CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 décembre 1996
sur le recours interjeté par Eliane GAGNEUX et consorts, représentés par Eliane Gagneux, Neubadstrasse 65, 4054 Bâle et par les hoirs SUMI, représentés par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey
contre
la décision de la Municipalité d'Ollon du 25 avril 1996, autorisant la transformation du bâtiment appartenant à Pierre de Meyer, à Chesières.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Jean Widmer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Pierre de Meyer est propriétaire, à Chesières (Commune d'Ollon) d'un immeuble immatriculé au registre foncier sous no 2761. Il s'agit d'une petite parcelle sise en bordure de la route cantonale 719c et occupée sur sa partie sud par un bâtiment en pierre à toit plat utilisé jusqu'à ces dernières années par une boucherie. Deux vieilles granges occupent la partie nord-est de la parcelle.
Cet immeuble se trouve dans le périmètre du plan partiel d'affectation "Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes" (ci-après PPA E.C.V.A.) adopté par le Conseil d'Etat le 25 juin 1993, et il est soumis aux dispositions des art. 7 et ss (zone de village B). En outre, le long de la route cantonale, la parcelle est frappée d'un alignement sur lequel empiète le bâtiment mentionné ci-dessus.
B. En novembre 1995, Pierre de Meyer a adressé au Département de la justice, de la police et des affaires militaires une demande d'approbation d'un projet de création d'un établissement public (snack-bar) dans son immeuble. Ce projet a reçu un accord mitigé de la part de la Municipalité d'Ollon (le 14 décembre 1995) et il s'est heurté à diverses oppositions. A la suite d'une inspection locale, et après avoir recueilli l'avis du Service de lutte contre les nuisances, le département s'est prononcé le 28 février 1996 en faveur de la transformation envisagée.
C. Le projet a été soumis à l'enquête publique du 10 au 30 novembre 1995 et il s'est heurté à de nombreuses oppositions émanant de propriétaires de chalets ou d'appartements voisins, au nombre desquels figuraient Eliane Gagneux et Edmond Sumi.
D. Le 13 mars 1996, la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (CAMAC) a transmis son préavis à la municipalité. Ce préavis transmet les autorisations spéciales délivrées par tous les services concernés, soit le Service de la police administrative, le Laboratoire cantonal, le Service de lutte contre les nuisances, l'ECA, le Service de la protection civile, le Service de l'emploi, le Service des eaux et de la protection de l'environnement et le Voyer du 3ème arrondissement, avec les conditions posées. En particulier, le Service de la police administrative relève que la clause du besoin a été abrogée, signale que certaines places de parc paraissent d'accès difficile et prend acte du fait qu'aucune salle de jeux n'est prévue au sous-sol du futur café-restaurant. De son côté, le Service de lutte contre les nuisances émet un préavis favorable en imposant d'une manière générale le respect des prescriptions de l'ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair) ce qui justifie des mesures contre les immissions d'odeurs incommodantes, ainsi que le respect des valeurs limites d'exposition au bruit découlant de l'annexe no 6 de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit, du 15 décembre 1986 (OPB). Le Service de lutte contre les nuisances impose enfin une isolation phonique répondant aux exigences de la norme SIA 181/1988 (art. 32 OPB) voire les exigences accrues de cette norme, en cas de diffusion de musique dans le restaurant.
E. La Municipalité d'Ollon a encore demandé, le 9 avril 1996, le décompte précis des places de stationnement prévues par le projet ce qu'elle a obtenu le même jour de l'architecte, sous la forme d'un calcul concluant à la nécessité de sept places de stationnement au regard des normes USPR, et d'un plan annexé indiquant l'emplacement de ces places de parc. Elle a ensuite délivré le permis de construire le 24 avril 1996 et levé les oppositions formulées à l'encontre du projet, par lettre du 25 avril 1996. C'est contre ces décisions que sont dirigés les recours, qui émanent d'une part des membres de l'hoirie Sumi (Eliane Gagneux, André et Edmond Sumi) et d'autre part d'une quarantaine d'opposants individuels, tous représentés pour les besoins de la présente procédure par Eliane Gagneux.
F. Le Service de la police administrative s'est déterminé le 28 juin 1996, se référant à son préavis détaillé, et s'en remettant à justice sur le sort du recours. La municipalité a quant à elle déposé une réponse le 5 juillet 1996, concluant au rejet du recours de même que Pierre de Meyer (mémoire du 3 juillet 1996).
Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Le tribunal a encore procédé à une visite des lieux, en présence des parties et de leurs conseils, le 19 novembre 1996. Il a délibéré le même jour et notifié le lendemain un dispositif qui a été télécopié aux parties.
Considérant en droit:
1. Les recours ont été déposés dans le délai et selon les formes légales, et sont recevables à cet égard. Des doutes ont certes été émis par le constructeur quant à la qualité pour recourir de certains des recourants. Il est vrai que, dans un arrêt du 28 octobre 1993 (AC 93/092) concernant également une décision de la Municipalité d'Ollon, le Tribunal administratif, appliquant les dispositions de l'art. 103 OJF, a considéré qu'un opposant dont l'immeuble était distant d'environ 400 mètres de l'installation litigieuse ne devait pas se voir reconnaître un intérêt digne de protection à faire annuler ou réformer la décision attaquée. Mais en l'espèce la question peut être laissée ouverte, que la qualité pour recourir des opposants soit examinée au regard de l'art. 37 LJPA (même selon la teneur modifiée par la novelle du 26 février 1996) ou de l'art. 103 OJF (pour les questions devant être tranchées en application du droit fédéral), parce que plusieurs des recourants sont voisins immédiats du bâtiment devant être transformé et des places de parcs litigieuses, de sorte que le Tribunal administratif doit de toute manière entrer en matière sur le fond du litige.
2. En substance, les motifs invoqués à l'appui des recours tiennent essentiellement à l'insuffisance des places de parc prévues ainsi qu'aux difficultés d'y accéder, aux nuisances occasionnées au voisinage immédiat, enfin à l'absence de convention de précarité entre le constructeur et la commune s'agissant de la transformation d'un bâtiment empiétant sur la limite des constructions.
De leur côté, tant la municipalité intimée que le constructeur font observer que l'installation d'un restaurant-snack-bar est conforme à la destination de la zone, que le nombre des places de parc répond aux normes USPR (une place manquante faisant l'objet d'une taxe compensatoire), que la mention de précarité n'est pas nécessaire en l'espèce et que les dispositions de l'art. 80 al. 2 LATC sont respectées, les inconvénients résultant pour le voisinage d'un établissement public du genre de celui qui est prévu restant dans la limite de ce qui doit être supporté au centre d'une localité.
3 S'agissant des places de parc, la municipalité s'est référée, comme l'art. 73 du PPA E.C.V.A. le lui impose, aux normes USPR. Or, selon la norme SN 641'400 (mai 1993), le nombre de cases de stationnement dépend avant tout de l'utilisation de la voiture par la clientèle, utilisation qui est prépondérante en zone rurale et plutôt rare en zone urbaine. On doit donc distinguer selon que, selon les estimations, la part de la clientèle motorisée sera faible (moins de 30 %), moyenne (de 30 à 70 %), ou forte (plus de 70 %). Compte tenu de la situation de l'immeuble litigieux (en plein centre de la localité de Chesières, mais à proximité de la station touristique de Villars dont la population varie fortement suivant les saisons), la municipalité a appliqué le critère d'une place de parc pour six places assises, qui correspond à une part moyenne de la clientèle motorisée. Dans la mesure où l'établissement prévu est destiné à abriter une quarantaine de places (voir questionnaire particulier adressé au Service de la police administrative par le constructeur), sept places auraient été nécessaires mais l'autorité municipale, faisant usage de la faculté que lui reconnaît l'art. 73 al. 5 du PPA E.C.V.A. a admis que la septième place ne soit pas réalisée, au bénéfice d'une contribution compensatoire.
La municipalité a ainsi fait application du règlement communal applicable en la matière, en usant correctement du pouvoir d'appréciation que ce texte lui laisse. Les recourants n'ont pu faire valoir aucun élément susceptible de mettre en cause cette application. Il est vrai qu'ils se réfèrent aux normes applicables en zone rurale (une place de parc pour trois places assises dans le restaurant), mais ils n'ont nullement démontré que ce critère s'imposait dans la présente espèce, alors qu'on a affaire à un immeuble situé en plein centre d'une localité et en périphérie d'une grande station. Ils ne font ainsi que substituer leur propre appréciation de la situation à celle de l'autorité communale, ce qui ne saurait constituer un motif de recours devant une autorité judiciaire qui n'est ni le supérieur hiérarchique ni l'autorité de surveillance de l'autorité communale.
4. Il est vrai que certaines de ces places de parc sont d'accès mal aisé, principalement en raison de l'étroitesse des rues permettant d'y parvenir. L'inspection locale a sur ce point permis d'établir que cet argument n'était pas dépourvu de toute pertinence parce que, d'une manière générale, la circulation au centre de Chesières est difficile. Mais cette circonstance, qui tient au fait qu'il s'agit d'un village de construction ancienne avec des rues étroites et sinueuses, ne suffit pas à faire admettre que les places de parc litigieuses ne sont pas suffisamment accessibles.
Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal ne définissent ce qu'il faut entendre par voie d'accès adaptée à l'utilisation prévue du bien-fonds. Cette notion a essentiellement été développée par la jurisprudence cantonale. Il résulte en substance de celle-ci que la loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (voir arrêt AC 94/152 du 10 avril 1995 et les références citées). Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (voir Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1994, note 1.2 ad art. 19 LAT). Les notions de commodité et de sécurité d'un accès doivent être examinées au regard des normes de l'Union des professionnels suisses de la route (ci-après normes VSS) qui définissent entre autres la charge admissible et la capacité d'une route (SNV 641'145) ainsi que les mesures de modération de trafic à prendre le cas échéant (SN 640'280 à 640'285). Il s'agit là en effet de critères d'appréciation importants sur la base desquels le tribunal a jugé qu'un accès demeurait suffisant lorsque sa capacité selon ces normes n'était pas dépassée par la charge de trafic globale, une fois pris en compte l'accroissement de circulation engendré tant par la réalisation que l'utilisation d'un bâtiment (RDAF 1993 p. 190).
En l'espèce, même si on doit admettre que les conditions de circulation seront parfois difficiles (soit plus précisément en pleine saison, à certaines heures de la journée) cela ne suffit pas à faire admettre au vu des principes rappelés ci-dessus qu'elles seront impraticables pour un établissement dont la fréquentation maximum aura lieu en soirée. Il s'ensuit que l'argument des recourants sur ce point ne peut pas être retenu.
5. Les recourants ont soulevé, à propos des places de parc et de la dérogation accordée par la municipalité, un moyen d'ordre formel, soit l'absence de mention de cette dérogation dans les documents mis à l'enquête. Le fait est constant, et le Tribunal administratif ne peut se rallier à l'argumentation développée à cet égard par la municipalité intimée, selon laquelle on ne serait pas en présence d'une dérogation au règlement, mais d'une application de celui-ci, qui prévoit soit l'obligation par le propriétaire de créer des places de parc, soit l'obligation de payer une contribution compensatoire. Mais cela ne saurait conduire à l'admission du recours.
Le régime des dérogations aménagées par la LATC accorde d'une part un pouvoir dérogatoire dit "spécifique", tiré de l'art. 6 al. 2 LATC, qui doit énoncer avec précision les contours de la dérogation autorisée, et d'autre part un pouvoir dérogatoire général conféré par l'art. 85 al. 1 LATC (récemment aménagé par la novelle du 14 novembre 1995; sur ces notions, voir BGC novembre 1995, p. 2710 à 2713; voir également Didisheim, Modification de limites et dérogations en droit vaudois de la construction : quelques réflexions à propos des art. 83 et 85 LATC, RDAF 1991 p. 400 et ss, plus spéc. 414 et ss).
En l'espèce, et s'agissant de la possibilité de renoncer à exiger une place de parc, on est en présence d'une dérogation spécifique, expressément réglementée par l'art. 73 du PPA E.C.V.A., en application du reste de l'art. 47 lit. g LATC. Cela ne signifie par encore que l'on puisse dispenser de l'enquête publique, destinée à sauvegarder les droits des voisins et autres tiers éventuellement intéressés, qui reste nécessaire en application des art. 108 (demande de permis de construire) et 109 LATC. Mais la jurisprudence (voir Droit vaudois de la construction, éd. 1994, remarque 3 ad art. 108 LATC) a précisé qu'il s'agissait d'une prescription d'ordre dont la violation n'entraînait pas la validation de l'enquête publique, ni l'annulation du permis de construire lorsque la dérogation demandée ressortait suffisamment clairement du dossier d'enquête. Le Tribunal administratif ne voit pas de raison de s'écarter de cette jurisprudence, en constatant que la possibilité d'une perception de la taxe prévue par le règlement en compensation d'une place manquante résulte clairement du dossier, et notamment de la lettre du 9 avril 1996 de la Municipalité d'Ollon réclamant le décompte précis des places de stationnement nécessitées par le projet. A cela s'ajoute que la municipalité a indiqué à chaque opposant, en les informant le 25 avril 1996, des raisons l'ayant amenée à délivrer le permis, qu'elle renonçait à exiger la septième place au bénéfice d'une contribution de remplacement. La question a ainsi pu être débattue largement en procédure de recours, les recourants ne pouvant véritablement pas se prévaloir d'un préjudice à cet égard.
6. Les recourants font aussi valoir les immissions excessives de bruit auxquelles, selon eux, la transformation projetée les exposerait.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE), le 1er janvier 1985, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Les conséquences en sont que les dispositions de droit cantonal ou communal visant ce même but n'ont aujourd'hui guère de portée propre dans les domaines réglés par le droit fédéral (cf. ATF 117 Ib 156; 114 Ib 220 c. a; 116 Ib 179). En revanche, le droit fédéral de la protection de l'environnement laisse subsister les prescriptions cantonales concernant des objectifs particuliers d'urbanisme, telles que les règles d'affectation du sol destinées à définir les caractéristiques d'un quartier ou celles dont le but consiste à limiter les nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale, ou à préciser l'affectation de la zone en excluant certains types d'activités gênantes (ATF 116 Ia 491; 115 Ib 383 ss, 114 Ib 222/223).
Conformément à l'art. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE (RSV 6.8), il incombe aux autorités cantonales et communales d'appliquer la législation fédérale en la matière dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en vigueur. S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le département désigné par cette législation; en l'occurrence le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (DJPAM) a examiné si, comme le redoutent les recourants, les nuisances sonores générées par l'exploitation d'un snack-bar n'excéderaient pas les limites tracées par le droit fédéral (v. art. 123 al. 2 LATC), la réglementation communale sur la police des constructions ne contenant, au demeurant, aucune prescription visant à protéger le voisinage contre ce type d'atteintes.
S'agissant des nuisances (bruit, pollution), la vérification de la conformité d'un projet aux normes de protection de l'environnement doit en principe être effectuée sur la base d'un examen concret à moins que l'on ne puisse présumer que les valeurs limites sont respectées, que ce soit en matière de bruit ou de protection de l'air, hypothèse dans laquelle un pronostic concret n'est pas nécessaire (sur tous ces points, voir Benoît Bovay, Autorisation de construire et droit de l'environnement, RDAF 1995 p. 93 et ss, plus spéc. 99, et les références citées). S'agissant plus particulièrement du respect des valeurs limites en matière de bruit, l'appréciation doit se faire en fonction du degré de sensibilité attribué au bien-fonds touché, des nuisances créées par le projet et la distance qui sépare l'ouvrage des bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit (art. 2 al. 6, 39 et 31 OPB). L'autorité peut exiger un pronostic de bruit lorsqu'il y a lieu de présumer que les valeurs limites pourraient être dépassées, mais une étude concrète n'est cependant pas nécessaire lorsque tel n'est pas le cas et si le Service de lutte contre les nuisances a correctement apprécié la situation (Benoît Bovay, ibidem, p. 106, et les références citées).
En l'espèce, les recourants ne paraissent, à juste titre, pas soutenir que les nuisances sonores résultant de l'exploitation elle-même du nouvel établissement auraient dû entraîner le refus de l'autorisation litigieuse. Le Service de lutte contre les nuisances a, dès le début de la procédure (lettre du 16 octobre 1995) préavisé favorablement la détermination du degré de sensibilité III, conformément à l'art. 12 du règlement vaudois d'application de la LPE du 8 novembre 1989. Cela fixe les valeurs limites d'exposition au bruit (VLI) à 65 dB(A) de jour, et 55 de nuit. Les recourants n'allèguent pas et ne rendent pas non plus vraisemblable que les bruits d'exploitation du restaurant-snack-bar iront au-delà de ces limites. En fait, le Service de lutte contre les nuisances a même imposé le respect des valeurs de planification (VP), soit 60 et 50 dB(A) en réservant au surplus les exigences accrues (normes SIA 181/1988). Dès lors, et compte tenu des conditions ainsi posées et qui font partie de l'autorisation de transformer, rien ne permet de craindre des immissions excessives pour le voisinage. Aussi bien les recourants n'ont-ils rien démontré ni même rendu vraisemblable à cet égard, et il faut rappeler qu'aucune animation musicale n'est prévue dans le snack-bar qui ne comporte par ailleurs pas de terrasse.
Quant aux autres bruits de comportement (conversations nocturnes sur le parking, bruit de moteurs, claquement de portières, etc.), il s'agit certes d'inconvénients non négligeables, mais qui, selon la jurisprudence, doivent être maintenus dans des limites acceptables par application des dispositions communales visant à assurer la tranquillité et l'ordre public au moyen des contrôles policiers nécessaires (Benoît Bovay, ibidem, p. 108 et 109, et les références citées).
7. Enfin, les recourants invoquent le fait que le bâtiment devant être transformé empiète sur la limite des constructions (alignement routier) ce qui rend applicable l'art. 80 LATC par renvoi de l'art. 82. Ils font valoir que les exigences de l'art. 80 al. 2 LATC ne sont pas satisfaites, dans la mesure où la création d'un établissement public du type envisagé entraîne incontestablement de graves inconvénients pour le voisinage en raison notamment des heures tardives d'ouverture.
Cet argument ne peut qu'être écarté. Il n'est contesté par personne que l'exploitation d'un snack-bar est compatible avec la destination de la zone de village B, telle qu'elle est réglementée par les art. 7 et ss du PPA E.C.V.A. Quant au préjudice au voisinage, la municipalité intimée a rappelé avec raison que cette notion devait se comprendre comme impliquant des inconvénients allant au-delà de ceux qui sont supportables sans sacrifice excessif (Droit vaudois de la construction, éd. 1994, note 6.6 ad art. 80 LATC). En se référant aux considérations émises ci-dessus (consid. 4 et 6), le Tribunal administratif ne peut que faire sienne cette appréciation de la situation.
8. Enfin, les recourants invoquent l'absence de la convention de précarité prévue par l'art. 73 al. 3 du PPA E.C.V.A. Mais, dans la mesure où la partie du bâtiment litigieux débordant sur l'alignement est teintée en rose sur le plan, conformément aux directives pour l'établissement des plans fixant la limite des constructions éditées en