CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 janvier 1997
sur le recours interjeté le 29 juin 1995 par la COMMUNE DE BIOLEY-MAGNOUX, représentée par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 12 juin 1995 admettant les recours de Hugo Fovanna et consorts contre la décision du Conseil général de Bioley-Magnoux écartant leurs oppositions et adoptant le plan général d'affectation de la commune.
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Composition de la section: M. A. Zumsteg, président; Mme H. Dénéréaz Luisier et M. B. Dufour, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. L'entreprise Roulin & Cie exploite depuis de nombreuses années un gisement de gravier sur le territoire de la Commune de Bioley-Magnoux, au lieu dit "Bois de Plan". Situé à l'ouest du village, à quelque 400 mètres du Château de Bioley-Magnoux, l'endroit correspond au site no 1203/3 du plan directeur des carrières (PDCAR) adopté par le Grand Conseil le 18 septembre 1991. Divers bâtiments et installations, notamment une station de lavage et de criblage, un hangar, un silo à béton et une balance à bascule ont été édifiés au bénéfice d'un droit de superficie sur la parcelle no 151, propriété de la commune. En vertu d'une autorisation du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : DTPAT) du 22 mai 1981, l'exploitation a été étendue sur les parcelles voisines nos 153, 154 et 170, ceci en quatre étapes successives. La mise en oeuvre de la quatrième et dernière étape a été autorisée par le département le 2 juin 1994, avec un délai au 30 juin 1997 pour la remise en état des lieux. Roger Baer, propriétaire du Château de Bioley-Magnoux, a vainement recouru au Tribunal administratif contre cette décision, ainsi que contre diverses décisions antérieures du DTPAT relatives à l'exploitation de la gravière du "Bois de Plan" (arrêt AC 00/6916 du 9 février 1995). Un recours ultérieur au Tribunal fédéral a également été rejeté le 15 avril 1996.
B. Au nord de Bioley-Magnoux, à la limite du territoire de cette commune et de celle de Donneloye, au lieu dit "La Bruyère" (ou "Brevière"), le PDCAR délimite un autre gisement de matériaux pierreux, d'un volume de 1,8 million de mètres cubes (site no 1203/4), dont une partie a déjà été exploitée par la société Gravière de Donneloye SA. En octobre 1989 l'entreprise Roulin & Cie a obtenu du DTPAT l'autorisation d'exploiter sur ce gisement une surface d'environ 3,5 hectares pour l'extraction de 515'000 mètres cubes de matériaux destinés à être transportés par camion à travers le village de Bioley-Magnoux jusqu'aux installations de la gravière de Bois de Plan, pour y être traités. Confirmée par la Commission cantonale de recours en matière de constructions, cette autorisation a été annulée par le Tribunal fédéral le 14 avril 1992, à la suite d'un recours de Roger Baer et de divers consorts. La Haute Cour a retenu en substance qu'une gravière de l'importance de celle projetée ne pouvait valablement faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT, mais devait être subordonnée à l'adoption préalable d'un plan d'affectation.
C. La Commune de Bioley-Magnoux n'étant pas encore dotée d'un tel plan, sa municipalité a mis à l'enquête publique du 2 novembre au 3 décembre 1993 un projet de plan général d'affectation et de règlement sur ledit plan et sur la police des constructions (ci-après : RPGA). Ce projet prévoit une "zone de gravières" à deux endroits, l'un sur le site actuellement en exploitation du "Bois de Plan", l'autre sur le site de "La Bruyère". Il prévoit également une zone industrielle englobant les constructions et installations de traitement des matériaux de l'entreprise Roulin & Cie sur le site de "Bois de Plan". Le chapitre 6 du projet de règlement définissant le régime de la zone de gravières se limitait, lors de la mise à l'enquête, aux deux dispositions suivantes :
"21 La zone de gravière est destinée à des exploitations d'extraction de matériaux pierreux.
22 Cette zone est inconstructible. Toutefois, au terme des travaux d'extraction, les art. 28 à 31 sont applicables sous réserve de la législation forestière et de reboisement compensatoire auquel cas l'art. 33 est applicable."
La zone industrielle est quant à elle "réservée à la construction d'installations de traitement de matériaux pierreux. Des bâtiments ou des aménagements de sports et de loisirs peuvent y être autorisés." (art. 17 RPGA).
Ce projet a suscité plusieurs oppositions, dirigées notamment contre la délimitation et la définition de la zone de gravières et de la zone industrielle. Les opposants faisaient en particulier valoir que l'adoption de ces zones ne pouvait résulter du plan général d'affectation, mais devait faire l'objet de plans partiels d'affectation assortis d'une étude exhaustive de l'impact sur l'environnement.
Dans sa séance du 30 mai 1994, le Conseil général de Bioley-Magnoux a écarté les oppositions et adopté le PGA, ainsi que son règlement. Il a cependant complété l'art. 21 par la seconde phrase suivante : "Les modalités, respectivement l'ordre, dans l'espace et le temps d'exploitation des gravières, de même que leur remise en état, font l'objet de prescriptions particulières émises par le DTPAT."
D. Les opposants, soit Hugo et Marie-Louise Fovanna, Paul et Christine Holderegger, Yves et Josiane Lavanchy, Bruno et Benoîte Menth, Clément et Linette Pahud, Monique Rothlisberger, Paul-André et Daniel Vaucher, ainsi que Roger Baer, ont recouru auprès du DTPAT, lequel a admis leurs recours par décision du 12 janvier 1995, considérant en substance que la planification communale était insuffisante, faute de contenir un certain nombre d'éléments exigés par la loi sur les carrières. Il a en conséquence annulé la décision du conseil général écartant les oppositions et approuvant le PGA et son règlement, et renvoyé le dossier à la Commune de Bioley-Magnoux pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
E. La Commune de Bioley-Magnoux s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 29 juin 1995. Elle a développé ses moyens dans un mémoire du 10 juillet 1995. Elle conteste que la planification communale doive contenir, à l'instar d'un plan d'extraction, des éléments détaillés tels que le programme d'exploitation, le plan général des circulations, le mode de traitement des matériaux et la localisation des installations nécessaires; selon elle, il n'appartient aux autorités communales que d'effectuer un choix de principe, soit de déterminer si et où l'exploitation d'une gravière est possible et compatible avec le développement de la localité; les modalités d'exploitation seraient du ressort du DTPAT.
Le Secrétariat général du DTPAT a déposé des observations allant dans le même sens, tout en s'abstenant de conclure formellement à l'admission du recours. Le Service de l'aménagement du territoire et la Commission de coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement ont renoncé à se déterminer sur le recours, renvoyant aux observations qu'ils avaient formulées dans la précédente procédure. Le Service de justice et législation a formulé des observations, sans prendre de conclusions. Les opposants Hugo Fovanna et consorts concluent principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Considérant en droit:
1. Adressée sous pli recommandé à l'avocat de la commune le vendredi 16 juin 1995, la décision attaquée lui est parvenue le lundi 19. Interjeté puis validé dans les délais prescrits par l'art. 31 LJPA (dans sa teneur antérieure au 1er mai 1996), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
Hugo Fovanna et consorts (ci-après : les opposants) prétendent toutefois que la commune n'aurait pas qualité pour recourir contre la décision du DTPAT. Ils invoquent l'art. 60a al. 3 LATC, qui dispose que la décision du département sur le recours tendant au réexamen d'une opposition au projet de plan d'affectation "est notifiée à chaque recourant avec indication du droit de recourir au Tribunal administratif dans les 10 jours." Il est vrai que le Tribunal administratif a déduit des art. 60 et ss LATC (tels qu'ils ont été modifiés successivement par arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994, puis par la loi du 20 février 1996) que celui qui a omis de former opposition en temps utile est déchu du droit de recours, que ce soit auprès du DTPAT ou du Tribunal administratif (arrêts AC 94/0077 du 7 septembre 1994; AC 95/0002 du 21 mars 1995). Cela ne signifie cependant pas que la voie du recours au Tribunal administratif doive être fermée à la commune contre la décision du DTPAT admettant des oppositions et refusant d'approuver le plan d'affectation. Sans doute l'art. 37 LJPA, qui reconnaît le droit de recours à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée, vise-t-il en principe les seules personnes privées; les corporations, les établissements de droit public ne peuvent s'en prévaloir que s'ils sont touchés par la décision en cause de la même façon que le seraient les particuliers (cf. ATF 118 Ib 616 consid. 3b). Le droit administratif vaudois reconnaît toutefois aux communes, même en l'absence de disposition légale expresse, le droit de recourir lorsqu'elles peuvent faire valoir une violation de leur autonomie (RDAF 1982 p. 373; TA, arrêt GE 94/019 du 15 juin 1994). Tel peut être le cas lorsque l'autorité cantonale refuse d'approuver un plan d'affectation communal (cf. ATF 98 Ia 427). Savoir si la commune est effectivement autonome dans le domaine en question est une question de fond et non de recevabilité (ATF 120 Ia 203 consid. 2a; 119 Ia 216 consid. 1c). La qualité pour recourir doit par conséquent être reconnue en l'espèce à la Commune de Bioley-Magnoux.
2. En adoptant la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (ci-après : LCar), le Grand Conseil du canton de Vaud a voulu adapter le droit cantonal à l'évolution de la législation en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement. Il s'agissait de prévenir les difficultés auxquelles pouvait se heurter l'octroi d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT en vue de l'ouverture d'une gravière (v. BGC, printemps 1988, p. 766 ss, 772 et 773). L'élément principal du projet consistait à poser le principe que l'exploitation d'une gravière importante n'était possible que dans une zone affectée à cet effet (op. cit., p. 771 et 793; art. 6 al. 1 LCar). La loi prévoit à cet effet un nouvel instrument de planification, soit un plan spécial dit "plan d'extraction" (art. 6 al. 1, 2ème phrase, LCar). Il s'agit d'une variété de plan d'extension cantonal (BGC, printemps 1988, p. 771), dont le contenu minimum est fixé par l'art. 8 LCar, ainsi libellé :
"Le règlement d'application de la loi fixe le contenu des plans d'extraction, qui contiendront les éléments suivants :
a) la délimitation du périmètre de la zone d'extraction et des surfaces propres à l'extraction;
b) l'occupation du sol (habitat, routes, etc.);
c) les données géologiques attestant la présence des matériaux, la qualité et la quantité approximative de ceux-ci;
d) les données relatives aux eaux de surface ou souterraines et à la qualité des sols;
e) les terrains à exploiter en priorité et les étapes d'exploitation prévues;
f) la profondeur maximale prévue et les modalités des exploitations;
g) le plan général des circulations, les tronçons des routes pour lesquelles une participation du propriétaire et de l'exploitant est envisagée. Cette participation est fixée au montant des travaux nécessités par l'usage accru. Elle est due pour les travaux d'amélioration, d'entretien et de réparation;
h) le mode de traitement des matériaux et la localisation des installations nécessaires;
i) les précautions particulières à observer;
j) le programme d'exploitation et sa durée probable;
k) l'impact prévisible sur l'environnement et les mesures de protection nécessaires;
l) l'affectation future du sol, suspendue jusqu'à la fin de l'exploitation, et la remise en état conformément à cette affectation;
m) l'état final des terrains et les travaux de remise en état."
L'art. 6 LCar ne prescrit toutefois l'établissement d'un plan d'extraction que "s'il n'existe pas une zone d'extraction dans le plan général d'affectation communal". La question qui oppose en l'occurrence le DTPAT à la Commune de Bioley-Magnoux est de savoir si les zones d'extraction prévues par les plans généraux d'affectation communaux doivent avoir le même contenu que les plans d'extraction ou si les plans généraux d'affectation peuvent se contenter de délimiter les périmètres affectés à l'exploitation de gisements de matériaux pierreux, sans en fixer les conditions. Ni la loi sur les carrières, ni son règlement d'application, ne répondent expressément à cette question; elle doit être résolue en fonction du but et de la systématique de l'ensemble des règles applicables en la matière.
3. La procédure conduisant à l'ouverture d'une gravière suit le chemin classique en matière d'aménagement du territoire et de constructions : plan directeur - plan d'affectation autorisation. Le plan directeur des carrières délimite les territoires se prêtant à l'exploitation commerciale et industrielle de matériaux (art. 4 al. 1er LCar). Adopté par le Grand Conseil le 18 décembre 1991, il constitue un plan sectoriel du plan directeur cantonal. Il comporte une première appréciation des différents intérêts à prendre en considération, en particulier ceux de la protection de l'environnement (v. PDCAR p. 29 à 31, ch. 14 ss, spéc. 24 et 25). Le plan d'extraction est quant à lui conçu comme un plan d'affectation spécial fixant les conditions particulières pour l'extraction de matériaux, notamment en ce qui concerne les terrains exploités en priorité et les étapes d'exploitation prévues (art. 8 lit. e LCar), le plan général des circulations (lit. g), le mode de traitement des matériaux et la localisation des installations nécessaires (lit. h), le programme d'exploitation et sa durée probable (lit. j), l'impact prévisible sur l'environnement et les mesures de protection nécessaires (lit. k). Suivant l'importance et la durée de l'exploitation prévue, le plan d'extraction peut être plus ou moins détaillé (cf. BGC, printemps 1988, p. 775, 803 et 825). Il doit cependant contenir les éléments énumérés à l'art. 8 LCar et permettre la délivrance d'une autorisation d'exploiter en application de l'art. 22 al. 2 LAT. En octroyant cette dernière, le département s'assure que les dispositions prises pour l'exploitation répondent aux exigences du plan d'extraction (art. 16 al. 3 LCar); il veille également à ce que les conditions liées à la personne de l'exploitant soient observées (v. art. 17 LCar). Le permis d'exploiter pourra le cas échéant préciser ou compléter les conditions fixées par le plan d'extraction. Il apparaît en revanche exclu que certains des éléments nécessaires de ce dernier fassent défaut et ne soient réglés qu'au stade du permis d'exploiter. L'art. 30 du règlement du 25 janvier 1991 d'application de la loi sur les carrières (RCar) dispose au contraire que la procédure de planification prévue à l'art. 12 de la loi est applicable "lorsque des modifications du plan d'extraction sont requises ou que des compléments sont nécessaires par des lacunes du plan d'extraction ou du plan d'affectation".
Selon la Commune de Bioley-Magnoux, une zone d'extraction prévue par un plan général d'affectation n'aurait pas à contenir les mêmes éléments qu'un plan d'extraction (v. art. 8 LCar); il suffirait qu'elle fixe le principe de l'affectation du sol, les conditions d'extraction étant du ressort du DTPAT. Elle ne précise pas si ces conditions devraient faire ultérieurement l'objet d'un plan d'extraction, qui contiendrait ainsi la réglementation détaillée de la zone délimitée par les autorités communales, ou si les modalités détaillées d'exploitation devraient être fixées au stade du permis d'exploiter; il semble d'ailleurs que la commune confonde les deux instruments en affirmant qu'en l'occurrence le plan d'extraction est prêt et qu'il s'agit de celui dont a traité le Tribunal fédéral dans son arrêt du 14 octobre 1992 (v. mémoire de recours, p. 7, ch. 4c). Pour sa part le Secrétariat général du DTPAT - plaidant lui aussi contre la décision attaquée, bien qu'elle émane de son propre chef de département considère qu'au stade de l'établissement d'un plan général d'affectation "il devrait essentiellement être exigé de la planification d'une zone de carrières qu'elle démontre la compatibilité possible du projet avec les exigences de la protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire". Il ajoute : "Les données concrètes de l'exploitation n'étant pas encore connues - et n'étant pas prévisibles, étant tributaires de l'économie privée il n'est pas possible de concevoir dès ce stade, sous leur forme achevée, des éléments tels que le plan de circulation, ou encore le programme d'exploitation (art. 8 lit. g LCar). Le détail pourra être défini plus tard, au stade de la procédure d'octroi de permis d'exploiter."
Outre qu'elle ignore précisément les données concrètes du cas (puisque le site de "Bois de Plan" est en exploitation et celui de "La Bruyère" a déjà fait l'objet d'une demande d'autorisation d'exploiter), cette thèse apparaît insoutenable. Elle revient à dire qu'il serait possible de passer d'une planification communale extrêmement sommaire, n'ajoutant pratiquement rien au plan directeur des carrières, à une autorisation d'exploiter qui contiendrait, elle, les éléments devant normalement figurer dans un plan d'extraction. Comme le relèvent les recourants, une telle conception méconnaît l'arrêt du Tribunal fédéral du 14 octobre 1992, qui a clairement posé qu'une gravière de l'importance de celle de La Bruyère devait faire l'objet d'une planification et qu'il incombait au plan d'affectation communal ou au plan spécial de régler, en principe, les étapes et les modalités d'exploitation de chaque gisement, l'implantation des installations nécessaires au traitement des matériaux extraits, le parcours des véhicules et les mesures à prendre pour la protection de l'environnement. Le Tribunal fédéral notait encore : "Il est indispensable que les autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire puissent coordonner soigneusement l'utilisation des divers gisements présents dans la région, de manière à assurer la satisfaction des besoins en matériaux tout en limitant le plus possible le nombre des gravières simultanément ouvertes. Elles doivent aussi être en mesure d'examiner s'il convient de transporter les matériaux à extraire vers une installation de traitement déjà en service, ou s'il faut plutôt en créer une au lieu d'extraction ou à proximité; Roulin & Cie ont certes intérêt à utiliser l'installation qu'ils possèdent déjà, mais il est concevable que, comme les recourants le prétendent, une solution différente doive être préférée. En ce qui concerne l'accès des véhicules, il est aussi nécessaire que toutes les variantes raisonnablement possibles soient étudiées - d'après les recourants, un évitement du village pourrait être envisagé - et que, le cas échéant, les aménagements routiers à réaliser avant le début de l'exploitation soient planifiés. Le projet litigieux implique donc, peut-être, des mesures d'aménagement à prendre en divers endroits et touchant de nombreuses personnes, ce qui ne peut nullement être accompli dans le cadre de la procédure de l'autorisation exceptionnelle." Elle ne peut pas non plus l'être dans le cadre d'une demande de permis d'exploiter selon les art. 15 et ss LCar.
4. Le complément apporté par le conseil général à l'art. 21 RPGA ("Les modalités, respectivement l'ordre, dans l'espace et le temps d'exploitation des gravières, de même que leur remise en état, font l'objet de prescriptions particulières émises par le DTPAT.") pourrait donner à penser que la zone de gravières prévue par les autorités communales est en réalité une zone à réglementer par plan spécial et qu'elle devrait faire ultérieurement l'objet d'un plan d'extraction. Il ne semble toutefois pas que tel ait été la volonté des autorités communales. A l'époque où elles ont pris leurs décisions, la compétence d'approuver les plans d'extraction appartenait en effet au Conseil d'Etat et non au DTPAT (v. art. 12 al. 2 LCar, art. 72 et 61 LATC, dans leur version modifiée par l'arrêté du 9 février 1994). Au demeurant un tel système serait difficilement compatible avec la systématique de la loi sur les carrières, dont l'art. 6 al. 1, 2ème phrase, ne laisse place à un plan d'extraction que "s'il n'existe pas une zone d'extraction dans le plan général d'affectation communal"; la délimitation du périmètre de la zone d'extraction et des surfaces propres à l'extraction relève alors du plan spécial (art. 8 lit. a LCar). Rien n'incline à penser que le législateur ait voulu permettre un partage de compétences, les autorités communales fixant quelques données dans leur plan général d'affectation, et le reste des conditions d'exploitation étant régies par un plan cantonal. Le schéma de la procédure figurant au plan directeur des carrières (p. 282) montre au contraire que la planification nécessaire (hormis pour une petite extension d'une exploitation autorisée ou pour l'ouverture d'une exploitation de faible importance - v. art. 6 al. 2 LCar) implique soit une zone d'extraction dans le plan d'affectation communal, soit un plan d'extraction selon la LCar, ces deux instruments étant placés sur un pied d'égalité et permettant l'un comme l'autre de passer directement au stade ultérieur du permis d'exploiter. Il s'ensuit logiquement que le contenu matériel d'une zone d'extraction résultant d'un plan communal doit être identique à celui du plan d'extraction, autrement dit comporter tous les éléments figurant à l'art. 8 LCar.
Il n'apparaît d'ailleurs pas possible pour les autorités communales d'arrêter une position de principe sur l'affectation et la délimitation de la zone d'extraction, sans examiner simultanément la question des circulations, du mode de traitement des matériaux et de la localisation des installations nécessaires, de l'impact sur l'environnement et les mesures de protection nécessaires, notamment. L'indispensable coordination et la pesée globale des intérêts dont l'arrêt du Tribunal fédéral du 14 octobre 1992 rappelle la nécessité, sont à ce prix. On observera en outre que la commune se trompe lorsqu'elle affirme que l'étude d'impact qu'elle a réalisée justifie son choix. Comme le relevait la Commission de coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement dans ses observations du 26 août 1994 à l'autorité intimée, cette étude ne visait qu'à démontrer la faisabilité du projet, notamment par le respect des exigences légales en matière de protection de l'environnement. Elle indique, par exemple, que l'augmentation prévisible de trafic entre le site de "La Bruyère" et les installations de traitement du "Bois de Plan" ne conduirait pas à un dépassement des valeurs limites d'immissions. En revanche elle ne comporte aucune étude de variantes (autre localisation des installations de traitement, autre mode de transport, autre cheminement) qui pourraient le cas échéant paraître plus opportunes sous l'angle du principe de prévention (art. 11 LPE). Ainsi, bien qu'il ne soit pas exclu que le maintien des installations de traitement sur le site du "Bois de Plan" constitue une solution judicieuse, la démonstration n'en est pas plus apportée dans le cadre de la procédure d'élaboration du plan général d'affectation qu'elle ne l'était lors de la demande d'autorisation d'exploiter qui a conduit à l'arrêt du Tribunal fédéral du 14 octobre 1992.
5. Il s'ensuit que le département intimé a retenu à juste titre que le plan général d'affectation adopté par le Conseil général de Bioley-Magnoux ne répondait pas aux exigences de la loi sur les carrières et que le renvoi du dossier aux autorités communales pour qu'elles y fassent figurer, après une étude plus approfondie, les éléments requis par l'art. 8 LCar, était justifié. On peut tout au plus observer qu'une autre solution serait envisageable, à savoir que la commune renonce à établir une zone de gravières, mais fixe plutôt l'affectation future du sol sur les sites du "Bois de Plan" et de "La Bruyère" après l'exploitation, cette dernière faisant exclusivement l'objet d'un plan d'extraction. C'est en effet la voie que suivent apparemment la plupart des communes (cf. BGC, printemps 1988, p. 767-768). Le maintien éventuel au lieu-dit "Bois de Plan" d'une zone industrielle destinée au traitement de matériaux pierreux devrait cependant être coordonné avec l'adoption du plan d'extraction.
6. Les opposants, qui ont procédé avec l'aide d'un avocat et obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens à la charge de la partie déboutée (art. 55 LJPA). Il n'y a en revanche pas lieu de mettre un émolument de justice à la charge de la commune recourante, dans la mesure où les services de l'Etat, lors de l'examen préalable du PGA, puis dans la procédure de recours au DTPAT, l'ont encouragée à procéder comme elle l'a fait.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La Commune de Bioley-Magnoux versera aux opposants Hugo Fovanna et consorts, solidairement, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
fo/Lausanne, le 13 janvier 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint