CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 juin 1998
sur le recours interjeté par Bernard MAAG, domicilié à Yverdon-les-Bains, représenté par Me Henri Baudraz, avocat à Lausanne,
contre
les décisions de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains des 18 et. 19 septembre 1996, ainsi que du Service de la police administrative du 11 septembre 1996 (changement d'affectation d'un local de dégustation en café-restaurant à la rue de Montagny no 15).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Alain Matthey et M. Gilbert Monay, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A. Bernard Maag est propriétaire à Yverdon-les-Bains de la parcelle no 685, sise au no 17 de la rue de Montagny, en zone de l'ordre non contigu et sur laquelle est édifiée une maison individuelle qu'il habite. Roger Baudraz est propriétaire de la parcelle no 686 immédiatement voisine au sud-est. Il y exploite un commerce de vins dans un bâtiment (no ECA 3352) de 392 m2 comprenant un dépôt et deux appartements; plusieurs places de parc ont été aménagées autour de ce bâtiment, soit trois devant la façade nord-est, à côté d'une rampe de déchargement, six le long de la façade sud-est et dix en limite des propriétés Héritier (parcelle no 684) et Maag. M. Baudraz est encore propriétaire de la parcelle contiguë à l'ouest (no 4546), laquelle supporte un bâtiment occupé par des bureaux et deux appartements.
B. En 1993 M. Baudraz, qui entendait ouvrir un cercle à l'enseigne de "La Confrérie des vins de Bourgogne", a aménagé dans ce but le sous-sol du bâtiment ECA no 3352. La partie ouest a ainsi été dévolue à une cave destinée au stockage des bouteilles; la partie est, représentant un peu moins de la moitié de la superficie du sous-sol, comporte quant à elle un hall (auquel on accède par un escalier couvert en façade nord-est), deux WC, un local de dégustation et une salle à boire. Cette salle offre 50 places assises; elle comprend aussi un bar et, à l'arrière de ce dernier, une petite cuisine.
Considérant que la délivrance d'une patente de cercle revenait en fait à autoriser la création d'un nouvel établissement public, en détournant la clause du besoin, le Tribunal administratif a confirmé sur recours la décision du Service de la police administrative refusant l'autorisation sollicitée (v. arrêt GE 97/0088 du 17 novembre 1994).
C. En 1996 M. Baudraz a mis à l'enquête publique le changement d'affectation du sous-sol susmentionné en dancing et discothèque. Ce projet - qui ne modifiait en rien les locaux existants, mais nécessitait l'aménagement extérieur d'une vingtaine de places de parc - a suscité de nombreuses oppositions de sorte que M. Baudraz y a renoncé. Quelques mois plus tard il a toutefois sollicité l'autorisation d'ouvrir dans ces locaux un café-restaurant, "Le Navarro". Dans cet établissement, qui serait exploité de 8 heures à 24 heures, six jours par semaine, et pour lequel aucun aménagement particulier n'est nécessaire, seules des boissons seraient servies, à l'exclusion de toute restauration.
Soumis à enquête publique du 16 juillet au 5 août 1996, ce projet a provoqué plusieurs oppositions, dont celle de M. Bernard Maag qui craignait le stationnement sauvage, une augmentation des nuisances et un changement d'affectation des locaux en discothèque ou en bar une fois l'autorisation obtenue (v. lettre du 2 août 1996).
Le Service de la police administrative, l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels, le Service de l'emploi et le Service des eaux et de la protection de l'environnement ayant délivré les autorisations cantonales requises (v. communications du Secrétariat général du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 11 septembre 1996), la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après la municipalité) a accordé le permis sollicité (v. décision du 18 septembre 1996) et informé M. Maag qu'elle levait son opposition au motif que l'affectation des locaux de M. Baudraz en café-restaurant n'aggraverait pas de manière sensible les nuisances existantes (v. décision du 19 septembre 1996).
D. Recourant au Tribunal administratif, M. Maag conclut à l'annulation de la décision municipale. Il relève que le dossier d'enquête n'était pas complet en tant qu'il ne comprenait ni les différents plans prévus par la loi, ni les communications du Secrétariat général du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 11 septembre 1996, ni aucune étude sur le bruit. Le projet, qui selon lui tend en réalité à créer un bar-discothèque, ne serait pas non plus conforme à la destination de la zone compte tenu des nuisances qu'il engendrerait. Enfin, s'agissant des places de parc, dont aucune étude n'a établi les besoins, le recourant rappelle qu'il avait accepté en 1982 que M. Baudraz crée une dizaine de places de stationnement en limite de sa propriété, mais uniquement pour les besoins de son commerce de vins.
Dans sa réponse la municipalité conclut au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Elle fait valoir que le dossier d'enquête était conforme aux dispositions légales et que les services cantonaux ont tous émis un avis favorable; enfin la parcelle est équipée de vingt places de parc dont onze seulement seraient nécessaires.
Le Service de la police administrative observe pour sa part qu'il a émis un préavis favorable sans examiner les oppositions soulevées à l'encontre du projet litigieux parce qu'il n'en avait pas été informé. Il se réfère également aux préavis des différents services cantonaux et relève, s'agissant des nuisances pouvant être provoquées par l'exploitation de l'établissement litigieux, que la municipalité pourrait toujours refuser des prolongations d'ouverture (v. observations du 29 octobre 1996).
Dans sa réplique M. Maag déclare recourir également contre les décisions des différents services cantonaux prises sur la base d'un dossier incomplet. Il relève par ailleurs que le Service de lutte contre les nuisances s'était borné à rappeler des dispositions légales sans procéder à aucune étude.
L'Office cantonal de la police du commerce (qui a succédé au Service de la police administrative) considère que les vices dont sa décision pouvait être entachée sont réparés par la procédure de recours. Il se réfère aux préavis complétés du Laboratoire cantonal et du Service de lutte contre les nuisances.
Les autres parties n'ont pas déposé d'écriture complémentaire.
E. Le tribunal a tenu séance sur les lieux du litige le 2 avril 1998 en présence de l'avocat du recourant, Me Henri Baudraz, de M. Roger Baudraz, constructeur, de M. Jean-Paul Berney, adjoint de l'architecte de la ville, représentant la municipalité et de Mme Anne-Lise Moullet, chef de l'Office cantonal de la police du commerce, accompagnée de M. Pitteloup, juriste. A cette occasion M. Berney a précisé que la zone de l'ordre non contigu dans laquelle se trouve la parcelle du constructeur n'a pas d'affectation spéciale, mais que la pratique de la municipalité est d'y admettre des activités artisanales. Le constructeur a fait observer qu'il était possible de circuler autour de son bâtiment. Il a admis que l'établissement litigieux serait vraisemblablement fréquenté la nuit et qu'il entendait y diffuser de la musique "d'appartement".
Considérant en droit:
1. Le recourant soutient que la décision municipale devrait être annulée au motif que le dossier d'enquête ne contient pas de plans de situation géométriques, de plans des aménagements extérieurs et de plans coloriés permettant de déterminer les modifications projetées.
Les plans d'enquête doivent présenter l'ouvrage de manière précise, claire et complète (RDAF 1990 p. 242). En l'occurrence le dossier d'enquête déposé par le constructeur, qui comprend un plan de situation extrait du plan cadastral, un plan des façades sud-est et nord-est, ainsi qu'un plan du sous-sol, est suffisant pour se faire une idée exacte du projet, s'agissant d'un ouvrage existant. Ce grief doit partant être rejeté.
Il en va de même de celui concernant les mesures de protection contre l'incendie dès lors que le recourant ne fait valoir aucun argument convaincant quant à une prétendue violation des dispositions en la matière.
2. Conformément aux art. 120 lit. c et d de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), 52 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB) et 24 de son règlement d'application du 31 juillet 1985 (RADB), la création d'un café-restaurant, même si elle ne résulte que d'un changement d'affectation de locaux existants, sans travaux de construction, était subordonnée à une autorisation spéciale du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (et non un simple préavis contrairement à ce que peuvent laisser entendre les observations dudit département sur le recours et les déclarations du chef de l'Office de la police du commerce à l'audience du 2 avril 1998). En vertu d'une délégation de compétence approuvée par le Conseil d'Etat les 14 novembre 1986 et 19 juin 1992, cette autorisation a en l'occurrence été délivrée par le Service de la police administrative. Elle a été communiquée à la municipalité le 11 septembre 1996 par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, en même temps que les autres autorisations cantonales requises. Toutefois, contrairement à ce qu'exige l'art. 123 al. 3 LATC, ces autorisations n'ont pas été communiquées au recourant avec la décision municipale du 19 septembre 1996 levant son opposition. Dans ces conditions, bien que le recours ne soit formellement dirigé que contre la décision de la municipalité levant l'opposition et autorisant le changement d'affectation du local litigieux, on doit admettre qu'il porte également sur les autorisations spéciales cantonales dans la mesure où les griefs invoqués concernent des points que les services compétents, notamment celui de la police administrative, ont examiné ou auraient dû examiner (RDAF 1992 p. 377). Tel est en particulier le cas des nuisances excessives auxquelles le recourant prétend que l'ouverture du café-restaurant litigieux l'exposerait.
3. a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB), le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss consid. 1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss consid. 5) ou la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a).
b) Pour qu'un bruit soit considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit produit par la construction ou l'exploitation d'une installation (v. art. 7 al. 1 LPE). La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. La législation fédérale ne s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74 consid. 3b). Le Tribunal fédéral a ainsi soumis aux exigences des art. 11 ss LPE un pub (arrêts non publiés du 28 mars 1996, commune de Delémont, et du 14 octobre 1991, commune de Lutry), un tea-room (v. ATF 123 II 325) ou encore l'exploitation nocturne d'un restaurant en plein air (v. DEP 1997 p. 495). En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la loi sur la protection de l'environnement, même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2c,d,e). Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2d).
c) L'application des prescriptions en matière de protection de l'environnement constitue une tâche générale de droit fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer dans le cadre de leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale (voir ATF 115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation spéciale cantonale en matière de protection contre le bruit pour les installations particulièrement bruyantes et pour les locaux à usage sensible au bruit lorsque les valeurs limites d'immissions ne peuvent être respectées par des mesures adéquates (art. 120 lit. c LATC et annexe II au RATC). En dehors de ces deux cas, l'examen des questions relatives à la protection de l'environnement incombe d'une manière générale à la municipalité (art. 104 al. 1 LATC), sous réserve des cas dans lesquels une autorisation spéciale cantonale est nécessaire. Dans cette hypothèse (réalisée en l'espèce - v. art. 52 LADB, 24 RADB, 120 lit. c et d LATC et annexe II au RATC), les questions relatives à l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement sont du ressort du département désigné par l'annexe II au RATC (art. 2 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE), qui doit fixer notamment les conditions de situation, de construction, d'exploitation et les éventuelles mesures de surveillance, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation que la municipalité doit faire observer (art. 123 LATC). L'autorité communale reste compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale. La municipalité pourrait donc interdire une installation qui respecte toutes les conditions du droit fédéral de la protection de l'environnement, si cette installation ne correspond pas aux caractéristiques définies par la zone en question ou provoque des nuisances secondaires excessives (voir arrêt TA AC 96/167 du 28 février 1997, consid.2).
d) Pour juger du bruit émanant d'un restaurant, il faut tenir compte de toutes les immissions sonores provenant de l'intérieur et de l'extérieur du bâtiment, en particulier de celles provoquées par les clients qui entrent ou quittent l'établissement ou qui parquent leur véhicule sur la place qui leur est réservée (v. ATF 123 II 74 consid. 3b et les références citées; DEP 1997 p. 497 consid. 2b/aa et les références citées). L'annexe 6 de l'OPB, qui fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers, n'est pas applicable directement ni par analogie à un restaurant, une discothèque ou un établissement public analogue; ses valeurs sont en effet spécifiques au bruit de l'industrie et de l'artisanat et ne peuvent être transposées sans autre aux établissements publics, dont les immissions consistent essentiellement en bruits de comportement humain comme par exemple des conversations, des cris, des rires, des tintements de verres, de la musique, des applaudissements ou des claquements de portières (v. ATF 123 II 333 consid. 4 d/aa; DEP 1997 p. 499 consid. 3a; AC 97/0068 du 2 mars 1998). Dans ce cas, c'est-à-dire à défaut de méthodes scientifiques de détermination, il faut, conformément à l'art. 15 LPE, se fonder sur l'expérience pour évaluer les immissions. Il s'agit donc d'examiner si les nuisances invoquées sont propres à gêner de manière sensible la population dans son bien-être. En retenant ce dernier critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier le bruit d'excessif (ATF 123 II 86 consid. 5 a).
4. Dans le cas particulier, le constructeur projette d'ouvrir au sous-sol de son bâtiment un café-restaurant qui comprendrait 50 places assises et serait ouvert de 8 heures à 24 heures, six jours par semaine; 22 places de parc existantes seraient à disposition de la clientèle, laquelle ne se verrait servir que des boissons, à l'exclusion de toute restauration. Bien que ce projet se situe dans une zone où la municipalité a pour pratique d'admettre des activités artisanales, le quartier est plutôt calme le soir, d'une part parce que la rue de Montagny ne constitue pas une artère de transit et n'est guère fréquentée par les automobilistes à ce moment de la journée, d'autre part parce que des villas et des immeubles d'habitation bordent cette rue et lui confèrent un aspect quasi résidentiel. Il est dès lors prévisible que le projet litigieux, qui de l'aveu même du constructeur vise une clientèle nocturne encline à consommer des boissons alcoolisées, entraîne une augmentation des immissions sonores dans le voisinage, par une utilisation accrue du parking existant et du trafic qui lui serait lié, par la musique qui serait diffusée dans l'établissement et par le comportement de la clientèle (conversations bruyantes à l'heure de la sortie, claquements de portières, crissements de pneus, etc.). Pourtant ni le Service de lutte contre les nuisances, ni le Service de la police administrative n'ont procédé à une évaluation concrète de ces nuisances et de leur admissibilité au regard des règles de la protection de l'environnement. Dans son préavis à l'intention du Service de la police administrative, le Service de lutte contre les nuisances - qui ne s'est pas déplacé pour voir les locaux litigieux - s'est borné à rappeler les exigences de la LPE et de l'OPB en matière de lutte contre le bruit, notamment celles de l'annexe 6 de l'OPB fixant les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers, dont on a vu qu'elles n'étaient justement pas applicables. Le département intimé s'est pour sa part contenté de délivrer son autorisation au vu des préavis favorables du Service de lutte contre les nuisances et du Laboratoire cantonal, tout en réservant "les mesures qui pourraient être prises par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains en matière de police des constructions et places de parc ainsi que des heures d'ouverture" (v. communication de la Centrale des autorisations du DTPAT du 11 septembre 1996), puis a relevé qu'"en cas de problèmes de bruit dans le cadre de l'exploitation de ce café-restaurant, la Municipalité pourra toujours refuser les prolongations d'ouverture demandées" (v. observations du 29 octobre 1996, p. 3). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion d'affirmer qu'un tel renvoi aux mesures qui pourraient être prises sur la base des règles communales protégeant l'ordre et la tranquillité publique ne dispensait pas l'autorité compétente d'évaluer les immissions prévisibles et de veiller à ce qu'elles ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE, auquel renvoie l'art. 40 al. 3 OPB). Les règles communales de police, si elles permettent de prévenir les excès liés à des manifestations particulières, n'exercent en effet pour le surplus qu'une action répressive, souvent insuffisante pour limiter efficacement les bruits de comportement étroitement liés à l'exploitation habituelle de certains type d'établissement public. Une appréciation préalable est indispensable si l'on veut éviter que se créent des installations dont l'exploitation pourrait se révéler irrémédiablement incommodante pour le voisinage (RDAF 1992 p. 381 consid. 5 d in fine).
En délivrant son autorisation sans procéder à une évaluation sérieuse des nuisances, le Service de la police administrative a violé aussi bien le droit fédéral que l'art. 123 LATC. Il n'appartient pas au Tribunal administratif d'y remédier en procédant lui-même à cette évaluation: son examen est en effet limité au contrôle de la légalité (art. 36 lit. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives) et ne lui permet pas de substituer son appréciation à celle que l'autorité intimée n'a pas effectuée (v. AC 97/0068 déjà cité). La décision du Service de la police administrative autorisant le projet litigieux, de même que la décision municipale dans la mesure où elle lève l'opposition du recourant sur un point qui était du ressort du département, doivent en conséquence être annulées et la cause renvoyée à ces autorités pour nouvelle décision après un examen attentif des questions de protection contre le bruit.
5. A certaines conditions, les municipalités peuvent autoriser dans les espaces réglementaires ou entre bâtiments et limites de propriétés la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée au bâtiment principal (art. 39 al. 1 RATC). Le même régime s'applique à d'autres ouvrages que les dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment (art. 39 al. 3 RATC). Ces ouvrages ne peuvent être autorisés que pour autant qu'ils n'entraînent aucun préjudice pour les voisins (art. 39 al. 4 RATC).
Actuellement le constructeur bénéficie en bordure de la parcelle du recourant de sept places de parc destinées à la clientèle de son commerce de vins. Il est incontestable et d'ailleurs incontesté - que cette utilisation n'entraîne aucun inconvénient appréciable pour le recourant, c'est-à-dire qu'elle peut lui être imposée sans sacrifice excessif au sens de la jurisprudence relative à l'art. 39 al. 4 RATC (v. à ce propos arrêt AC 96/0142 du 4 juillet 1997 et les références citées). Il en irait en revanche autrement en cas d'utilisation de ces mêmes places de stationnement par la clientèle d'un établissement public, ouvert de 8 à 24 heures, six jours par semaine. On ne saurait en effet nier qu'une telle utilisation entraînerait un trafic nocturne aujourd'hui inexistant, de même qu'une rotation plus importante des véhicules sur les places de stationnement. Or ces nuisances prévisibles aggraveraient sans aucun doute la situation du recourant et constitueraient pour lui un préjudice notable au sens de l'art. 39 al. 4 RATC (v. en ce sens arrêt AC 92/409 du 31 août 1993). Indépendamment des conditions posées par la législation sur la protection de l'environnement, le changement d'affectation litigieux ne saurait donc être autorisé qu'à la condition que les places de stationnement nécessaires à la clientèle soient aménagées en respectant la distance minimum à la propriété voisine (v. art. 19 RPA). Pour ce motif également la décision municipale doit être annulée.
6. Conformément à l'art. 55 LJPA il y a lieu de mettre à la charge du constructeur un émolument de justice, ainsi que les dépens auxquels a droit le recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains des 18 et 19 septembre 1996 levant l'opposition de Bernard Maag et autorisant Roger Baudraz à ouvrir un café-restaurant dans le sous-sol du bâtiment no ECA 3352, au no 15 de la rue de Montagny, sont annulées.
III. La décision du Service de la police administrative du 11 septembre 1996 accordant l'autorisation spéciale requise pour ce changement d'affectation, est annulée.
IV. La cause est renvoyée à ces autorités pour nouvelles décisions.
V. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du constructeur, Roger Baudraz.
VI. Roger Baudraz versera à Bernard Maag une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 18 juin 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).