CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 juin 1996
sur le recours interjeté par Marie-Thérèse BINDER, Isabelle GILLI, Micheline BENALEM, Jean-Bernard BINDER, tous à St-Sulpice, représentés par l'avocat Dan Bally, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 6 mars 1996 par la Municipalité de St-Sulpice (représentée pour les besoins de la présente procédure par l'avocat Jean de Gautard, à Lausanne) levant leur opposition et octroyant un permis de construire complémentaire à Dominique et Raymond Bourgoz, concernant un changement de l'accès prévu à leur future construction, de même qu'une modification du parking souterrain.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière: Mlle Kathrin Gruber.
Vu les faits suivants:
A. Dominique et Raymond Bourgoz sont propriétaires des parcelles nos 241 (7267 m2), 263 (1628 m2) et 1229 (1104 m2) de la Commune de St-Sulpice, situées en zone résidentielle B, régie par les art. 33 ss du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPE), entré en vigueur le 18 décembre 1992. Un projet de morcellement de ces parcelles est en cours, visant à les transformer en trois nouvelles parcelles de surface différentes, compte tenu de la construction en cours.
L'ensemble s'étend entre la route cantonale et la rue du Centre. La seule habitation existante est la maison de Dominique Bourgoz, qui accède à la rue du Centre par un chemin situé au milieu de la parcelle. Le solde de celle-ci est occupé par la pépinière exploitée jusqu'ici par Raymond Bourgoz.
Marie-Thérèse et Jean-Bernard Binder, Isabelle Gilli et Micheline Benalem sont propriétaires de la parcelle voisine no 261. Sur cette parcelle, située au milieu d'un périmètre délimité par la route cantonale, la rue du Centre et le chemin de l'Ochettaz, est érigé un immeuble de plusieurs appartements en PPE.
B. Dominique et Raymond Bourgoz sont au bénéfice d'un permis de construire un immeuble de sept logements sur la parcelle située au bord du chemin de l'Ochettaz et de la rue du Centre à St-Sulpice, qui a été délivré suite à une enquête publique intervenue du 15 août au 4 septembre 1995. L'accès à cette nouvelle construction a été prévu par le chemin de l'Ochettaz. Il passe devant la porte de la maison de Jean Jaquier, propriétaire de la parcelle voisine no 240. Ce dernier a fait opposition à la délivrance du permis de construire, pour le motif que l'accès prévu est trop dangereux et passe trop près de sa maison. En outre sa parcelle est le fonds servant d'une servitude de passage au bénéfice de la parcelle no 1229, servitude dont il n'accepte pas qu'elle soit étendue à la nouvelle parcelle résultant du morcellement. Jean Jaquier a par la suite retiré son recours interjeté devant le Tribunal administratif. Le permis de construire est par conséquent entré en force et les travaux de construction sont en cours.
Du 2 au 22 février 1996 s'est déroulée une enquête complémentaire portant sur une modification (réduction) du parking souterrain ainsi que de l'accès à la propriété de Dominique et Raymond Bourgoz. Ce nouvel accès est prévu depuis la rue du Centre, en bordure de propriété à un mètre de la limite avec les parcelles nos 253, 261 et 262. Marie-Thérèse et Jean-Bernard Binder, Isabelle Gilli et Micheline Benalem, propriétaires de la parcelle no 261, ont fait opposition dans le délai d'enquête. La municipalité a levé leur opposition et a octroyé à Dominique et Raymond Bourgoz le permis de construire complémentaire par décision du 6 mars 1996.
C. Les opposants ont alors saisi le Tribunal administratif, par acte du 15 mars 1996, en concluant à l'annulation du permis de construire complémentaire accordé aux constructeurs. Ils expliquent vouloir s'opposer à la modification du projet initial pour le motif que la parcelle des constructeurs est déjà desservie par un chemin qui débouche sur la rue du Centre par le chemin de l'Ochettaz. Ce tracé serait moins préjudiciable pour eux, étant donné que le nouvel accès projeté longe leur parcelle à un mètre de la limite et qu'ils se verraient donc confrontés à une augmentation du trafic et aux désagréments qui en résultent. Ils invoquent la violation des art. 4 et 104 al. 3 LATC et 46 du RPE.
D. Par acte du 21 mars 1996, les recourants ont demandé que l'effet suspensif soit accordé à leur recours.
Par lettre du 22 mars 1996, le juge instructeur a invité la municipalité et les constructeurs à se prononcer sur la demande d'effet suspensif des recourants, leur impartissant en outre un délai pour déposer leur réponse au recours.
La municipalité a répondu être dans l'impossibilité de se déterminer sur la question de l'effet suspensif, en tant qu'il lui est impossible de savoir sur quels travaux il devrait porter. Selon elle on ne saurait suspendre les travaux relatifs à l'enquête principale suite à laquelle un permis de construire entré en force a été délivré.
Les recourants, par lettre du 28 mars 1996, se sont contentés d'invoquer, à l'appui de leur requête en effet suspensif, la violation des art. 1 et 11 LPE.
Par lettre du 1er avril 1996, le juge instructeur a informé les parties que la requête sur effet suspensif était insuffisamment motivée en l'état et que le tribunal procéderait à une inspection locale en présence des parties en date du 20 mai 1996.
E. Les constructeurs ont conclu au rejet du recours. Ils expliquent qu'ils avaient examiné plusieurs possibilités et que la solution finalement retenue, et approuvée par la municipalité, était la meilleure. Ils invoquent notamment le fait que la servitude de passage dont était bénéficiaire la parcelle 1229 ne permet pas l'accès à la totalité de la nouvelle parcelle issue du remaniement des limites. Un déplacement de l'accès depuis le chemin de l'Ochettaz sur leur parcelle deviendrait trop dangereux, compte tenu de la proximité de la route cantonale.
La municipalité conclut au rejet du recours. Elle soutient que l'art. 46 RPE ne s'applique pas en l'espèce et que le principe de la proportionnalité est largement respecté, de même que la jurisprudence qui découle de l'art. 104 LATC.
F. Le Tribunal a tenu audience sur les lieux le 20 mai 1996 en présence des parties et de leur conseil respectif. Etaient également présent le constructeur, accompagné de son architecte. Le tribunal a constaté que les trois parcelles réunies du constructeur étaient occupées par la nouvelle construction pour le tiers supérieur nord en bordure de la route cantonale et par la pépinière du propriétaire pour les deux tiers inférieurs divisés par un chemin d'accès goudronné qui s'arrête quelques mètres au sud du chantier en cours. La route d'accès est projetée en bordure des parcelles, à un mètre de la parcelle des recourants et des autres parcelles voisines, dont les propriétaires n'ont pas fait opposition, moyennant l'installation soit d'une clôture, soit d'une haie. Les parties ont confirmé leurs conclusions respectives.
Considérant en droit:
1. Les recourants critiquent la modification de l'accès au bâtiment en cours de construction. Celui-ci se ferait, à partir de rue du Centre, en empruntant un chemin présentant une largeur de 4 mètres; il passerait devant leur parcelle, ce qui créerait des nuisances, alors que l'accès initialement projeté se situait à l'opposé de leur parcelle. Les recourants ne soutiennent pas que l'accès prévu serait insuffisant, mais contestent l'opportunité de le faire passer devant leur propriété, ce qui entraînerait pour eux des nuisances intolérables, alors que le projet initial ne leur portait aucun préjudice. Ils invoquent à cet égard les art. 104 al. 3 LATC , 1 et 11 al. 2 LPE.
La municipalité n'accorde le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction, ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique (art. 104 al. 3 LATC). Selon l'art. 49 al. 1er LATC, l'équipement est défini par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). L'art. 19 al. 1er LAT dispose qu'un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue, notamment en ce qui concerne les voies d'accès. La jurisprudence n'impose pas des voies d'accès idéales, mais seulement suffisantes, c'est-à-dire présentant des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (CCRC, prononcé no 6536 précité et TA, arrêt AC 7435 du 27 décembre 1991, dans la cause P. Dubuis et consorts c. Morges et réf. citées; AC 92/105 du 11 décembre 1992).
En l'occurrence, il est indéniable que l'accès prévu pour desservir la construction est suffisant, cela n'est d'ailleurs pas contesté par les recourants, qui se contentent d'invoquer les nuisances que créerait cet accès pour les parcelles voisines, problème non visé par cette disposition. Le grief tiré de l'art. 104 al. 3 LATC est par conséquent mal fondé et doit être rejeté.
2. Les recourants contestent l'opportunité de l'emplacement de la route d'accès projetée qui provoquerait pour les propriétaires riverains des nuisances contraires aux art. 1 et 11 al. 2 LPE.
a) D'une manière générale, la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) a pour but la protection contre les atteintes nuisibles et incommodantes (art. 1 al. 1 LPE). Elle charge le Conseil fédéral de fixer des valeurs limites d'immission qui déterminent le seuil à partir duquel les atteintes sont à considérer comme nuisibles et incommodantes (art. 13 LPE). La LPE précise aussi les critères devant servir à fixer ce seuil (art. 13 al. 2, art. 14 et 15 LPE; Kommentar USG, N. 37 et 42 ad art. 11 LPE).
En matière de bruit, la LPE prévoit, outre la détermination des valeurs limites d'immission, la fixation de valeurs d'alarme et de valeurs de planification (art. 19 et 23 LPE). L'ensemble, désigné comme valeurs d'exposition au bruit (art. 2 al. 5 OPB), a ainsi la fonction suivante:
- valeurs d'alarmes: supérieures aux valeurs d'immission, elles permettent d'apprécier l'urgence des assainissements (art. 19 LPE);
- valeurs d'immission: elles sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE);
- valeurs de planification: inférieures aux valeurs limites d'immission, elles assurent la protection des nouvelles zones à bâtir contre le bruit des nouvelles installations fixes et en vue de la planification de nouvelles zones à bâtir (art. 23 LPE).
En l'espèce, considéré comme une installation fixe nouvelle, le chemin d'accès litigieux ne pourrait être construit que si son bruit seul ne dépasse pas les valeurs de planification (art. 25 LPE; art. 7 al. 1 OPB). Les parcelles des recourants et des constructeurs sont situées en zone résidentielle B à laquelle est attribué un degré de sensibilité au bruit II (art. 75 RPE). Les valeurs limites de planification des immissions dues au bruit du trafic routier sont mentionnées au ch. 2 de l'annexe 3 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), qui se réfère à la LPE. Ces valeurs ne doivent pas dépasser 55 dB(A) de jour et 45 dB(A) de nuit dans une zone de degré de sensibilité II. Les recourants ne soutiennent pas que ces valeurs seraient dépassées. Il est notoire en effet (cela résulte de l'expérience acquise par le Tribunal administratif, notamment grâce à ses assesseurs spécialisés) qu'un chemin privé donnant accès à un immeuble d'habitation de quelques appartements muni du nombre de places de parc correspondant ne suffit pas à dépasser les valeurs de planification applicable aux zones soumises au degré de sensibilité II au bruit (voir par exemple AC 92/105 du 11 décembre 1992; AC 93/034 du 29 décembre 1993 ayant fait l'objet d'un ATF 1A.25/1994-1P.73/1994 du 12 août 1994). Ce n'est donc pas du point de vue des immissions (soit des atteintes considérées à l'endroit de leur effet, art. 7 al. 2 LPE), mais exclusivement sous l'angle de la limitation préventive des émissions que les recourants interviennent en invoquant (laconiquement dans leur requête d'effet suspensif) l'art. 11 al. 2 LPE.
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la LPE repose sur une conception en deux étapes: elle ne vise pas seulement la protection de l'environnement contre les immissions dépassant les valeurs limites qui déterminent le caractère nuisible ou incommodant des atteintes (art. 11 al. 3 LPE). Selon le Tribunal fédéral, l'art. 11 al. 2 LPE exige par principe que les immissions (le texte vise à vrai dire les émissions, soit les atteintes au sortir des installations, art. 7 al. 2 LPE) soient limitées dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que ce soit économiquement supportable . Pour qu'un projet soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si la prévention n'exige pas des limitations plus importantes (art. 11 al. 2 LPE). Le principe de la prévention (art. 1 al. 2 LPE) vise à éviter les risques imprévisibles. Il crée une marge de sécurité qui tient compte de l'incertitude des effets à long terme des atteintes à l'environnement. C'est ainsi que pour tous les projets (art. 7 al. 2 LPE), il faut appliquer les prescriptions de l'art. 11 al. 2 LPE sur la limitation préventive des émissions (ATF 117 Ib 28, consid. 6 a p. 34).
Le principe de la prévention, qui domine l'ensemble du droit de la protection de l'environnement, trouve son expression dans la règle (art. 23 LPE) selon laquelle, dans les nouvelles zones constructibles ou dans celles qui ne sont pas encore équipées, il faut, contrairement aux zones existantes et équipées, respecter les valeurs de planification plus strictes et non pas seulement les valeurs d'immission, plus basses (ATF 117 Ib 308, consid 3 a, p. 312 s., et les arrêts cités ATF 116 Ib 168 consid. 7; p. 265 ss, p. 445 s., ainsi que 117 Ib 34). C'est aussi le principe de prévention qui exige le respect des valeurs de planification, plus sévères, pour les installations nouvelles (art. 23 LPE), comme pourrait en constituer en l'espèce le chemin d'accès litigieux.
La jurisprudence cantonale paraît divisée sur la question de savoir si le principe de prévention est respecté par le seul fait que les valeurs de planification (inférieures aux valeurs limites d'immission) ne sont pas dépassées ou si ce principe permet d'exiger une limitation supplémentaire des émissions (voir Lorétan et autres, La loi sur la protection de l'environnement: jurisprudence de 1990 à 1994, DEP mai 1996 p. 6 et les arrêts cités). La doctrine récente admet qu'en pratique, la portée de l'art. 11 al. 2 LPE est absorbée par la règle de l'art. 25 LPE instaurant des valeurs de planification et que l'on ne peut exiger une limitation supplémentaire des émissions que si la dépense qui la permettrait est modeste (Alexander Zürcher, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, Zürich 1996, p. 116, qui reprend sur ce point Schrade, Kommentar USG, N. 47 ad art. 11 LPE; voir en outre les arrêts cités par Lorétan et autres, déjà cité).
En l'espèce en tout cas, il faut bien admettre que le chemin litigieux, si on le confronte aux valeurs limites d'exposition au bruit du trafic routier (annexe 3 OPB), ne peut guère se situer que bien en dessous des valeurs de planification déterminantes, qui visent bien plutôt les véritables axes de circulation comme la route cantonale qui se trouve à quelque distance de la parcelle des recourants. Du point de vue du droit de l'environnement, on se trouve, s'agissant du chemin litigieux, en présence d'un cas bagatelle pour lequel il n'y a aucune raison de poser des exigences supplémentaires, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral pour de tels cas (ATF 117 Ib 28, consid. 5 c p. 34 in fine).
Voudrait-on en poser qu'on n'arriverait d'ailleurs pas non plus à suivre les recourants dans leurs moyens. En effet, les recourants soutiennent en substance, du moins implicitement, que le chemin d'accès devrait passer soit devant la porte de la maison de Jean Jaquier située le long du chemin de l'Ochettaz (comme prévu lors de la mise à l'enquête initiale du projet), soit au milieu de la parcelle (sur le chemin de la pépinière) à ras du bâtiment de Dominique Bourgoz. Or le principe de prévention ne saurait avoir pour effet de permettre à celui qui se plaint de ce qu'il considère comme une atteinte de faire en sorte que les effets de celle-ci s'exerce au détriment d'un tiers (voir dans ce sens AC 94/054 du 7 septembre 1994 qui observe qu'on ne peut guère parler de limitation des émissions au sens de l'art. 11 al. 2 LPE lorsqu'il ne s'agit que de déplacer la source des émissions). Pour le surplus, les recourants ne soutiennent pas qu'une mesure constructive permettrait à moindre frais de diminuer l'inconvénient qu'ils voient dans la construction du chemin.
c) On observera encore que la route d'accès litigieuse a été prévue en bordure de parcelle, qui est l'endroit le plus rationnel pour desservir les cinq parcelles des constructeurs conformément au projet de morcellement en cours. En effet, l'aménagement de l'accès existant à la propriété de Dominique Bourgoz, tel que demandé par les recourants, couperait la parcelle délimitée par la rue du Centre en plein milieu, empêchant ainsi la construction rationnelle de la parcelle. Quant à l'accès initialement prévu, il est trop dangereux, le débouché sur le chemin de l'Ochettaz se trouvant trop près de la route cantonale faute de pouvoir utiliser la servitude existante.
3. Les recourants invoquent en outre une violation de l'art. 4 LATC qui prévoit que lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif visé, l'autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés.
Cette disposition vise uniquement la proportionnalité des mesures prises par l'administration face au propriétaire, qui se voit restreint dans ses droits de la propriété. Elle ne saurait être invoquée par des voisins du constructeur prétendant que le tracé d'accès à la construction planifiée ne respecterait pas le principe de la proportionnalité face à son intérêt privé de propriétaire voisin, du moment que l'accès prévu respecte, comme en l'espèce, les exigences du droit public de la construction et de la protection de l'environnement.
On doit rejeter de même le moyen que les recourants croient pouvoir tirer des règles de l'esthétique en invoquant l'art. 46 RPE selon lequel la municipalité doit éviter l'enlaidissement du territoire communal. A peine développé, ce moyen ne résiste pas à l'examen. La présence d'un chemin d'accès en zone résidentielle n'a rien d'inhabituel et on ne voit pas en quoi celui-là enlaidirait spécialement les lieux. Il semble finalement que c'est surtout parce que la parcelle litigieuse était inhabitée, occupée qu'elle était par une pépinière, que les recourants craignent d'être dérangés par le nouveau chemin. Toutefois, en l'absence d'un droit tel qu'une servitude leur conférant la possibilité d'interdire la construction prévue, leur recours ne peut qu'être rejeté.
4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Un émolument de 1'500 fr. est mis à la charge des recourants qui succombent. Ces derniers verseront en outre à la Commune de St-Sulpice, la somme de 1'200 fr. à titre de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 6 mars 1996 de la Municipalité de St-Sulpice, levant l'opposition des recourants, est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants, solidairement entre eux, verseront à la Commune de St-Sulpice la somme de 1'200 (mille deux cents) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 19 juin 1996
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
En tant qu'il porte sur l'application de la LPE, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 54 LPE). Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).