ils exposent que la situation rencontrée par l'inspecteur de la SVPA était particulière ce jour-là puisque Mme Zwigart nettoyait la maison. Ils observent de surcroît que l'application de la loi fédérale sur la protection des animaux ressort du Département de l'intérieur et de la santé publique et que la compétence de veiller au respect de cette loi est dévolue au préfet. Les recourants en concluent que l'autorité intimée est incompétente pour rendre la décision querellée dans la mesure où elle porte sur la détention d'animaux et sur les conditions de cette détention, respectivement dans la mesure où elle limite la détention d'animaux. Ils font encore valoir que dans sa réponse au recours, la municipalité ne démontre pas que le voisinage se serait plaint de nuisances sonores alors que le fardeau de la preuve lui incombe. Ils soulignent que l'annexe II du RATC, qui contient la liste des ouvrages, activités, équipements ou installations qui doivent faire l'objet d'une autorisation ou d'une approbation par l'autorité cantonale, ne mentionne pas l'élevage de chiens, contrairement à ce qui était le cas sous l'empire de l'ancien RATC, chiffre 28. Ils se prévalent du fait que l'élevage de chiens n'est pas soumis à autorisation, contrairement au commerce professionnel d'animaux ou l'utilisation d'animaux vivants à des fins publicitaires. Enfin, ils remarquent que le terme chenil, qui signifie abri, est repris dans le droit vaudois de la construction au sens précisément d'ouvrage et que le refus de permis de construire notifié aux cousins Tombez ne permet pas de limiter le nombre de chiens qu'ils peuvent détenir.
H. Dans ses observations complémentaires du 4 février 1997, l'autorité intimée relève notamment que l'inspectorat de la SVPA a toujours été reconnu comme interlocuteur valable et que sa décision d'interdire l'exploitation d'un chenil à des fins commerciales est justifiée puisque les installations pour détenir ces chiens dans des bonnes conditions ne peuvent être édifiées. Elle observe également que si le terme chenil désigne effectivement les installations destinées à abriter les animaux, il comprend également les exploitations commerciales qui, comme en l'espèce, se spécialisent dans l'élevage, la vente ou la prise en pension des chiens, comme le démontre le papier à en tête utilisé par la famille Zwigart.
I. Le tribunal a tenu audience le 24 mars 1997 sur les lieux du litige en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications.
A cette occasion, le tribunal a constaté que les recourants ont installé des enclos sur la parcelle 1047 qui n'ont d'ailleurs pas suscité l'intervention de la municipalité. En 1996, la famille Zwigart a vendu 7 chiens, pour le prix de 1'300 fr. chacun. Les représentants de l'autorité intimée ont déclaré que cette affaire avait débuté à la suite de plaintes au conseil communal.
K. La municipalité a transmis, à la demande du tribunal, un exemplaire de son règlement de police. Elle y a joint un relevé du registre de ses procès-verbaux de 1995, ainsi qu'une copie de sa lettre du 13 juin 1995 aux époux Zwigart.
Copie des pièces a été communiquée aux recourants.
Considérant en droit:
1. a) La loi fédérale sur la protection des animaux du 9 mars 1978 (LPA) soumet à l'octroi d'une autorisation cantonale le commerce professionnel d'animaux et l'utilisation d'animaux vivants à des fins publicitaires (art. 8 LPA; RS 455). L'ordonnance sur la protection des animaux du 27 mai 1981 (OPan) définit les conditions de détention des chiens à ses art. 31 et ss, ainsi que dans son annexe qui traite notamment de la détention en groupes.
Dans le canton de Vaud, le Département de l'intérieur et de la santé publique exerce en principe les compétences que la législation fédérale attribue aux autorités cantonales. Dans chaque district, le préfet est chargé de veiller au respect de cette législation. Ce magistrat peut notamment requérir le concours de l'autorité communale (art. 1 et 2 du règlement du 2 juin 1982 sur la protection des animaux; RSV 6.9).
b) Dans sa réponse au recours, la municipalité se prévaut du fait que les normes en question ne seraient pas respectées. Dès lors que celle-ci n'est pas compétente pour intervenir et sanctionner d'éventuelles violations, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant cette question.
c) L'élevage de chiens n'est en soi pas soumis à autorisation. On peut néanmoins se demander si l'élevage d'un nombre relativement élevé de sujets ne doit pas être considéré comme un commerce professionnel, subordonné à l'octroi d'une autorisation, au sens de l'art. 8 LPA, et dont la délivrance échoit alors au vétérinaire cantonal (art. 9 du règlement du 2 juin 1982 précité). En l'espèce, les recourants détiennent une vingtaine de chiens, soit un nombre relativement important. Si l'on considère toutefois qu'en 1996, ils n'ont vendu que 7 chiots pour un prix de 1'300 fr. chacun, on ne peut guère parler de commerce professionnel d'animaux. En effet, cette activité n'apparaît pas poursuivre un but lucratif, l'argent encaissé permettant probablement de compenser tout ou partie des frais consentis. Les époux Zwigart ont d'ailleurs soumis leur dossier au vétérinaire cantonal, qui a estimé que le cas particulier ne requerrait pas la délivrance d'une autorisation.
2. a) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) définit les zones agricoles comme suit :
"Art. 16 Les zones agricoles comprennent :
a. Les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole,
et
b. Les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture.
Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces cohérentes d'une certaine étendue".
La loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) qui traite de la définition et de la destination des zones agricoles et viticoles, a la teneur suivante :
"Art. 52 Les zones agricoles et viticoles sont destinées à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci. Les constructions nécessaires à ces activités y sont autorisées. Il en va de même des installations d'intérêt public dont l'implantation est imposée par leur destination.
Par voie réglementaire, les communes peuvent en outre autoriser dans ces zones, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte au site et aux exploitations existantes :
a) Les constructions et les installations nécessaires à des activités assimilables à l'agriculture, telles qu'établissements horticoles ou maraîchers, ou dont l'activité est en rapport étroit avec l'exploitation du sol;
b) Les constructions d'habitation de l'exploitant, de sa famille et de son personnel, si l'exploitation constitue la partie prépondérante de leur activité professionnelle et si les bâtiments d'habitation en sont un accessoire nécessaire;
c.) Des bâtiments ou des installations de peu d'importance, qui présentent un intérêt général et sont liés aux loisirs ou à la détente, tels que refuges ouverts au public, s'ils ne comprennent ni habitation permanente, ni résidence secondaire.
Les communes peuvent également prévoir pour les zones agricoles et viticoles des dispositions plus restrictives que celles de la présente loi pour protéger les sites."
Le règlement communal sur le plan d'extension et police des constructions (RPE) distingue la zone agricole A (chapitre 13; art. 56 à 62) de la zone agricole B (chapitre 14; art. 63 à 68). Il définit la première comme étant réservée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci, alors qu'il destine la seconde à l'implantation de petites écuries pour chevaux, moutons, etc. tout en excluant les locaux destinés à l'habitation.
En l'espèce, la municipalité, qui est chargée en vertu de l'art. 17 LATC, de faire respecter les prescriptions légales et réglementaires, considère que l'exploitation d'un chenil n'est pas compatible avec la destination de la zone agricole A. Elle soutient en somme qu'une telle activité constitue un changement d'affectation de l'immeuble, contraire à la réglementation de la zone, raison pour laquelle elle donne ordre aux recourants de cesser l'élevage de chiens respectivement de réduire leur nombre.
L'art. 24 LAT, relatif aux exceptions prévues hors de la zone à bâtir, prévoit que des autorisations peuvent être délivrées, à certaines conditions, pour tout changement d'affectation. L'art. 81 al. 1 LATC précise que hors des zones à bâtir, tout changement de destination d'une construction ou d'une installation existante doit au préalable être soumis pour autorisation spéciale au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) et que cette autorisation ne préjuge pas la décision des autorités communales.
La question est de savoir en l'espèce si l'activité des recourants, qui est exercée dans des locaux existants, entraîne un changement de l'affectation de l'immeuble. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) avait considéré que tel était le cas, au terme d'une décision aujourd'hui exécutoire concernant la mise à l'enquête du projet de construction des cousins Tombez qui ne fait toutefois pas l'objet de la présente procédure. D'un autre côté, la jurisprudence ne fournit pas de solution évidente. C'est ainsi que l'aménagement d'un chenil, bien que non conforme à la zone agricole, a été autorisé sur la base de l'art. 24 LAT, compte tenu du fait que le droit genevois ne prévoyait aucune zone susceptible d'accueillir de telles installations (SJ 1991 512). Mais la situation à Avenches est différente. On peut aussi se demander si une zone agricole ne convient pas particulièrement bien à un élevage de chiens. Il apparaît en tous cas que la jurisprudence citée par la décision attaquée et celle du tribunal de céans relative à une telle exploitation (TA, arrêt GE 95/0067 du 22 mai 1996) est sans pertinence dès lors que ces affaires ne concernaient pas la zone agricole.
En l'état et au vu de la définition très stricte donnée par la loi à la zone agricole, le DTPAT doit se prononcer sur la question de savoir si l'activité litigieuse entraîne un changement d'affectation de l'immeuble; le cas échéant, il statuera sur l'octroi ou le refus d'une autorisation spéciale, au sens des art. 24 LAT et 81 LATC. Cette étape de la procédure n'ayant pas été suivie, la décision de la municipalité doit être annulée et le dossier retourné à cette autorité pour qu'elle statue à nouveau après avoir soumis le dossier au département.
3. Le recours est partiellement admis, les recourants concluaient à l'annulation pure et simple de la décision attaquée, alors que celle-ci est annulée pour d'autres motifs que ceux invoqués sans que les problèmes de fond soient tranchés. Aucun émolument judiciaire ne sera perçu, les recourants ayant en revanche droit à des dépens partiels.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 4 octobre 1996 par la Municipalité d'Avenches est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision lorsque celui-ci aura été soumis au DTPAT.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. La Commune d'Avenches versera aux recourants, solidairement entre eux, une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
nk/ft/Lausanne, le 12 juin 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)