CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 1996
sur le recours interjeté par Léon DARIOLI représenté par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 26 juillet 1995 confirmant le rejet de son opposition au plan partiel d'affectation "Ancien Village" sur le territoire de la Commune de Bex.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Jean Widmer et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A. M. Léon Darioli est propriétaire à Bex d'une parcelle (no 908) d'environ 2'500 mètres carrés située à l'angle de la route de Gryon et de la route de l'Hôpital. La partie est de ce terrain est immédiatement voisine d'un domaine d'environ 20'000 mètres carrés, propriété de l'hoirie de Biéville, sur lequel est édifié le Château Grenier et ses dépendances. Ancienne maison forte construite à la fin du XVIIIe siècle, cette bâtisse a reçu dans le cadre du recensement architectural du Canton de Vaud la note 2 (monument d'importance régional). Il est inscrit à l'inventaire des monuments non classés, mais protégés (v. RLV 1974, p. 374). On y accède depuis la route de Gryon par une courte allée bordée de grands arbres. Sur le côté ouest de l'allée, ces arbres marquent la limite avec la parcelle de M. Darioli. Ils rejoignent un bosquet d'environ 2'800 mètres carrés formant un important écran de verdure entre la façade ouest du château et les villas situées au bord de la route de l'Hôpital, au sud de la parcelle de M. Darioli. Ces villas ainsi que la partie ouest de la parcelle de M. Darioli sont actuellement classées en zone d'habitat à faible densité selon le plan d'extension communal approuvé par le Conseil d'Etat le 9 octobre 1985. La partie est de cette parcelle, formant approximativement un carré de 32 mètres de côté, est pour sa part englobée, ainsi que l'entier du domaine de l'hoirie de Biéville dans la zone de l'ancien village. Le terrain de M. Darioli n'est pas bâti, hormis une cabane de jardin. Il présente l'aspect d'un verger dans sa partie ouest et comporte un jardin potager dans la partie située en zone de l'ancien village.
B. Le Conseil communal de Bex a adopté le 1er avril 1992 un plan partiel d'affectation "Ancien Village" (ci-après: PPA) et un plan partiel d'affectation fixant la limite des constructions et le périmètre d'implantation pour le secteur quai de l'Avançon - route de la Servanne - chemin du Crétel (ci-après: le plan de limite des constructions). Le PPA classe en zone à plan spécial la partie de la propriété de Biéville, située au sud du château et des bâtiments annexes, actuellement en nature de pré-champ et une partie du bois situé sur l'aile ouest du château; le reste de la propriété de Biéville devient zone protégée, de même que la partie est du bien-fonds Darioli. Le plan de limite des constructions fixe quant à lui une nouvelle limite à 15 mètres (au lieu de 10) de l'axe de la route de Gryon et à 10 mètres (au lieu de 14) de celui de la route de l'Hôpital.
C. Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après: DTPAT) a rejeté le recours en réexamen d'opposition que M. Darioli avait déposé suite à la levée de son opposition par la Municipalité de Bex (ci-après: la municipalité). Il soutient que M. Darioli n'a pas qualité pour agir contre le classement en zone protégée de la parcelle no 903, faute d'intérêt digne de protection. Quant au classement en zone protégée de la partie est de la parcelle no 908, il est justifié selon lui par un intérêt public manifeste, à savoir la protection du château et de son parc. Le DTPAT considère enfin que la nouvelle limite des constructions qui restreint la surface constructible de la parcelle Darioli pour permettre la construction d'un giratoire à l'intersection des routes de Gryon, de l'Hôpital et du quai de l'Avançon, ne lèse pas les intérêts de M. Darioli si gravement qu'il faille y renoncer.
D. Recourant au Tribunal administratif, M. Darioli conclut à l'annulation de cette décision, au motif principalement que l'autorité intimée n'a pas procédé à une réelle pesée des intérêts.
Dans sa réponse, la municipalité adhère globalement à la décision du DTPAT et conclut au rejet du recours, ainsi qu'au maintien de la décision attaquée. Elle précise que le classement d'une partie de la parcelle Darioli en zone protégée n'a pas pour but prioritaire de sauvegarder une vue sur le château, mais de "maintenir un espace protégé géographiquement cohérent". Quant au plan fixant la limite des constructions, elle l'estime justifié même si la réalisation de nouveaux aménagements routiers n'est pas prévue à court terme.
La section Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments fait valoir que le château est un édifice d'importance régionale à conserver dans sa forme et sa substance et que le périmètre qui l'entoure est une partie indissociable du site construit. Le classement de la partie est de la parcelle Darioli en zone protégée participe selon elle "d'une manière importante à la perception depuis la route de cet ensemble de qualité".
E. Le tribunal a tenu séance sur les lieux du litige en présence de M. Léon Darioli, accompagné de ses deux fils et assisté de son avocat, Me Jean-Claude Perroud, de M. François Cadosch, municipal, de M. Eric Maendly, technicien communal, de Me Alexandre Bonnard représentant la municipalité, de M. Michel Martinet, représentant du Service de l'aménagement du territoire, et de Mme Michèle Antipas, représentante de la section Monuments historiques et archéologie. Il a entendu les parties dans leurs explications, puis suspendu la procédure pour permettre des pourparlers transactionnels, qui ont toutefois échoué.
Le recourant soutient dans sa réplique que le DTPAT n'a pas procédé à un examen en opportunité et a violé les principes d'égalité de traitement et de proportionnalité.
Dans sa duplique la municipalité conteste les allégués du recourant et conclut au rejet du recours.
Le DTPAT a renoncé à déposer d'ultimes observations.
Considérant en droit:
1. Selon le DTPAT le recourant n'aurait pas qualité pour agir contre le classement en zone protégée de la parcelle no 903 au motif qu'il n'en est pas le propriétaire. L'autorité intimée ne voit par ailleurs pas en quoi une diminution des droits à bâtir sur cette parcelle pourrait concerner M. Darioli.
Dans sa teneur en vigueur au moment où les recours ont été déposés, l'art. 37 al. 1 LJPA reconnaissait le droit de recourir à toute personne physique ou morale qui justifiait d'un intérêt protégé par la loi applicable. Depuis la modification du 26 février 1996, entrée en vigueur le 1er mai 1996, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". Cette règle correspond à celle de l'art. 48 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA) et de l'art. 103 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions.
Les nouvelles règles de procédure s'appliquent en principe dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore pendantes (ATF 111 V 46; 113 Ia 412; Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 155). Les possibilités de recours et leur régime se déterminent toutefois en fonction des règles applicables à la date de la décision contestée ou à l'échéance du délai de recours qu'elle fait courir, à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit plus favorable au recourant (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., p. 171 et les arrêts cités). Le tribunal de céans a ainsi jugé qu'un recours contre une décision du juge instructeur en matière de frais et dépens demeurait recevable, quand bien même une modification postérieure de la loi avait supprimé cette voie de droit (arrêt RE 96/0018 du 7 août 1996). Il a en revanche examiné sous l'empire du nouveau droit la qualité pour agir de personnes qui avaient déposé leur recours avant l'entrée en vigueur du nouvel article 37 al. 1 LJPA, cette disposition définissant le cercle des recourants de manière plus large que la précédente (v. arrêt AC 95/0307 du 22 août 1996). C'est donc en fonction du critère de l'intérêt digne de protection qu'il convient ici d'examiner la qualité pour agir des recourants. On observera d'ailleurs que la solution n'aurait pas été différente sous le régime de l'ancien droit, puisque l'art. 37 al. 2 lit. b LJPA réservait déjà les dispositions du droit fédéral, au nombre desquelles l'art. 33 al. 3 lit. a LAT, qui oblige les cantons, dans le cadre de la procédure de recours qu'ils sont tenus d'instituer contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), ainsi que sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution de cette loi, à reconnaître la qualité pour recourir au moins aussi largement que l'art. 103 OJ.
L'art. 103 lit. a OJ, de même que le nouvel article 37 al. 1 LJPA, n'exigent pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple intérêt de fait suffit. Mais il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 39 spéc. 43). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b).
En l'espèce, le classement en zone protégée de la parcelle no 903 n'est pas sans conséquences pour le recourant. Il influence en effet les droits à bâtir de M. Darioli dans la mesure où la délivrance d'un permis de construire sur sa parcelle pourrait être soumise à des exigences plus sévères quant à l'esthétique et à l'intégration de futurs bâtiments. Atteint dans ses intérêts de manière plus importante que la plupart des administrés, le recourant aurait ainsi qualité pour recourir contre cette mesure. Il a cependant renoncé au cours de la procédure à contester le classement en zone protégée de la propriété de Biéville, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur ce point, qui ne faisait d'ailleurs pas l'objet de conclusions précises.
2. Le recourant constate que la plupart des arguments mis en évidence par l'autorité intimée pour justifier sa décision de classer également une partie de sa parcelle en zone protégée sont des arguments de pure légalité. Il soutient dès lors que le DTPAT n'a pas procédé à un véritable examen en opportunité de la mesure litigieuse.
Le DTPAT statue sur les oppositions tant en légalité qu'en opportunité. Il jouit d'un libre pouvoir d'examen (art. 60 a LATC). Dans le domaine de la planification, il doit respecter au mieux les buts et les principes ancrés dans le droit positif, qu'ils découlent du droit fédéral ou du droit cantonal. Il doit aussi peser tous les intérêts en présence, et non seulement ceux que mentionne la loi sur l'aménagement du territoire. Comme le prévoient les art. 1er al. 2 et 3 LAT, il y a lieu de tenir compte de tous les intérêts publics ou privés, qu'ils résultent de la situation concrète ou du droit en vigueur (JT 1990 I 429 c. 5 b).
Il n'est pas aisé de définir de manière générale les contours d'un standard minimum dans la motivation des décisions administratives. Néanmoins la motivation doit à tout le moins être pertinente et répondre, en principe, à l'argumentation des parties (TA, arrêt AC 94/053 du 7 septembre 1994 et les références citées). En l'espèce, la décision attaquée n'est guère motivée quant à la nécessité d'étendre la zone protégée à la parcelle du recourant. Le DTPAT se borne en effet à préciser que dans la mesure où la commune entendait protéger le château, il lui paraissait "logique et cohérent" de vouloir protéger les alentours immédiats du château pour éviter qu'une construction sur le fonds Darioli ne les dénature. Contrairement à ce que soutient le recourant, on ne saurait toutefois déduire du caractère sommaire de cette motivation que le DTPAT n'a pas pris en considération ses intérêts et qu'il n'a partant pas procédé à un examen complet et sérieux du dossier. Le contraire ressort d'ailleurs expressément de la décision attaquée en tant qu'elle indique que les "arguments de nature privée" du recourant ne l'emportent pas sur l'intérêt public. De même la motivation quelque peu confuse quant à la nouvelle limite des constructions, ne signifie pas encore que le DTPAT n'a pas procédé à un examen en opportunité.
3. Les plans d'affectation ont notamment pour effet de fixer les facultés juridiques d'utilisation du sol par les propriétaires et constituent pour eux une restriction à la garantie de la propriété; ils doivent par conséquent respecter les principes fondamentaux, soit notamment ceux de l'intérêt public et de la proportionnalité (Pierre Moor, Droit administratif, volume II, 1991, p. 298).
a) L'autorité intimée soutient que le classement en zone protégée de la parcelle no 903 et de la partie est de la parcelle Darioli se justifie par un intérêt public manifeste à savoir la protection du château et de ses alentours immédiats.
Contrairement à ce qu'affirme la section Monuments historiques et archéologie ni le château ni son parc n'ont été porté à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). Vérification faite, ils ne sont en effet pas énumérés dans l'annexe de l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'ISOS (v. RS 451. 12; RO 1995 III 2612). L'art. 6 al. 2 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage selon lequel l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral montre que l'objet mérite d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, est donc inapplicable en l'espèce. L'extérieur du château figure toutefois à l'inventaire cantonal des monuments non classés, mais protégés (v. Recueil des lois vaudoises, 1974 p. 374). Or la jurisprudence reconnaît la sauvegarde de valeurs esthétiques, ainsi que la protection des quartiers et des sites comme une tâche d'intérêt public (RDAF 1982 p. 207 et les références cités). La notion de site digne de protection ayant été élargie et n'étant plus réservée aux seuls monuments historiques, il y a lieu de considérer que la protection du Château Grenier, qui figure au recensement architectural du canton de Vaud comme un édifice d'importance régionale, répond à un intérêt public.
b) On l'a vu, pour qu'une restriction de droit public au droit de propriété soit compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété, elle doit encore respecter le principe de la proportionnalité. Selon ce principe la mesure doit être restreinte à ce qui est nécessaire pour atteindre la protection justifiée par l'intérêt de l'objet à protéger (ATF 101 Ia 511).
aa) Pour la municipalité, la partie est de la parcelle Darioli faisait naturellement partie de la propriété du château. Elle soutient qu'en conséquence l'extension de la zone protégée à la partie est de la parcelle Darioli se justifie par des considérations d'ordre topographique.
S'il se peut qu'à l'origine la parcelle du recourant et l'ensemble de la zone d'habitat à faible densité faisaient partie de la propriété de Biéville (cela ne ressort pas du dossier), il apparaît qu'aujourd'hui ils en sont clairement distincts. La partie est de la parcelle Darioli est distinctement séparée de la propriété de Biéville tant par les arbres bordant l'allée du château que par le bois situé sur l'aile ouest de ce dernier. Dans ces circonstances on ne saurait admettre que la partie est de la propriété Darioli forme un tout géographique avec la propriété de Biéville. L'extension pour ce motif de la zone protégée à une partie de la parcelle du recourant ne se justifie dès lors pas.
bb) La municipalité allègue aussi que la mesure litigieuse aurait pour but d'assurer un ensemble de verdure autour du château dont les limites seraient cohérentes. Or la limite est de la zone protégée n'est de toute façon pas rectiligne; quant à la limite sud, elle sera courbe dans la mesure où le pré derrière les dépendances du château et une partie du bois situé sur l'aile ouest de ce dernier seront inclus dans une zone à plan spécial. On ne voit ainsi pas en quoi l'intégration de la partie est de la parcelle Darioli dans la zone protégée permettrait d'en assurer des limites plus cohérentes.
cc) L'autorité intimée soutient quant à elle qu'il serait nécessaire de protéger l'ensemble du site et ses alentours immédiats pour éviter qu'une construction sur le fonds du recourant ne les dénature. Ce motif est discutable. En effet, le plan partiel d'affectation "Le Glarey", que la décision litigieuse passe complètement sous silence et qui concerne la zone à plan spécial prévue par le PPA au sud du château, envisage la construction de plusieurs bâtiments, les plus proches se situant à une vingtaine de mètres du château, respectivement à moins de dix mètres des dépendances de ce dernier. Dans ces circonstances, il est pour le moins disproportionné d'interdire à M. Darioli de construire sur une partie de sa parcelle au motif que les alentours du château doivent être protégés, et d'autoriser la construction d'un ensemble d'immeubles autrement plus importants au sud du château. L'argument de la municipalité selon lequel l'absence d'arbres sur la partie sud de la propriété de Biéville légitimerait la construction de ces bâtiments, ne justifie d'ailleurs pas davantage la mesure litigieuse au regard du principe de la proportionnalité.
dd) Quant à l'argument de la section Monuments historiques et archéologie, selon lequel le classement en zone protégée de la partie est de la parcelle Darioli participe d'une manière importante à la perception depuis la route du château et de son parc, il ne convainc pas. En effet le château est masqué par son allée et les bois situés sur ses deux ailes; il n'est pas visible depuis la route, sauf si l'on se situe dans l'axe de son chemin d'accès. Il est ainsi disproportionné d'interdire au recourant toute construction sur la partie est de sa parcelle au motif qu'elle masquerait le château. Quant à la symétrie qu'une construction sur le fonds du recourant remettrait en cause, elle n'existe pas; en effet, devant le bois situé sur l'aile est du château la parcelle no 903 comprend un pré, alors qu'à l'opposé le terrain est morcelé en six parcelles dont quatre supportent déjà des constructions.
Il découle de ce qui précède que la classement en zone protégée de la partie est de la propriété Darioli est une mesure qui viole le principe de la proportionnalité. La protection du château Grenier et de son parc peut en effet être assurée par d'autres mesures moins contraignantes pour le recourant, telles que la définition d'un périmètre d'implantation et d'un gabarit maximum des constructions, par exemple.
4. Le plan partiel d'affectation fixant la limite des constructions et le périmètre d'implantation pour le secteur quai de l'Avançon - route de la Servanne - chemin de Crétel prévoit une nouvelle limite des constructions à 15 mètres de l'axe de la route de Gryon (au lieu de 10) et à 10 mètres de celui de la route de l'Hôpital (au lieu de 14). Les limites de construction le long de la route de la Servanne laquelle se trouve dans le prolongement de la route de Gryon - seraient aussi modifiées afin d'élargir la chaussée. Ces mesures, qui tendent prétendument à la création d'un giratoire à l'intersection des routes de Gryon, de l'Hôpital et du quai de l'Avançon, portent atteinte au droit de propriété de M. Darioli dans la mesure où la surface constructible de sa parcelle serait diminuée d'une vingtaine de mètres carrés.
Une telle atteinte au droit de propriété n'est admissible que dans la mesure où elle est nécessaire pour atteindre un but d'intérêt public. Or en l'espèce l'autorité intimée n'a pas donné la moindre explication quant à la nécessité de modifier les limites de constructions pour créer un giratoire au carrefour des routes de Gryon, de l'Hôpital et du quai de l'Avançon. Elle n'explique notamment pas pour quels motifs (amélioration de la sécurité, fluidité du trafic, etc.) un tel aménagement serait nécessaire, ni pour quelles raisons, le cas échéant, la réalisation de celui-ci ne serait pas possible en l'état. Le fait que l'alignement ait été déplacé au sud le long de la rue de la Servanne n'oblige nullement à en faire autant pour la route de Gryon dont les limites de construction actuelles sont déjà celle d'une route secondaire à fort trafic (cf. art. 36 LR). Dans ces conditions, force est de constater que la nouvelle limite des constructions prévue par le plan partiel d'affectation n'est justifiée par aucun intérêt public et qu'une atteinte au droit de propriété du recourant n'est partant pas admissible.
5. L'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai dernier, de la loi du 26 février 1996 modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique de ne pas mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la municipalité, déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui lui étaient dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. Le Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le tribunal pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens (nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de mettre fin à une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation de dépens aux communes dotées d'une administration suffisamment importante pour procéder sans avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la vérité des coûts en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les communes en matière de frais de procédure (v. Exposé des motifs et projet de loi du 13 décembre 1995 modifiant la LJPA, pp. 17-18).
Vu l'issue du recours, il convient en conséquence de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de Bex, ainsi que les dépens à verser au recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 26 juillet 1995 est réformée en ce sens que l'opposition de Léon Darioli au classement en zone protégée de la partie de sa parcelle no 908 actuellement en zone de l'ancien village est admise, de même que son opposition à la nouvelle limite des constructions le long de la route de Gryon et de la route de l'Hôpital.
III. La cause est renvoyée aux autorités communales de Bex pour qu'elles modifient les plans litigieux en conséquence.
IV. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Bex.
V. Une somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à titre de dépens, à M. Léon Darioli, à charge de la Commune de Bex.
fo/Lausanne, le 27 décembre 1996
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint