CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 janvier 1996
sur le recours interjeté par Gilbert KOCHER, représenté par l'avocat Claude Zwahlen, à Yverdon-les-Bains
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire du 7 juillet 1995 refusant de délivrer une autorisation spéciale pour la réalisation d'un couvert sur une piscine existante, sur le territoire de la Commune de Lignerolle.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. P. Richard et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. P. Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Gilbert Kocher est propriétaire de la parcelle no 25 du plan cadastral de la Commune de Lignerolle, située sur les hauts de la commune, en zone agricole à teneur du plan d'extension communal approuvé par le Conseil d'Etat le 6 janvier 1982.
Sur cette parcelle sont érigés un bâtiment d'habitation no ECA 122, - il s'agit d'une ancienne ferme jurassienne datant de la seconde moitié du XVIIème siècle - ainsi qu'un garage, distant d'environ 2 mètres du bâtiment principal, d'une surface au sol de 110 mètres carrés environ, dont la partie supérieure, excavée, de 80 mètres carrés, a été aménagée pour moitié en une piscine et pour moitié en une terrasse dallée. Cette construction, qui porte le no ECA 191, a été autorisée par la municipalité, fin décembre 1968, à une époque où, selon le plan d'extension en vigueur, la parcelle était colloquée en zone sans affectation spéciale.
La municipalité a autorisé, après enquête, le 2 juillet 1981, l'agrandissement de ce dernier bâtiment dans ses volumes actuels, ainsi que la construction d'un local semi-enterré et reliant physiquement les deux bâtiments, destiné à recevoir les installations de chauffage.
En outre, Gilbert Kocher a créé des lucarnes sur son bâtiment ECA no 122; il a également construit sur sa parcelle un "abri à moutons", un réservoir et un local à outils de 36 mètres carrés; la municipalité a autorisé ce dernier, sans enquête publique, le 2 octobre 1991, non sans rendre celui-ci attentif au fait qu'elle acceptait pour la dernière fois d'autoriser une construction déjà érigée.
B. Par courrier du 19 mars 1993, Gilbert Kocher a sollicité de la municipalité une nouvelle dispense d'enquête publique pour l'autorisation de couvrir la piscine par une couverture amovible et démontable. Il a justifié ce besoin par la hauteur des sapins plantés sur la parcelle communale voisine, dont les aiguilles obstruent dorénavant les filtres de l'appareil de régénération de la piscine et dont l'ombre contrarie l'ensoleillement du bassin, de sorte que la température moyenne de ce dernier est beaucoup plus basse qu'auparavant. Cette autorisation lui a été accordée le 15 avril 1993.
Gilbert Kocher a ultérieurement renoncé à cette installation, en raison des propriétés inflammables des matériaux dans laquelle cette couverture amovible a été conçue et de la proximité de la cheminée. Il a, dès lors, orienté ses recherches vers une couverture en dur. Il soutient avoir convié des membres de la municipalité, le syndic Duvoisin et le municipal Petermann, début mai 1994, à s'assurer que le système de couverture, composé d'un toit ouvert surmonté d'un surtoit reposant sur quelques piliers de béton et divers éléments mobiles en vitrage non isolant, était susceptible de bénéficier de la dispense d'enquête du 15 avril 1993. Il prétend avoir reçu à cette occasion des assurances orales des précités, suivant lesquelles tout était en ordre. Aussi a-t-il entrepris, dès fin mai 1994, la construction de ce couvert.
C. Par courrier du 5 avril 1995, alors que la construction du couvert de piscine était pratiquement achevée et que la ventilation était commandée, la municipalité a mis Gilbert Kocher en demeure de bien vouloir présenter un dossier de plans pour mise à l'enquête publique, sous menace de dénonciation à la Préfecture d'Orbe. Gilbert Kocher, par l'architecte Jean-Georges Bernhard à Vaumarcus, s'est exécuté en date du 15 mai 1995 et a soumis à l'enquête l'autorisation de construire le couvert de piscine, qui se présente, sur 45 mètres carrés, comme une superstructure massive et sur 52 mètres carrés comme un abri mobile.
Par décision du 7 juillet 1995 transmise par la CAMAC, le Service de l'aménagement du territoire du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : DTPAT) a refusé d'autoriser la construction projetée, en relevant que ces travaux ne pouvaient être admis en tant qu'agrandissement de moindre importance par rapport à l'ensemble de la construction existante, dans le cadre des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC. Par décision du 16 août 1995, la municipalité a ainsi refusé de délivrer à Gilbert Kocher l'autorisation de construire requise.
D. Par acte du 1er septembre 1995, Gilbert Kocher a entrepris au Tribunal administratif les décisions du Service de l'aménagement du territoire du 7 juillet 1995 et de la municipalité du 16 août 1995, qui lui ont été communiquées par pli recommandé du 22 août 1995. Il demande la réforme des décisions des 7 juillet et 16 août 1995 en ce sens que l'autorisation spéciale requise en vertu de l'art. 120 LATC pour la construction d'un couvert de piscine conformément aux plans mis à l'enquête lui soit accordée. Ses griefs, de même que les moyens invoqués par les autorités cantonale et communale, seront repris et examinés ci-après.
E. Le tribunal a tenu audience à Lignerolle, le 16 janvier 1996, et a procédé, dans des conditions météorologiques favorables, à une vision locale du bâtiment incriminé et de la parcelle. Il a pu constater que la superstructure massive avait effectivement été réalisée; la partie mobile n'a en revanche pas encore été installée. Enfin, le tribunal a entendu, en qualité de témoin, Ginette Kocher, l'épouse du recourant.
Considérant en droit:
1. A la forme, le recours est recevable pour avoir été interjeté dans les forme et délais prescrits par l'art. 31 LJPA.
2. Le recourant conclut subsidiairement, pour le cas où cette autorisation lui serait refusée, à la condamnation de la Commune de Lignerolle et de l'Etat de Vaud, pris solidairement, en tous les frais qu'il a supportés ou devra supporter du fait de l'élaboration et de la mise à l'enquête des plans, de la construction et de la démolition du couvert sur piscine ainsi que la présente procédure. A supposer que les décisions attaquées soient confirmées, les conclusions subsidiaires du recourant en réparation du préjudice subi, qui relèvent du contentieux subjectif, lequel échappe, vu l'art. premier al. 3 lit. a LJPA, à la compétence du tribunal administratif, seraient de toute façon déclarées irrecevables, le recourant étant, le cas échéant, renvoyé à agir devant le juge civil compétent.
3. Il est inutile d'épiloguer sur la non-conformité de la construction au régime des zones, tant il est clair que la couverture d'une piscine - pas plus qu'une telle installation non couverte - ne répond pas à la vocation de la zone agricole (cf ATF du 3 février 1992, C. et C. M. c/ DTPAT et Forel-Lavaux; du 3 mars 1993, M. c/ CCRC; prononcé CCRC 7070 du 21 novembre 1991, D. M. c/ DTPAT et Gilly). La superstructure - aujourd'hui pratiquement achevée - ne peut ainsi faire l'objet d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 LAT.
4. Parmi ses griefs à l'encontre de la décision entreprise, le recourant invoque la violation des principes de la bonne foi et de la confiance, eu égard aux assurances que les représentants de la municipalité lui auraient données que son projet bénéficiait d'une dispense d'enquête publique. Il a exposé qu'au terme de la visite, début mai 1994, des représentants de la municipalté, le syndic Duvoisin lui avait assuré qu'il pouvait aller de l'avant dans son projet de couverture de la piscine. Il a également précisé au tribunal que son état de santé lui imposait des bains quotidiens de deux heures, d'où son intérêt à pouvoir jouir de cette piscine durant toute l'année. Ces propos ont été confirmés par son épouse.
Le DTPAT rappelle qu'il est seul compétent pour délivrer une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 lit. a LATC, de sorte que la municipalité ne pouvait de toute façon donner des assurances au recourant. Pour le surplus, son représentant a rappelé que l'accord éventuellement donné par les représentants de la municipalité, sur place, ne lierait de toute façon pas le DTPAT, seule autorité compétente pour les autorisations de construire hors-zone.
Enfin, la municipalité observe avoir été mise, par le recourant, devant le fait accompli de la construction du couvert de piscine. Le syndic Duvoisin et le municipal Petermann ont contesté avoir donné la moindre assurance, lors de leur visite sur place le 22 avril 1994, en relation avec la couverture en dur de sa piscine.
a) Quoique la preuve d'un engagement de la municipalité ne soit, au demeurant, pas rapportée, il convient de déterminer au préalable si, s'agissant d'une construction hors-zone, le recourant peut invoquer à son profit le respect de la bonne foi de la municipalité, étant précisé que le respect de ce principe suppose précisément que cette autorité ait été compétente ratione materiae (cf, sur ce point, ATF 117 Ia 287, cons. 2b; 418, cons. 3b; 116 Ib 187, cons. 3c; 115 Ia 18, cons. 4a et les arrêts cités).
aa) A l'époque où le bâtiment ECA no 191 a été construit, en 1969, la municipalité était seule compétente pour octroyer au recourant un permis de construire, même hors zone à bâtir, puisque les quelques exceptions prévues par la LCAT modifiée n'étaient pas réalisées en l'espèce. Le 12 juillet 1972, le Conseil d'Etat a adopté le réglement d'application de l'arrêté fédéral instituant des mesures provisoires en matière d'aménagement du territoire, dont l'art. 8 réservait au Département des travaux publics la compétence d'approuver "les autorisations de construire ou d'établir des installations dans les zones protégées à titre provisoire..." (cf, art. 2, définition des zones protégées). Ce régime provisoire a été prorogé, par décret du 11 septembre 1979, le permis de construire dans les zones protégées à titre provisoire ne pouvant être délivré sans l'autorisation dudit département (art. 4). Aussi, l'autorisation d'agrandir ce bâtiment, délivrée le 2 juillet 1981 par la municipalité, a préalablement été soumise au Service de l'aménagement du territoire. Ce régime a subsisté jusqu'à l'entrée en vigueur du règlement du 19 octobre 1983 sur les constructions hors des zones à bâtir (art. 1er), abrogé depuis par l'art. 90 RATC.
bb) La question de la compétence est donc tranchée. Par surcroît, depuis le 1er janvier 1987, les art. 120 lit. a et 121 lit. a LATC réservent expressément la compétence du DTPAT pour la délivrance des autorisations spéciales de construire hors des zones à bâtir. A supposer qu'il eût reçu, ne serait-ce que de vagues assurances de la municipalité sur la conformité de son projet - ce qui est par ailleurs fermement contesté par celle-ci -, le recourant ne pourrait de toute façon pas s'en prévaloir et invoquer à cet effet le principe de la bonne foi. Ce premier moyen ne peut donc qu'être écarté.
cc) A ce stade, le tribunal observe que l'une au moins des constructions réalisées par le recourant sur sa parcelle, à savoir le local à outils, aurait préalablement dû être soumise au DTPAT pour qu'il délivre, cas échéant, une autorisation spéciale au sens des art. 22 ou 24 LAT et que la municipalité n'avait donc pas la compétence de délivrer, ce qu'elle a pourtant fait le 2 octobre 1991, une autorisation avec dispense d'enquête. Quoi qu'il en soit, là n'est pas l'objet du litige.
5. Dans son mémoire du 11 septembre 1995, l'avocat Claude Zwahlen soutient que le couvert de piscine consiste en une transformation partielle et un agrandissement d'importance réduite, autorisables selon les art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC. En audience, il s'est référé à ses précédentes écritures et, pour le surplus, a invoqué l'approche qualitative et quantitative du projet, au regard de l'art. 24 al. 2 LAT, qui, selon lui, respecte, par son esthétique et sa fonction, l'identité des constructions existantes, lesquelles forment un ensemble. Il a en outre soutenu que l'implantation de cette construction est conforme à sa destination, de sorte qu'une dérogation au sens des art. 24 al. 1 lit. a LAT et 81 al. 2 LATC aurait également dû être accordée à Gilbert Kocher.
Pour le représentant du DTPAT, le dossier, lacunaire, ne remplit pas les conditions d'une mise à l'enquête publique. A supposer qu'une dérogation puisse, sous l'angle de l'art. 24 al. 2 LAT, être éventuellement accordée au recourant, les éléments permettant à l'autorité de statuer et d'apprécier si le droit de transformer une construction existante n'est pas épuisé, font en l'état défaut. Quant au fond, l'identité du bâtiment soumis à transformation partielle n'est, pour le DTPAT, pas respectée par le projet mis à l'enquête et le constructeur a épuisé, vu les constructions autorisées et non autorisées (local à outils, abri à moutons) par l'autorité compétente, ses droits à transformer les bâtiments érigés sur sa parcelle. Le projet n'est donc pas autorisable compte tenu de son importance, d'une part et de l'absence de lien physique et fonctionnel entre le bâtiment principal et le bâtiment supportant la piscine, d'autre part; enfin l'implantation de la construction en zone agricole n'étant pas imposée par sa destination, aucune dérogation ne saurait être accordée.
L'esthétique du projet n'a appelé aucune observation de la part de la municipalité, le bâtiment transformé, peu visible, étant situé à l'arrière du bâtiment principal. Le syndic Duvoisin a toutefois observé que, pour celle-ci, c'est l'ultime fois que le recourant peut encore construire sur sa parcelle.
Le litige consiste ainsi à déterminer si le projet mis à l'enquête peut faire l'objet d'une dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a, conformément à l'art. 24 LAT. Il convient d'examiner si, les conditions de l'art. 24 al. 2 LAT étant réalisées, une dérogation lui permettant d'installer sur le bâtiment ECA 191 un couvert de piscine, selon les plans mis à l'enquête, aurait dû être accordée au recourant, vu l'art. 81 al. 4 LATC.
a) La notion de transformation partielle d'un bâtiment non conforme à l'affectation de la zone dans laquelle il se trouve, consacrée par l'art. 24 al. 2 LAT et reprise par l'art. 81 al. 4 LATC, recouvre les agrandissements et les changements de destination (cf Meyer-Stauffer in ASPAN, Informations, novembre 1994, pp. 5-6). Il s'agit d'une notion de droit fédéral qui constitue la ligne de partage entre les alinéas 1 et 2 de l'art. 24 (ATF 108 Ib 359). Elle présuppose qu'une construction existe déjà à un emplacement déterminé (ATF 110 Ib 264, JT 1986 I 553). Pour le DTPAT, lorsqu'un bien-fonds comporte des constructions physiquement séparées, la possibilité de procéder à des transformations sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT doit être examinée de manière distincte pour chacun des bâtiments. (cf, pour la jurisprudence la plus récente du TF, Meyer-Stauffer, op. cit. p. 5, qui insiste sur l'importance du lien de dépendance fonctionnel et reprend justement comme exemple la maison d'habitation et le garage).
aa) Pour le Tribunal fédéral, la transformation est partielle en ce sens que l'identité du bâtiment doit être conservée pour l'essentiel et que les modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 303, JT 1989 I 458; cf également, DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 35 ad art. 24) Cet agrandissement doit être de peu d'importance et se mesure par rapport au bâtiment existant (ATF 112 Ib 94, JT 1988 I 443). Il ne peut, au surplus, être accordé qu'une seule fois (ATF 112 Ib 277, JT 1988 I 454 et 113 Ib 219, JT 1989 I 461).
bb) L'entrée en vigueur, le 1er janvier 1980, de la LAT a modifié la loi du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux (remplacée depuis par la loi du 24 janvier 1991; cf art. 38 LAT), dont l'ordonnance d'exécution autorisait, à l'art. 25, l'agrandissement des constructions existantes à raison d'un quart, sans que la preuve d'un besoin objectivement fondé ne doive être rapportée (cf Ludwig, in Droit de la construction 1980, p. 4 et ss, not. 8). Ce critère quantitatif n'a, certes, pas été retenu par la jurisprudence relative à l'application de l'art. 24 al. 2 LAT, mais, en même temps, un agrandissement de la surface bâtie existante (restaurant) à raison d'un tiers, n'a pas été jugé comme étant de minime importance (ATF 107 Ib 237 et ss, not. 241-242). Dans un arrêt postérieur, le Tribunal fédéral a donc estimé qu'il convenait de comparer, pour évaluer une transformation partielle, les surfaces utilisables et les volumes réels, les uns aux autres; il a ainsi dénié à un agrandissement représentant un tiers environ du bâtiment existant (maison de vacances), le qualificatif de minime importance (ATF 112 Ib 94, JT 1988 I 443).
cc) L'art. 24 al. 2 LAT n'impose pas seulement une restriction quantitative, mais postule également que la transformation partielle soit compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (cf, sur ce point, DFJP/OFAT, op. cit., note 18 ad art. 3). Parmi ces dernières, on retiendra la préservation du paysage par une intégration optimale des constructions, prises isolément ou dans leur ensemble (art. 3 al. 2 lit. b LAT). Il a été ainsi jugé qu'une construction ou une installation s'intègre au paysage si son implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques, ni l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité (arrêt AC 92/207 du 3 août 1994, cons. 4).
dd) Faute de pouvoir admettre que l'on est en présence d'une rénovation, d'une transformation partielle - par là-même d'un agrandissement de moindre importance - ou d'une reconstruction, il faudra en revanche conclure qu'il s'agit d'une construction nouvelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 107 Ib 237 et ss, not. 242; 108 Ib 359 et ss, not. 361). Les critères permettant la transformation partielle d'un bâtiment non conforme à la zone dans laquelle il se trouve ne seront, dans le cadre de cette dernière disposition, pas applicables; surtout, lorsque les travaux débordent du cadre défini à l'art. 24 al. 2, le constructeur ne peut pas justifier son projet par l'implantation de la construction existante à transformer, élément en tous les cas insuffisant à lui seul pour satisfaire à la condition de l'art. 24 al. 1 lit. b LAT. Or, sous cet angle, force est d'admettre que l'implantation d'un couvert de piscine - comme celle d'une piscine - en zone agricole n'est pas imposée par sa destination. L'autorité cantonale de recours dispose, en vertu de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT, d'un libre pouvoir d'examen (ATF 112 Ib 175 consid. 5e).
b) Lors de la vision locale, le tribunal a pu constater l'existence d'un lien physique et fonctionnel entre les bâtiments ECA nos 122 et 191. Tel est bien le cas d'un garage dont la partie supérieure est aménagée en piscine, par rapport à la maison d'habitation, les deux bâtiments communiquant, par surcroît, depuis quinze ans par le local de chaufferie semi-enterré. Le représentant du département, à l'audience, n'a pas véritablement contesté ce point, tout en soulignant que les plans mis à l'enquête conduisaient plutôt à la conclusion contraire. Le projet litigieux doit ainsi être apprécié par rapport à l'ensemble des bâtiments ECA no 122 et 191, ces derniers formant un tout cohérent. Le local à outils et la cabane à moutons seront en revanche exclues de ce cadre, le recourant n'ayant pas démontré que leur présence a été autorisée par l'autorité compétente.
aa) Quoiqu'imposante à première vue - sa hauteur atteint presque 5 mètres au faîte, pour une emprise au sol de 45 mètres carrés - la superstructure massive répond encore à la définition précitée de transformation partielle. L'identité de l'ensemble n'est en aucun cas altérée par la présence de ce couvert en dur. Les modifications projetées - et réalisées dans leur quasi-totalité - n'ont pas pour conséquence d'aggraver l'atteinte à la vocation de la zone agricole, même si la construction d'un garage-piscine ne serait probablement plus autorisable sous l'empire de la législation actuelle. Au surplus, leur effet sur l'environnement (cf également infra, paragraphe cc) est négligeable.
bb) Du point de vue quantitatif, il faut apprécier si, additionnées les unes aux autres, les transformations exécutées successivement au bâtiment, considéré alors comme un tout, groupant les nos ECA 122 et 191, apparaissent encore comme une transformation partielle. Or, se fondant sur l'avis de ses assesseurs spécialisés, le tribunal retient que les travaux réalisés sur ces bâtiments depuis 1981, y compris le présent projet, représentent au total clairement moins de 25 % de la surface et du volume bâtis. On peut, dans ces conditions, admettre qu'il s'agit d'un agrandissement modeste.
cc) Bien qu'on ne saurait qualifier cette construction de discrète, son intégration au paysage est néanmoins appréciable. Située à l'arrière du bâtiment principal et entourée, à l'ouest et au nord, de sapins, cette superstructure, quoique dépassant légèrement le faîte de ce dernier, n'est visible que depuis les alentours immédiats de la propriété. Elle est en revanche invisible depuis la forêt en amont ou le village en aval, a fortiori depuis le vallon de l'Orbe en contrebas. Sa forme et les matériaux utilisés rappellent assez bien le bâtiment principal avec lequel elle forme un ensemble harmonieux. Le recourant observe à juste titre qu'elle améliore sensiblement l'aspect du bâtiment no ECA 191 qui, du reste, donne, sans ce couvert, l'impression d'être inachevé.
dd) Force est ainsi d'admettre que les conditions permettant à l'autorité compétente d'autoriser le recourant à réaliser les transformations mises à l'enquête sont, en l'espèce, réalisées. Les décisions du DTPAT, du 7 juillet 1995, et de la municipalité, du 16 août 1995, ne peuvent être maintenues.
5. a) Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal a admettre le recours. La cause sera par conséquent renvoyée au Département TPAT pour qu'il délivre l'autorisation spéciale requise par Gilbert Kocher, l'octroi du permis de construire par la municipalité demeurant, au surplus, reservé.
b) L'attitude du recourant n'en doit pas moins être sanctionnée. Le tribunal rappelle que nul n'a le droit d'édifier la moindre construction sans y avoir au préalable été autorisé par l'autorité compétente (art. 103 LATC). Le recourant ne s'est pas préoccupé de la nécessité d'une autorisation cantonale pour réaliser son projet, ce qui est assez curieux de la part d'un professionnel de la construction. Par surcroît, les plans mis à l'enquête sont lacunaires et n'ont pas permis au DTPAT de se déterminer en connaissance de cause. Dans ces conditions, il se justifie, vu l'art. 55 al. 2 LJPA, d'une part, de mettre une partie des frais à sa charge et, d'autre part, de ne point lui allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 7 juillet 1995 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour qu'il délivre l'autorisation spéciale requise.
III. La décision de la municipalité de Lignerolle du 16 août 1995 refusant l'octroi du permis de construire est annulée.
IV. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Gilbert Kocher.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 janvier 1996
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)