CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 juillet 1996
sur le recours interjeté par E. SCHNEITER & CIE, société en commandite, avenue de Florimont 2, 1006 Lausanne
contre
la décision rendue le 7 février 1996 par la Municipalité de Vufflens-la-Ville (obligation de raccordement au collecteur d'eaux usées).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique-Anne Thalmann et M. Jean-Daniel Rickli , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La recourante est propriétaire de la parcelle 288 située sur le territoire de la Commune de Vufflens-la-Ville à 200 mètres environ de la Venoge. D'une surface de 36'281 mètres carrés actuellement, elle comporte une usine construite en 1960 occupant une surface de 7'275 mètres carrés. L'usine était louée par l'entreprise Cometro SA, qui a toutefois mis fin à sa production industrielle le 30 juin 1995. La liquidation volontaire de ses actifs, qui se terminera prochainement, n'occupe plus sur place que deux employés administratifs à temps partiel et un contremaître à plein temps. En vertu d'un bail destiné à prendre fin au 31 mars 1996, Bobst SA a loué 1'000 mètres carrés de l'usine pour stocker des machines avant leur livraison aux clients. L'usine comprend deux appartements actuellement occupés par quatre adultes et un enfant.
D'après les indications de la recourante (dans son recours du 28 février 1996), les eaux usées de ces logements seraient collectées dans une fosse septique régulièrement vidangée par une entreprise spécialisée, et amenées à la station d'épuration. Telle n'est pas la situation qui résulte des indications fournies par le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après le SEPE). Selon sa lettre du 22 juillet 1993 à la municipalité intimée, la situation serait la suivante :
- le bâtiment litigieux est au bénéfice d'une autorisation cantonale pour déversement d'eaux usées traitées dans le sous-sol, le bénéficiaire payant une redevance annuelle à l'Etat selon l'art. 65 LVPEP
- les eaux usées du bâtiment concerné, insuffisamment épurées, sont déversées dans la Venoge.
Selon d'autres indications du SEPE (déterminations du 18 mars 1996 sur le recours incident dont il sera question plus loin), la fosse septique du bâtiment litigieux posséderait un trop-plein qui s'écoule directement à la Venoge par l'intermédiaire d'un canal qui déverse les eaux usées.
Selon la recourante encore, l'usine n'a jamais produit d'eaux usées industrielles. L'entreprise Cometro utilisait seulement l'eau d'une nappe souterraine pour tester la pression des réservoirs qu'elle fabriquait; cette eau était ensuite déversée dans les collecteurs d'eaux claires. Ce procédé avait été admis par le SEPE, après analyse de la teneur en particules métalliques, dans une lettre du 19 novembre 1993.
La parcelle 288 de la recourante est voisine des parcelles 644 et 561 qui appartiennent à Marco Rusconi. Ces dernières portent diverses constructions et sont utilisées par l'entreprise M. Rusconi & Cie SA, qui y dépose des matériaux de construction, des camions et des machines et y effectue des travaux de réparations et d'entretien.
Ces parcelles font partie du périmètre du syndicat d'améliorations foncières de Vufflens-la-Ville - Aclens. Le dossier transmis par la commune ne renseignait pas clairement sur leur affectation dans le plan des zones. La recourante admet que leur affectation dans le périmètre de la future zone industrielle de Vufflens-la-Ville - Aclens est admise dans son principe et ne devrait pas être remise en cause par les opérations ultérieures du syndicat. Finalement, le plan des zones original de 1964, produit par la commune avec ses déterminations du 17 juin 1964, montre que la parcelle est en zone industrielle.
B. L'Association intercommunale pour l'épuration des eaux usées de Vufflens-la-Ville et environs a construit en 1988-1989 un collecteur relié à la station d'épuration. A la hauteur des parcelles litigieuses, il longe la voie de chemin de fer et suit à l'aval un tracé proche de celui de la rivière.
En 1991, la municipalité a interpellé la recourante sur le raccordement des eaux usées de son bâtiment au réseau de collecteur.
Par la suite, il semble que la recourante se soit opposée au paiement des taxes de canalisation et d'épuration que lui réclamait la commune. Le litige ne semble pas avoir été soumis à la Commission communale de recours en matière d'impôt et n'a en tout cas pas été déféré au Tribunal administratif. Le 19 janvier 1993, la municipalité intimée a renvoyé la facture des dites taxes à la recourante en impartissant à celle-ci un délai au 31 décembre 1993 pour raccorder son bâtiment au réseau des eaux usées, en prenant les précautions prévues pour le cas où lesdites eaux usées contiendraient des matières agressives ou susceptibles d'entraver le fonctionnement des installations d'épuration.
Le SEPE paraît également s'être prononcé, dans une lettre du 22 juillet 1993 à la municipalité intimée, sur la question des taxes, de la redevance due à l'Etat pour le déversement d'eaux usées ainsi que sur le raccordement au collecteur.
Finalement, la recourante et le propriétaire Marco Rusconi ont mis à l'enquête en novembre 1994 la construction d'un collecteur d'eaux usées raccordant leurs deux propriétés au collecteur de l'association intercommunale. Le permis de construire a été délivré le 10 février 1995, en même temps qu'un bordereau de taxation provisoire concernant la taxe unique de raccordement, de 93'220 francs pour ce qui concerne la recourante.
Le collecteur a été construit et les bâtiments de Marco Rusconi y ont été raccordés. En revanche, le bâtiment de la recourante n'est pas raccordé au collecteur qui, du moins d'après les plans d'enquête, relie le bord de la parcelle 288 au collecteur de l'association intercommunale.
C. Par décision du 7 février 1996, la municipalité intimée a écrit à la recourante pour lui rappeler le règlement communal l'obligeant à raccorder ses eaux usées au réseau public et précisant les dispositions à prendre pour les entreprises industrielles ou artisanales dans ce domaine. Elle ajoutait :
"Cette obligation vous ayant déjà été signifiée plusieurs fois, la Municipalité de Vufflens-la-Ville exige, sous les peines de droit, que vous raccordiez les eaux usées de vos bâtiments au collecteur EU construit en 1995, lui-même raccordé au collecteur public, conformément à la réglementation applicable, d'ici au 30 avril 1996."
Par déclaration du 16, étayée d'un mémoire motivé du 28 février 1996, la recourante a recouru contre cette décision en demandant que l'obligation de raccorder sa parcelle au collecteur soit suspendue jusqu'à ce que la future affectation de l'immeuble sur cette parcelle soit connue.
Elle s'est acquittée d'une avance de frais de 1'500 francs.
D. L'effet suspensif requis par la recourante a été accordé par décision du 19 février 1996, contestée sur recours de la municipalité devant la section des recours du Tribunal administratif (RE 96/014).
E. Par réponse du 9 avril 1996, la municipalité intimée a conclu au rejet du recours.
Les parties ont encore été interpellées sur différents éléments de fait soulevés dans certains des procédés déposés dans la cause incidente.
Il résulte des déterminations déposées le 17 juin 1996 par le conseil de la commune et par la recourante que la situation est en définitive la suivante :
a) La parcelle est en zone industrielle conformément au plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 7 juillet 1964.
b) Les eaux usées des sanitaires des bureaux, des vestiaires ainsi que des deux appartements sont traitées dans une fosse de décantation puis infiltrées dans le sous-sol à l'aide d'un puits perdu. Ce dernier fait l'objet de l'autorisation no 78/7 délivrée le 28 octobre 1993 par le SEPE. La recourante soutient dans ses déterminations du 17 juin 1996 que cette autorisation permet la collecte et le traitement des eaux claires. C'est faux. L'autorisation vise au contraire l'évacuation des eaux usées qui doivent être traitées dans un ouvrage d'épuration qualifié de "fosse de décantation" (art. 7, 9 et 10 de l'autorisation) puis infiltrées dans le sous-sol à l'aide d'un ouvrage d'infiltration (art. 12 et 13 de l'autorisation). Il est au contraire interdit de déverser des eaux claires dans l'installation d'épuration ou dans l'ouvrage d'infiltration (art. 10 de l'autorisation). Quant à la vidange de l'installation d'épuration exigée par l'art. 11 de l'autorisation, elle n'a pas, comme tente de le faire croire la recourante, pour but d'amener les eaux usées à la station d'épuration communale : manifestement, il s'agit seulement d'une évacuation obligatoire des résidus subsistant dans la fosse septique. Selon les ultimes explications du SEPE du 19 juin 1996, la fosse de décantation ne retient qu'un tiers de la charge polluante sous une forme solide, le solde transitant sous forme liquide sans être retenu dans la fosse. Ce solde est pauvre en oxygène et chargé de phosphore, de germes et de bactéries.
L'existence d'un trop-plein des installations qui viennent d'être décrites a été évoquée par le SEPE mais le dossier ne renseigne pas à ce sujet. Le fait n'est pas établi. Le SEPE suppose aussi que la fosse de décantation se déverse dans la rivière mais rien n'établit que cette fosse n'aboutit pas à un puits perdu comme le prévoit l'autorisation.
c) L'évacuation dans les eaux claires de l'eau utilisée pour les tests de pression a pris fin avec l'activité de l'entreprise Cometro. La manière dont s'évacue le solde des eaux claires ne résulte pas du dossier.
La recourante a encore versé au dossier divers documents dont il résulte que les PTT sont à la recherche d'un site permettant l'implantation d'un centre de traitement des colis. Selon la documentation adressée au canton ainsi qu'à la Commune de Vufflens-la-Ville, l'un des sites envisagé se trouve à cheval sur la parcelle de la recourante et les parcelles environnantes. Le projet impliquerait la démolition de l'usine de la recourante. Le planning prévu ferait intervenir la délivrance du permis de construire en juin 1997 et la mise en service à fin mai 1999.
F. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos et a décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, du 7 février 1996, fixe un délai pour le raccordement des eaux usées du bâtiment de la recourante, comme l'avait déjà fait précédemment la municipalité dans sa décision (qui n'indiquait pas les voies de recours) du 19 janvier 1993. On ne saurait cependant considérer que cette dernière serait en force et qu'il n'y aurait plus qu'à l'exécuter. En effet, la municipalité a implicitement renoncé au délai initialement fixé et la situation de fait, de par la construction du collecteur réalisé par le propriétaires Rusconi et la recourante, a évolué au point que l'on se trouve bien en présence d'une nouvelle décision communale susceptible de recours.
2. Les art. 11, 12 al. 1 à 3 ainsi que l'art. 13 de la loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux) du 24 janvier 1991 ont la teneur suivante :
"Art. 11 Obligations de raccorder et de prendre en charge les eaux polluées
Les eaux polluées produites dans le périmètre des égouts publics doivent être déversées dans les égouts.
Le périmètre des égouts publics englobe : a. les zones à bâtir; b. les autres zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts (art. 10, 1er al., let. b); c. les autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé.
Art. 12 Cas particuliers dans le périmètre des égouts publics
Celui qui détient des eaux usées ne répondant pas aux exigences fixées pour le déversement dans les égouts doit soumettre celles-ci à un prétraitement. Celui-ci est réglementé par les cantons.
Lorsque les eaux usées ne se prêtent pas à l'épuration dans une station centrale, l'autorité cantonale prescrit un mode d'élimination approprié.
Les eaux non polluées dont l'écoulement est permanent ne doivent pas être amenées, directement ou indirectement, à une station centrale d'épuration. L'autorité cantonale peut autoriser des exceptions.
Art. 13 Méthodes spéciales d'évacuation des eaux usées
Hors du périmètre des égouts publics, les eaux usées sont évacuées selon l'état de la technique.
Les cantons veillent à ce que la qualité des eaux réponde aux exigences fixées."
L'art. 15 al. 1 de l'ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (RS 814.201), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er décembre 1993, précise en outre ce qui suit :
"Le raccordement des eaux polluées aux égouts publics hors de la zone à bâtir est, selon l'article 11, 2ème alinéa, lettre c, de la loi, réputé :
a. Opportun lorsqu'il peut être effectué conformément aux règles de la technique et aux coûts de construction usuels;
b. Pouvant être raisonnablement envisagé lorsque les coûts qui en résultent ne sont pas sensiblement plus élevés que les coûts d'un raccordement comparable dans la zone à bâtir."
Conformément à l'obligation résultant de l'art. 13 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP), la Commune de Vufflens-la-Ville s'est dotée d'un règlement communal sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires, approuvé par le Conseil d'Etat le 4 juillet 1990 (ci-dessus : le règlement communal).
L'art. 6 du règlement communal rend obligatoire le raccordement des eaux usées et claires des bâtiments susceptibles d'être raccordés au réseau public. Ce raccordement doit se faire à un point fixé par la municipalité après consultation du propriétaire et dans le délai prévu par elle. Pour ce qui concerne les bâtiments isolés hors des zones à bâtir, le règlement impose le raccordement pour autant qu'il puisse être exigé au sens de l'art. 27 de l'ordonnance générale sur la protection des eaux. Cette disposition a été abrogée depuis lors mais remplacée par l'art. 15 OGPE cité ci-dessus. Le règlement communal doit donc être interprété conformément à l'art. 15 OGPE. En effet, le Tribunal administratif a déjà jugé que lorsqu'une collectivité publique renvoie dans un acte législatif de son ressort à une norme de rang supérieur qu'elle n'a pas la compétence de modifier, ce renvoi ne peut pas avoir pour conséquence de figer la norme en question dans sa teneur du moment (arrêt AC 93/307 du 26 novembre 1993 concernant le renvoi, dans un règlement communal, à l'alignement de la loi sur les routes).
On constate par ailleurs que ni la décision attaquée, ni les positions prises par le SEPE, n'indiquent clairement si le raccordement est obligatoire pour le motif que la parcelle se trouve en zone à bâtir au sens de l'art. 11 al. 2 lit. a LEaux, ou si ce raccordement doit être considéré comme "opportun et raisonnable" au sens de l'art. 11 al. 2 lit. c LEaux et de l'art. 15 OGPE. L'instruction a permis d'établir que la parcelle litigieuse se trouve en zone industrielle selon le plan des zones communal de 1964. Pour le recourant, la partie non construite de la parcelle serait inconstructible en raison des travaux du syndicat d'améliorations foncières. Il faut probablement comprendre qu'à cause de l'inclusion de la parcelle à l'intérieur du périmètre du syndicat d'améliorations foncières, une éventuelle construction serait subordonnée à l'autorisation préalable de la commission de classification en vertu de l'art. 54 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières. Il n'en reste pas moins que la parcelle se trouve en zone à bâtir. L'obligation de la recourante de déverser ces eaux polluées dans les égouts publics résulte donc directement de l'art. 11 al. 2 lit. a LEaux. Cette obligation n'est d'ailleurs pas sérieusement contestée par la recourante.
2. La recourante demande seulement que l'exécution de cette obligation soit "suspendue" jusqu'à ce qu'elle ait pu trouver un nouveau locataire pour l'immeuble. Bien que cela ne soit pas très explicite dans son recours, la recourante craint, en cas de raccordement immédiat, d'être contrainte de modifier le raccordement effectué suivant la nature de l'activité de l'éventuel futur locataire qu'elle pourrait trouver. Il se pourrait en effet que le nouveau locataire produise des eaux usées qui ne se prêtent pas à l'épuration dans une station centrale au sens de l'art. 12 al. 2 LEaux et qu'en conséquence, la recourante soit contrainte d'établir des installations d'épuration préalables, comme le prévoient d'ailleurs l'art. 33 LVPEP ainsi que l'art. 27 du règlement communal.
On cherche cependant en vain dans les dispositions applicables une disposition qui permettrait d'atténuer la rigueur de l'obligation de raccorder et d'octroyer le délai sollicité par la recourante. On pourrait tout au plus se demander si l'on peut considérer comme directement applicable, dans le sens d'une dérogation aux règles cantonales et communales en vigueur, l'art. 18 al. 1 LEaux. Cette disposition indique les cas dans lesquels il est possible de déroger, lors de l'octroi d'un permis de construire, aux conditions liées à l'évacuation des eaux usées. Elle le fait dans les termes suivants :
"Pour de petits bâtiments et installations situés dans le périmètre des égouts publics mais ne pouvant pas, pour des raisons impérieuses, être immédiatement raccordés au réseau, le permis de construire peut être délivré si le raccordement est possible à brève échéance et si les eaux usées sont évacuées de manière satisfaisante dans l'intervalle. L'autorité consulte le Service cantonal de la protection des eaux avant de délivrer le permis."
Force est de constater au vu de ce texte que même s'il était applicable, il ne permettrait pas d'accorder le délai sollicité. En effet, on ne se trouve pas en présence d'un petit bâtiment car l'usine a une superficie de 7'275 mètres carrés. En outre, ce ne sont pas des raisons impérieuses, mais de simples considérations de commodité que la recourante invoque pour échapper à l'obligation de raccorder son bâtiment.
On observera pour terminer que l'art. 18 al. 1 LEaux cité ci-dessus ne fait que concrétiser les exigences du principe de la proportionnalité. On peut se demander si l'on devrait déduire directement de ce principe des motifs plus larges d'accorder des dérogations ou des délais. La question peut rester ouverte car en l'espèce, l'instruction a permis d'établir, après élimination des diverses allégations erronées des parties, que l'immeuble produit même actuellement une charge polluante, certes limitée à la présence de quelques personnes, que l'installation existante ne retient que partiellement et qui s'infiltre dans le sol. Compte tenu du fait que cette charge pourrait être éliminée facilement par le raccordement litigieux, qui n'entraîne ni difficultés techniques ni coût démesuré (le collecteur aboutit déjà à la parcelle), il n'est pas disproportionnée d'exiger le raccordement de l'immeuble sans attendre que soit connue l'activité qui pourrait s'y dérouler ultérieurement.
Il n'en va pas autrement même si l'on tient compte des projets des PTT invoqués par la recourante en relation avec la construction d'un centre de tri des colis. En effet, cette construction demeure en l'état hypothétique et le planning envisagé paraît particulièrement court. Compte tenu de l'incertitude relative à ce projet, l'exigence du raccordement immédiat de l'usine ne paraît pas disproportionné non plus en l'état.
La décision attaquée doit donc être confirmée.
3. La commune dispose du pouvoir de contraindre un propriétaire récalcitrant à se raccorder aux collecteurs et elle peut l'astreindre au paiement des frais de raccordement de son immeuble. En effet, l'art. 72 LVPEP a la teneur suivante:
"Lorsque les mesures ordonnées en application de la présente loi ou des règlements tant cantonaux que communaux ne sont pas appliquées, l'autorité compétente peut y pourvoir d'office aux frais du responsable.
Ces frais font l'objet d'un recouvrement auprès du responsable; l'autorité compétente en fixe dans chaque cas le montant et le communique au responsable, avec indication des motifs et des possibilités de recours."
(abrogé)
Une fois définitive, cette décision vaut titre exécutoire au sen de l'article 80 de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite."
Il est vrai qu'en matière d'exécution par équivalent, hypothèse visée par l'art. 72 LVPEP, la doctrine considère que l'autorité doit d'abord rendre une décision de base imposant l'obligation à l'administré en lui impartissant un délai convenable d'exécution avant, le cas échéant, de prononcer une nouvelle décision de procéder à l'exécution puis de rendre une troisième décision sur les frais (Grisel, vol. II p. 638; voir dans ce sens l'arrêt FI 92/040 du 17 février 1993). Tel est le système instauré par l'art. 53 LEaux, qui renvoie, pour le cas où le droit cantonal serait moins sévère, aux dispositions de l'art. 41 LPA qui constituent ainsi l'arsenal normatif minimal dont les cantons doivent se doter. Le texte de l'art. 72 LVPEP paraît prévoir une procédure plus légère, du moins dans la mesure où les décisions énumérées ci-dessus peuvent être prises simultanément. Le Tribunal a déjà jugé qu'on ne saurait exiger plus car cela alourdirait la tâche de l'autorité communale dans une mesure qui ne correspondrait à aucune exigence de protection des droits du recourant (même arrêt, pour l'hypothèse où les travaux ont eu lieu avec le consentement du propriétaire et que la décision porte seulement sur les frais).
En l'espèce, la décision attaquée exige "sous les peines de droit" que la recourante raccorde son bâtiment d'ici au 30 avril 1996. Le délai imparti étant désormais échu, il appartiendra à la commune d'en fixer un nouveau. Il lui appartiendra de déterminer si elle doit décider simultanément, le cas échéant, qu'en cas d'inexécution, elle procédera elle-même au raccordement aux frais de la recourante.
4. Vu ce qui précède, le recours est rejeté et un émolument mis à la charge de la recourante. Assistée d'un avocat, la commune intimée a droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Vufflens-la-Ville du 7 février 1996 est maintenue, la municipalité étant invitée à fixer un nouveau délai d'exécution et à procéder le cas échéant comme indiqué au considérant 3.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. La somme de 1'200 (mille deux cents) francs est allouée à la Commune de Vufflens-la-Ville à titre de dépens à la charge de la recourante.
fo/Lausanne, le 18 juillet 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)