CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 3 novembre 1997
sur le recours interjeté par Erwin BALSIGER, à Rougemont, représenté par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne,
contre
les décisions du Service de l'aménagment du territoire du 30 juin 1995 et de la Municipalité de Rougemont du 12 juillet 1995 (refus d'autoriser la construction d'un hangar sur la parcelle no 869 et ordre de remise en état des lieux).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme D.-A. Thalmann et M. G. Berthoud, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A. Erwin Balsiger est propriétaire des parcelles no 869 et 872 du cadastre de la Commune de Rougemont, au lieu-dit Siernes Picats, sises en zone agricole. La parcelle no 872 résulte d'un morcellement de la parcelle no 869; elle supporte une maison d'habitation comprenant un restaurant exploité par l'intéressé, trois chambres et un ancien rural; ce dernier était lui-même composé d'une écurie dans laquelle M. Balsiger a installé des réfrigérateurs et congélateurs nécessaires à l'exploitation du restaurant, ainsi que d'une grange où l'intéressé souhaiterait aménager des chambres et dans laquelle il stocke pour l'instant son bois de chauffe. La parcelle no 872 supporte aussi un bâtiment comportant au sous-sol un local excavé que M. Balsiger utilise comme garage pour ses véhicules et machines (l'hiver), mais aussi comme dépôt et atelier de réparation dans le cadre de son activité principale d'entrepreneur (terrassements et minages spéciaux); à l'étage se trouve une salle dite "polyvalente", aménageable en dortoirs, mais pouvant aussi servir de garage, et, dans les combles, un espace où l'intéressé entrepose des aliments pour les chiens d'avalanche dont il fait l'élevage. Selon M. Balsiger ce bâtiment, construit à la place d'une vieille remise, a fait l'objet d'une enquête communale, dont on ne trouve toutefois pas trace au dossier du Service de l'aménagement du territoire, lequel n'avait autorisé en son temps que la démolition et la reconstruction de l'ancienne remise.
A une vingtaine de mètres au sud-ouest de la maison d'habitation se trouve un hangar semi-enterré d'une surface de 64 m2. Construit en août 1994 avec l'autorisation du Service de l'aménagement du territoire, il était censé abriter des machines agricoles; M. Balsiger y garde des chiens et y range ses machines à tracer les pistes. Immédiatement à l'ouest de la salle polyvalente se trouve en outre un chenil de 65 m2, que l'intéressé exploite depuis 1986 au bénéfice d'une autorisation municipale provisoire et qui n'a jamais été autorisé par le Service de l'aménagement du territoire. Entre ces bâtiments, le terrain a été aménagé et recouvert de gravier pour le rendre carrossable. On trouve encore sur la parcelle, stationnées à l'air libre, deux pelles mécaniques, une chenillette, une camionnette et trois remorques.
B. En mai 1995, M. Balsiger a sollicité l'autorisation de construire sur cette parcelle un hangar à bois du même genre que son prétendu hangar à machines agricoles. Située à mi-distance entre la maison d'habitation et la partie boisée de la parcelle, la construction mise à l'enquête est un local de 8 m sur 8, d'une hauteur intérieure de 4 m, à moitié enterré dans la pente du terrain. Ouvert en direction de l'aval, il est constitué de rondins, entièrement enterrés dans la partie postérieure et partiellement recouverts d'un remblai s'agissant des parois latérales. Le radier et la dalle supérieure sont en béton, une couverture de terre étant prévue au-dessus de cette dernière.
L'enquête publique n'a suscité aucune opposition et la Commune de Rougemont a donné un préavis favorable. En revanche le Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise au motif que le projet n'était pas justifié et que les travaux avaient déjà été entrepris. Conformément à cette décision, la Municipalité de Rougemont (ci-après: la municipalité) a ordonné l'arrêt des travaux et la remise en état des lieux.
C. C'est contre ces décisions qu'Erwin Balsiger recourt au Tribunal administratif. Il soutient que l'implantation du projet litigieux est imposée par sa destination dans la mesure où le hangar se situe à mi-distance entre la forêt qu'il exploite et les bâtiments qu'il chauffe au bois.
Dans sa réponse le SAT conclut au rejet du recours. Selon lui, la construction projetée n'est pas conforme à la zone et son implantation n'est pas davantage imposée par sa destination. La motivation de sa réponse et l'argumentation développée par le recourant dans son mémoire complémentaire seront reprises ci-dessous dans la mesure utile.
Le tribunal a tenu séance sur les lieux du litige, le 1er juillet 1997, en présence du recourant, assisté de son conseil, Me Bonnard, de MM. Jean-Luc Remy et Albert Sumi, municipaux, et de M. François Zürcher, représentant du SAT. A cette occasion il a pu constater que la construction litigieuse est pratiquement achevée. Le hangar est alimenté en électricité et équipé d'un palan pouvant soulever jusqu'à 3'500 kilos; il abrite deux armoires à explosifs et une cage pour chien. M. Balsiger a précisé qu'il avait cessé d'exercer la profession d'agriculteur en 1978 pour se consacrer à son entreprise de terrassement et de minages spéciaux. Il a construit le hangar litigieux dans le but d'y conserver des explosifs et n'avait pas indiqué la destination réelle de l'ouvrage dans la demande de permis de construire pour ne pas attirer l'attention. Selon lui, la conservation d'explosifs à cet endroit aurait été admise par le Service de la sécurité publique. Quant à la présence du chien, elle aurait un but dissuasif. Le tribunal a encore pu observer qu'un chemin d'accès au hangar avait été aménagé et que M. Balsiger entrepose diverses machines sur le toit du hangar litigieux.
Considérant en droit:
1. Les parcelles du recourant se situent en zone agricole. Les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture (art. 16 al. 1 LAT). Il en résulte que dans ces zones, seules des constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent être autorisées sur la base de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT; les bâtiments et installations servant à l'exploitation agricole (étables, granges, silos, hangars) doivent être adaptés, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de cette activité (ATF 114 Ib 133 consid. 3 et les références citées).
En l'espèce, le recourant n'a plus d'activité agricole sur ses parcelles depuis 1978. Il y exploite un restaurant, une entreprise de terrassement et de minages spéciaux, et y élève des chiens. Il a d'abord prétendu que le hangar litigieux était destiné à entreposer le bois avec lequel il chauffe son bâtiment; il a par la suite admis qu'il entendait y conserver des explosifs utilisés dans le cadre de son travail. Que le hangar litigieux soit destiné à recevoir du bois de chauffe ou des explosifs, il n'a aucun rapport avec une exploitation agricole: il ne sert en effet ni l'économie agricole, ni ne facilite l'exploitation de la terre (RDAF 1990 p. 310, consid. 1 a et les références citées). Une telle construction n'est partant pas conforme à la zone agricole et ne saurait être autorisée sur la base de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT.
2. Reste dès lors à examiner si la construction litigieuse peut bénéficier d'une dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Pour cela l'art. 24 al. 1 LAT exige en premier lieu que l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (lit. a). Pour satisfaire à cette exigence, il faut que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu. Le lien entre l'implantation et la destination de la construction peut être positif: l'emplacement est dicté en fonction de celle-ci. Mais le lien peut également être négatif, c'est-à-dire qu'il est impossible d'implanter la construction ou l'installation en zone à bâtir. Des motifs de convenance personnelle ou financière ne suffisent pas à justifier une implantation en dehors de la zone à bâtir (JT 1992 I 464 consid. 3 et les références citées). L'art. 24 al. 1 LAT exige en outre qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la nouvelle construction (lit. b). Les conditions posées sous lit. a et b de l'art. 24 al. 1 LAT sont cumulatives (ATF 112 Ib 102; 113 Ib 138, JdT 1989 I 452).
Dans le cas particulier, outre le fait qu'on ne voit pas quel motif technique ou d'exploitation imposerait l'implantation d'un hangar à bois à quelques 50 mètres de la forêt et donc du lieu d'exploitation, un tel hangar n'est pas nécessaire au recourant pour entreposer son bois de chauffe; celui-ci a en effet déjà trouvé place dans les locaux existants, soit la grange de l'ancien rural. Si, à la rigueur, un agrandissement du bâtiment principal aurait été envisageable sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT, en revanche l'implantation à l'endroit choisi d'un bâtiment nouveau pour y stocker de bois de chauffe, n'est pas justifiée.
Reste à déterminer si une telle implantation pourrait se justifier au regard du fait que la construction litigieuse est en réalité destinée à l'entreposage d'explosifs. Tel n'est pas le cas. Un hangar destiné à l'entreposage d'explosifs ne doit pas nécessairement être construit en dehors de la zone à bâtir pour remplir sa fonction, à l'inverse par exemple d'une antenne PTT à faisceaux dirigés (JT 1991 I 488 ss) ou d'un restaurant de montagne (JT 1993 I 439 ss). Ce hangar constitue en l'occurrence l'accessoire d'une entreprise qui elle-même devrait avoir sa place en zone à bâtir et a été progressivement installée de manière illicite sur la parcelle du recourant. Il s'ensuit que les décisions attaquées sont bien fondées sur ce point.
L'une des deux conditions cumulatives de l'art. 24 al. 1 LAT n'étant pas remplie, point n'est besoin d'examiner au surplus si un intérêt prépondérant s'opposerait en outre à la construction litigieuse.
3. La municipalité est en droit de faire supprimer aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Toutefois, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas encore à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448). L'ordre de démolir viole ainsi le principe de proportionnalité si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire (André Grisel, Traité de droit administratif II, 1984, p. 650).
En l'occurrence force est de constater qu'avant la construction du hangar litigieux le recourant avait déjà aménagé illicitement d'autres constructions sur sa parcelle. Au bénéfice d'une autorisation du SAT pour démolir et reconstruire une ancienne remise, il a en réalité construit un bâtiment susceptible d'abriter un garage, une salle "polyvalente" et des combles aménageables; par la suite et sans être au bénéfice d'aucune autorisation du SAT, M. Balsiger a encore bâti un chenil de 65 m2, et aménagé un terrain carrossable entre les différents bâtiments. A cela s'ajoute encore le fait d'une part qu'on trouve sur la parcelle, stationnées à l'air libre, deux pelles mécaniques, une chenillette, une camionnette et trois remorques, et, d'autre part, que le hangar situé au sud-ouest de la maison d'habitation (seul bâtiment pour lequel le recourant a obtenu une autorisation de construire en bonne et due forme) était destiné à recevoir des machines agricoles, mais qu'il abrite en réalité des machines à tracer les pistes, ainsi que des chiens. Ces constructions hétéroclites et dispersées de même que les machines entreposées sur la parcelle portent sérieusement atteinte à l'environnement. Il convient dans ces circonstances d'éviter que le hangar litigieux n'aggrave encore cette situation; une remise en état des lieux se justifie.
Le recourant ne peut en outre se prévaloir de sa bonne foi. Au contraire, syndic de la commune, M. Balsiger ne pouvait ignorer qu'il devait requérir une autorisation spéciale pour construire sur ses terres, ici un bâtiment comprenant un garage, une salle "polyvalente" et des combles, là un chenil, ou encore aménager une vaste place carrossable. En construisant le hangar litigieux de la même manière, donc sans attendre qu'une autorisation lui soit délivrée, le recourant a agi à ses risques et périls. Or celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (RDAF 1992 p. 479 consid. 2c et la référence citée). Au demeurant le coût de la démolition ne devrait pas être trop élevé pour le recourant, dont l'entreprise est équipée pour ce genre de travaux. Les décisions attaquées sont bien fondées sur ce point également.
4. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge du recourant qui succombe.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Service de l'aménagement du territoire du 30 juin 1995 et de la Municipalité de Rougemont du 12 juillet 1995 sont confirmées.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant, Erwin Balsiger.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 3 novembre 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)