CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 novembre 1996
sur le recours interjeté par GARAGE P.-A. BURNIER SA, représenté par Me Jean-Christophe Diserens, avocat à Lausanne
contre
la décision du 26 septembre 1996 de la Municipalité de Denges (ordre d'enlèvement de container-portakabin avec délai d'exécution au 20 octobre 1996).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme H. Dénéréaz Luisier et Mme D. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 17 août 1990, Pierre-Alain Burnier a déposé un recours auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, recours dirigé contre "...plusieurs correspondances de la Municipalité de Denges lui demandant de démonter ou démolir trois portakabins situés sur sa propriété et autorisées antérieurement". La conclusion II de l'acte de recours était rédigée comme suit :
"Les trois portakabins installés sur la parcelle de M. Pierre-Alain Burnier du cadastre de la Commune de Denges sont autorisés sans limite de temps."
B. Dans le cadre de cette procédure, Pierre-Alain Burnier a résumé comme il suit (mémoire du 17 août 1990, p. 3 ch. 1) les faits litigieux :
"M. Pierre-Alain Burnier est propriétaire d'une parcelle située en zone industrielle de la Commune de Denges, sur laquelle il a érigé son garage au début des années 1980. Quelques années plus tard, il a requis la possibilité d'installer un portakabin pour y mettre son bureau de vente, ce qui a été autorisé par la Commune. Ensuite, M. Burnier a requis la possibilité d'installer deux autres portakabins pour y stocker des pneus. La Municipalité a également admis ces deux dernières installations, en lui fixant un délai à fin 1989, délai dont M. Burnier a requis la prolongation étant donné le peu de neige tombé cet hiver, qui ne lui a pas permis d'écouler l'entier de son stock de pneus.
D'autres prolongations ont été accordées, alors même que M. Burnier considère que ces portakabins, ou du moins certains d'entre eux, doivent pouvoir perdurer."
Dans une écriture ultérieure du 7 septembre 1990, cet exposé des faits a été complété. La municipalité, quant à elle, s'est déterminée dans une réponse du 8 novembre 1990 de la manière suivante :
"1. Par lettre du 2.7.1986, M. Pierre-Alain Burnier s'est adressé à la commune de Denges en disant : "Messieurs, Suite à notre entretien téléphonique, je me permets de vous confirmer la pose d'un portakabin, ceci afin de pouvoir transférer mes bureaux lors d'éventuelles transformations. En vous remerciant par avance de votre compréhension, je vous présente, Messieurs, mes respectueuses salutations".
2. M. Burnier a donc utilisé l'imminence de transformations envisagées pour obtenir une autorisation temporaire d'installation d'un portakabin.
3. Le 14.2.1987, la Municipalité, faisant référence à une lettre de M. Burnier du 23.11.1987, prenait acte du fait que M. Burnier avait abandonné son projet d'extension de son garage.
4. Fort de cela, la Municipalité a, à diverses reprises, demandé quelle serait la durée du provisoire annoncé le 2.7.1986, puisque M. Burnier parlait toujours de transformations de ses bureaux. Cela amena M. Burnier, par lettre du 13.6.1989, à demander que l'installation provisoire du portakabin soit autorisée pour un délai supplémentaire.
5. C'est dans ce contexte que la commune a constaté que deux autres portakabin avaient été installés, sans demande quelconque de la part de M. Burnier. C'est dans ce contexte que les décisions qui font l'objet du recours devant votre Autorité ont été prises.
..."
Elle a conclu de la manière suivante :
a) le portakabin installé au bénéfice d'une autorisation pour abriter les bureaux du garage pendant les travaux de transformation de celui-ci n'avait plus de raison d'être dès lors que le chantier n'avait pas été commencé;
b) les deux autres portakabins (dépôt de pneus), installés au bénéfice d'un fait accompli, devaient faire l'objet d'une procédure de régularisation au moyen d'une enquête publique et d'une décision en bonne et due forme prise à l'issue de celle-ci.
C. La procédure de recours précitée s'est terminée presque une année plus tard, par une audience devant le Tribunal administratif (saisi du dossier en application des dispositions transitoires de la LJPA) tenue le 17 octobre 1991 à Denges et au cours de laquelle a été passée une convention libellée de la manière suivante :
"I. M. Pierre-Alain Burnier s'engage à soumettre à la Municipalité de Denges un dossier de demande d'autorisation de construire pour les travaux de son garage permettant la suppression des "Portakabins" litigieux, d'ici au 30 juin 1992. D'ici à cette échéance, la Municipalité déclare accepter le maintien des dits "Portakabins". A défaut du respect de cet engagement, Pierre-Alain Burnier s'engage à retirer les dits "Portakabins" d'ici au 31 juillet 1992.
II. En cas de respect de l'engagement prévu sous chiffre I ci-dessus, la Municipalité déclare accepter le maintien des "Portakabins" jusqu'à une échéance de trois mois dès l'octroi ou le refus définitif du permis. A défaut d'ouvrir le chantier à l'échéance du délai de trois mois précité, Pierre-Alain Burnier s'engage à retirer les dits "Portakabins" dans les 30 jours.
III. Dans l'hypothèse de l'ouverture du chantier, la Municipalité de Denges déclare accepter le maintien des "Portakabins" jusqu'à la fin du chantier.
IV. Le recourant retire son recours du 17 août 1990, les parties renonçant à des dépens. Le recourant supportera l'émolument de justice."
Par décision du 25 octobre 1991, la cause a été rayée du rôle, les frais étant mis à la charge de Pierre-Alain Burnier.
D. Le recourant a finalement présenté une demande de permis de construire en vue de réaliser les transformations intérieures et l'agrandissement prévus dans son atelier. L'enquête publique a eu lieu du 20 juillet au 9 août 1993 et l'autorisation a été délivrée. Les travaux ont été effectués. Ultérieurement, l'entreprise de M. Burnier a été transformée en SA.
E. Le 15 août 1996, la municipalité s'est adressée à la recourante pour lui rappeler la convention du 17 octobre 1991, constater qu'un portakabin était toujours installé sur la parcelle attenante au garage alors que le chantier était terminé depuis fort longtemps, et l'a sommé en conséquence de l'enlever, avec délai d'exécution au 5 septembre 1996 et menaces d'exécution par substitution. Pierre-Alain Burnier ayant demandé, au cours d'un entretien téléphonique, le réexamen de cette décision, la municipalité a notifié le 26 septembre 1996 une confirmation de cette dernière, le délai d'exécution étant repoussé au 20 octobre 1996.
C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 11 octobre 1996. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 25 octobre 1996, concluant au rejet du recours.
L'effet suspensif, auquel la municipalité ne s'est pas opposée, a été ordonné.
Le Tribunal administratif a statué sans procéder à un deuxième échange d'écritures (art. 44 al. 1 LJPA) ni inspection locale, cette mesure (requise par la recourante) s'avérant inutile pour les raisons qui vont suivre.
Considérant en droit:
1. Conformément à l'art. 6 al. 1 LJPA, le Tribunal administratif vérifie d'office sa compétence. Sont notamment exclus de cette dernière des contestations relatives à l'exécution des contrats de droit administratif (art. 1 al. 3 lit. b LJPA). En l'espèce, et dans la mesure où la convention passée à l'audience du Tribunal administratif du 17 octobre 1991 a les caractères d'un contrat de droit administratif (ATF 116 Ib 241), le contentieux résultant de l'inexécution devrait être porté devant le juge civil en application de cette règle et du principe voulant que l'administration qui s'est auto-limitée en recourant à la voie du contrat plutôt qu'à celle de l'acte administratif ne peut recourir à des procédés étrangers au droit des contrats (Grisel, Traité de droit administratif, 2ème éd., p. 454 et 455). La doctrine admet toutefois que l'administration conserve un pouvoir de décision si la loi le prévoit ou lorsque l'intérêt public l'exige (Grisel, op. cit., p. 455; Moor, Droit administratif, volume II, 3.2.5). En l'espèce, la municipalité a choisi de procéder par la voie décisionnelle - à supposer que l'acte entrepris soit réellement une décision, ce qui sera examiné ci-dessous - ce que la loi l'autorise à faire expressément en vertu de son pouvoir de police en matière de constructions (art. 105 LATC). Dès lors, et même si l'autorité intimée se réfère dans sa motivation à l'accord intervenu en 1991, on doit admettre que, de toute manière, elle devait intervenir pour faire cesser une situation contraire à la loi, en prenant la ou les décisions nécessaires à cet effet. En présence d'un litige né précisément d'une telle intervention, le Tribunal administratif admet sa compétence, qui n'a du reste pas été contestée par les parties.
2. Autre chose est de savoir si l'acte attaqué par le recours répond à la définition légale de la décision (art. 29 LJPA) ce qui est une condition de recevabilité du pourvoi. L'acte incriminé, du 26 septembre 1996, est une sommation qui exige du recourant qu'il se conforme à l'obligation que lui fait la convention de 1991 d'enlever le portakabin litigieux à la fin des travaux de transformation du garage, et fixe un délai au-delà duquel on avise qu'on procédera à l'exécution forcée, aux frais du recourant. Il ne s'agit pas là d'un acte étatique individuel qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 121 I 174; 120 Ia 325; 118 Ia 121). A cela s'ajoute que toutes décisions répondant à cette définition ne sont pas sujettes à recours. Tel est notamment le cas de celles qui se fondent sur une décision antérieure qu'elles ne font qu'exécuter ou confirmer, et qui ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (sur tous ces points, voir une décision du Conseil d'Etat du 9 avril 1986, RDAF 1986 314 et ss, et les nombreuses références citées).
Une sommation, c'est-à-dire l'acte par lequel l'autorité invite l'administré à s'acquitter dans un délai convenable d'une obligation qui lui est imposée par une décision exécutoire, en l'avertissant des conséquences du défaut d'obtempérer, n'est pas une décision au sens où la législation l'entend (art. 5 PA; art. 29 LJPA). C'est un avertissement, qui n'est pas soumis aux voies de droit prévues par la loi ou au recours de droit administratif en droit fédéral (ATF 103 Ib 352; Grisel, op. cit., p. 638). Une sommation ne crée ni droit ni obligation et elle n'en constate pas davantage l'existence. Elle rappelle la décision antérieure d'où découle l'obligation à exécuter et informe l'intéressé des conséquences d'un défaut sans modifier sa situation juridique (RDAF 1986 p. 316, déjà cité). Elle n'est pas davantage la condition nécessaire de l'exigibilité de la prestation due et elle se diffère en cela fondamentalement, par exemple, de la mise en demeure par interpellation que connaît le droit privé (art. 102 CO).
Il s'ensuit que l'acte attaqué n'est pas une décision, avec la conséquence que le recours dirigé contre lui est irrecevable (art. 29 al. 1 LJPA, a contrario).
3. D'ailleurs, eût-il même été recevable, le recours aurait dû être écarté. La "décision" du 26 septembre 1996 ne fait que confirmer, purement et simplement, celle du 15 août précédent, qui n'a pas été attaquée. Faisant suite à une intervention de Pierre-Alain Burnier, il s'agit d'un refus d'entrer en matière sur une demande de nouvel examen, et c'est sous cet angle-là qu'elle aurait dû être examinée par le Tribunal administratif (AC 92/046 du 25 février 1993). Or, les conditions imposant à une autorité de se saisir d'une demande de reconsidération ou de nouvel examen n'étaient manifestement pas réalisées en l'espèce (ATF 118 Ib 138; 109 Ib 251 consid. 4a).
A cela s'ajoute que, sur le fond également, les moyens articulés par le recourant sont dépourvus de substance. Le défaut de motivation ne peut pas être invoqué à l'encontre d'un avertissement qui n'a pas un caractère de décision obligatoire. D'ailleurs, la municipalité a suffisamment motivé son intervention en se référant à la convention passée et en manifestant son intention de la voir exécutée. Le grief tiré de la violation de la garantie de l'égalité de traitement n'est pas davantage fondé. En fait, le recourant revendique "l'égalité dans l'illégalité", mais il perd de vue que, selon la jurisprudence constante (ATF 115 Ia 81; 108 Ia 213; 104 Ib 372 consid. 5; 103 Ia 244) le principe de l'égalité cède le pas à celui de la légalité, des exceptions n'étant possible qu'à certaines conditions qui ne sont pas réalisées en l'espèce. En effet, le droit à un égal de traitement illégal suppose que l'autorité, non pas dans un cas isolé ni même dans plusieurs cas mais selon une pratique constante et ouvertement concernée ne respecte pas la loi et fait savoir qu'elle ne la respectera pas davantage à l'avenir (ATF 115 Ia 81).
Enfin, la thèse selon laquelle l'installation d'un portakabin ne nécessiterait ni mise à l'enquête ni permis de construire est manifestement contraire à une jurisprudence (RDAF 1990 p. 86) que le Tribunal administratif entend d'autant moins remettre en question, que le recourant n'a développé aucune argumentation pour en démontrer la fausseté.
4. Le recours doit dès lors être déclaré irrecevable. L'autorité intimée ayant indiqué la voie de recours au Tribunal administratif et incité ainsi le recourant à procéder, par prudence, l'arrêt sera rendu sans frais (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 21 novembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint