CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 avril 1996
sur le recours interjeté par la P.P.E. RUE DU FOUR NO 23, représentée par l’avocat Claude Hosner, à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains, du 9 novembre 1994, ordonnant la démolition d’une palissade construite sans autorisation.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Matthey et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: Mlle V. Leemann, ad hoc.
Vu les faits suivants:
A. Les époux Pierre et Suzanne Bonzon ainsi que Yves Champod sont copropriétaires, sur le territoire de la Commune d’Yverdon-les-Bains, d’une parcelle de 1041 mètres carrés cadastrée sous no 1974 (P.P.E. Rue du Four no 23). Ce bien-fonds, qui présente grosso modo la forme d’un rectangle, jouxte d’autres propriétés au nombre desquelles, immédiatement au sud, la parcelle no 1977, propriété de la Commune d’Yverdon-les-Bains.
La parcelle no 1974 est occupée, au nord, par un bâtiment d’habitation prolongé par un jardin aménagé sur deux niveaux délimités par un muret en béton de quelque 1,20 mètres de hauteur, pourvu d’un petit escalier permettant d’accéder à la partie inférieure du bien-fonds et à la parcelle no 1977.
Compris dans le périmètre du plan d’extension partiel no 130-572 du “Centre historique” (ci-après le PEP ou le plan d’extension partiel), ces deux biens-fonds sont classés en surfaces de jardins (voir planche no 3 du PEP), dont l’affectation est fixée plus particulièrement par l’art. 27 du règlement du Centre historique du 7 mai 1981 (ci-après RCH), approuvé par le Conseil d’Etat le 17 août 1983, et modifié en dernier lieu le 6 septembre 1989 (approbation du Conseil d’Etat le 24 novembre 1989) ; règlement qui, à titre supplétif, rend par ailleurs applicables la législation cantonale et le règlement communal sur le plan général d’affectation et les constructions (ci-après RPA), légalisé le 7 janvier 1969.
B. Un parking souterrain de 86 places destiné à l’usage des habitants du Centre historique a été construit, il y a quelques années sous la parcelle no 1977 par la Coopérative du parking Roger de Guimps, mise au bénéfice d’un droit de superficie. Au cours de l’année 1993, la Commune d’Yverdon-les-Bains a entrepris divers travaux en vue de réaliser un jardin public avec place de jeux pour enfants sur ledit parking. Mis à l’enquête publique après leur réalisation, ces aménagements - et plus particulièrement la construction d’une tour de jeux pour enfants - ont à l’époque suscité l’opposition de plusieurs propriétaires voisins, parmi lesquels celle des copropriétaires de la P.P.E. Rue du Four no 23. A la suite de la décision municipale du 12 juillet 1993 levant leur opposition, Yves Champod et les époux Bonzon notamment, ont recouru auprès du Tribunal administratif. Par arrêt, du 13 mai 1994 (AC 93/215 WY), leur pourvoi a été admis et la décision municipale annulée. La tour de jeux a été enlevée dans le courant du mois de novembre 1994.
C. Le 27 juillet 1994, Pierre Bonzon, administrateur de la P.P.E. Rue du Four no 23, a requis de la municipalité l’autorisation de construire une palissade en bois, d’une hauteur de 2 mètres environ, sur le muret édifié à l’aval de la parcelle no 1974, moyennant octroi d’une dérogation à l’art. 27 RCH. Constitué de cinq éléments distincts de hauteur légèrement différente, cet ouvrage devait s’étendre sur une distance de quelque 9,50 mètres depuis l’ouest du bien-fonds jusqu’au niveau de l’escalier donnant accès à la partie inférieure de la propriété. Ce projet a été mis à l’enquête publique du 30 août au 21 septembre 1994.
Par décision du 9 novembre 1994, la municipalité a informé la constructrice qu’elle avait décidé de refuser le permis de construire sollicité. En bref, elle jugeait cette construction inesthétique et craignait de créer un précédent en accordant la dérogation requise. Constatant que l’ouvrage en cause avait déjà été érigé (ce, à une date non précisée, au cours de l’année 1994), elle exigeait en outre sa démolition; suivait l’indication des voies de droit.
D. Par acte du 24 novembre 1994, Yves Champod ainsi que Pierre et Suzanne Bonzon ont interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif, concluant à son annulation et à l’octroi du permis de construire. En substance, la copropriété recourante fait valoir que l’ouvrage litigieux ne serait pas inesthétique; qu’il serait rendu nécessaire par les nuisances engendrées par l’aménagement de la place de jeux sur la parcelle no 1977 ; enfin, que l’art. 119 bis du RPA justifierait l’octroi d’une dérogation aux règles du PEP. Dans le délai imparti à cet effet, la copropriété recourante a versé une avance de frais de Fr. 1’500.-.
Par ordonnance du 6 décembre 1994, l’effet suspensif a été accordé au pourvoi.
La municipalité a procédé le 27 décembre 1994, concluant au rejet du recours. Son argumentation sera reprise par la suite dans la mesure nécessaire.
Le Tribunal a tenu séance à Yverdon-les-Bains le 20 avril 1995, en présence pour la copropriété recourante, de Suzanne Bonzon, assistée de l’avocat Claude Hosner, et pour la municipalité, de André Rouiller, architecte communal. A cette occasion, le Tribunal a fait une visite des lieux en présence des parties et intéressés. Me Hosner a produit une photographie et diverses pièces relatives aux servitudes existantes en faveur de la parcelle no 1974. Tentée, la conciliation a échoué.
Au cours de cette séance, Me Hosner a également fait la dictée suivante au procès-verbal :
"La recourante requiert production par la municipalité d’Yverdon :
a) du dossier d’enquête éventuel pour l’installation à la Rue de Bullet en novembre 1994 de la tour de jeux enlevée sur le parking de la rue Roger de Guimps suite à l’arrêt du Tribunal administratif du 13 mai 1994;
b) de tout dossier d’enquête éventuellement ouvert pour l’aménagement du jardin public sis sur ledit parking à la suite de l’annulation par le Tribunal administratif de la décision de la municipalité du 12 juillet 1993."
La Municipalité s’est opposée à cette requête. La séance a été suspendue pour permettre au Tribunal de statuer sur dite requête. Le Tribunal a ensuite informé les parties de sa décision de rejeter la requête de la recourante.
Considérant en droit:
1. L’art. 103 LATC dispose qu’aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé. Selon la jurisprudence constante, l’édification de murs, quelle que soit leur affectation (murs de clôture, murs de soutènement, murs antibruit, etc...), est soumise à l’octroi d’un permis de construire (voir notamment Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1994, note 2.1 ad art 103 LATC). Il n’y a aucune raison qu’il en aille différemment d’une palissade qui, de par ses dimensions et sa nature, modifie considérablement l’occupation du sol et doit manifestement être assimilée à un mur. C’est donc à juste titre qu’une enquête publique a été ouverte. Au demeurant, la recourante n’a pas vraiment prétendu le contraire.
2. Cela étant, la question qui se pose est celle de la réglementarité des travaux réalisés sans droit : en effet, exiger leur démolition n’aurait aucun sens si, vérifications faites, lesdits travaux ne contrevenaient à aucune disposition légale ou réglementaire (voir notamment B. Bovay, le Permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Payot Lausanne, 1988, p. 201).
a) On l’a vu, l’ouvrage litigieux a été édifié dans la zone classée par le PEP en surfaces de jardins, dont l’affectation est principalement régie par l’art. 27 RCH, qui dispose ce qui suit :
"1. Les surfaces de jardins sont en principe inconstructibles.
2. De petites constructions annexes, à usage de dépôt pour outillage de jardin, clapier et dont la surface n’excède pas 8 mètres carrés, peuvent être autorisées si elles sont construites en matériaux légers avec toiture en tuile plate et si elles s’intègrent harmonieusement à l’environnement bâti et ne portent pas d’atteinte au voisinage.
3. Les constructions existantes, reportées sur le PEP 130 - 572, Planche 3 et entourées d’un liseré brun peuvent être transformées dans les limites du volume existant. Leur affectation peut être modifiée s’il n’en résulte pas un préjudice pour le voisinage.
Elles ne peuvent être reconstruites.
4. Les constructions souterraines et leurs accès, à l’usage exclusif de parc à voitures, peuvent être autorisées aux conditions suivantes :
..."
Manifestement, les exceptions au principe de l’inconstructibilité des surfaces de jardins (al. 1er) posées par les alinéas 2 et 4 précités ne sauraient entrer en ligne de compte pour autoriser l’ouvrage litigieux. Il n’en va pas différemment de l’alinéa 3 qui régit les constructions existantes “reportées sur le PEP 130 - 572” et ne s’applique en aucun cas aux constructions illicites édifiées sans autorisation. Il est donc clair que la palissade contestée constitue un ouvrage non conforme à l’affectation de la zone, qui ne peut pas être autorisé sur la base de l’art. 27 RCH.
b) L’art. 119 bis RPA (applicable par le renvoi de l’art. 71 RCH) auquel la recourante a fait allusion ne saurait lui être d’aucun secours. En effet, s’il résulte de cette disposition que la municipalité peut accorder des dérogations de minime importance à certaines conditions, l’octroi d’une dérogation reste néanmoins strictement limité à l’application des articles qui y sont exhaustivement énumérés. Or l’art. 27 RCH n’y figure précisément pas en sorte qu’une dérogation à cette disposition ne saurait être accordée sur la base de l’art. 119 bis RPA.
c) En définitive, force est de constater que la palissade litigieuse n’est pas réglementaire et que c’est à bon droit que la municipalité a refusé la dérogation sollicitée. Au demeurant, visite des lieux faite, les restrictions municipales quant à l’aspect de l’ouvrage litigieux apparaissent également fondées à cet égard. Enfin, quels que soient les motifs d’opportunité invoqués par la recourante pour tenter de justifier la présence de l’ouvrage incriminé, ceux-ci ne sont pas relevants et ne sauraient en aucun cas justifier l’octroi d’une dérogation à la réglementation.
3. La non-conformité de travaux aux prescriptions légales ou réglementaires n’impose pas dans tous les cas un ordre de démolition en application de l’art. 130 LATC. Cette question doit être examinée au regard des principes de droit constitutionnel et de droit administratif fédéraux dont notamment ceux de la proportionnalité et de la bonne foi. L’autorité renoncera à une telle mesure lorsque les dérogations à la règle sont mineures ou lorsque l’intérêt public lésé n’est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage, ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire et que le maintien d’une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221, consid. 6 et les arrêts cités).
Dans le cas particulier, la constructrice a réalisé l’ouvrage litigieux avant d’avoir mis son projet à l’enquête et reçu l’autorisation de la municipalité. Or, la recourante ne pouvait ignorer la nécessité d’une telle enquête suivie d’une autorisation de construire, pour avoir précisément reproché à la municipalité de n’avoir pas procédé de la sorte dans le cadre de l’aménagement de la parcelle no 1977 et plus particulièrement de la tour de jeux qui a fait l’objet de l’arrêt du Tribunal du 13 mai 1994. C’est dire qu’elle ne pouvait ignorer qu’elle violait grossièrement la loi, ce qui suffit à exclure sa bonne foi.
Le fait que la recourante ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne la prive toutefois pas de la possibilité d’invoquer le principe de la proportionnalité (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. 1, p. 352 ; ATF 108 Ia 216 = JdT 1984 I 514 ; ATF 111 Ib 213 = JdT 1987 I 564). Quand bien même une telle circonstance constitue au départ un élément d’appréciation en défaveur de l’administré, l’autorité n’en est pas moins tenue de procéder, dans chaque cas, à une soigneuse pesée des intérêts en présence. Si, d’une façon générale, le respect de la loi constitue un intérêt public important, on ne saurait faire abstraction de la nature et de l’ampleur des aspects non réglementaires de l’ouvrage en cause. Ainsi, un ordre de démolition ne serait pas conforme au principe de la proportionnalité si les atteintes sont mineures ; et si l’intérêt public qu’elles lèsent n’est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire (A. Grisel, op. cit., p 650).
Dans le cas particulier, force est de constater que la transgression d’une disposition réglementaire parfaitement claire - dont le but premier est de préserver le caractère du centre historique - constitue une atteinte non négligeable à un intérêt public important. Ce d’autant plus que, très apparente, la palissade litigieuse n’est, de l’avis du Tribunal, pas à l’abri des critiques sur le plan de l’esthétique et de l’intégration. En outre, l’intérêt public commande de ne pas tolérer de précédent, susceptible de compromettre de manière générale l’application de la réglementation communale. Face à cette conjugaison d’intérêts publics, l’intérêt privé au maintien de l’ouvrage litigieux ne saurait l’emporter ; ce d’autant plus que le coût des travaux entrepris et celui des frais de démolition apparaissent relativement modestes, la construction en cause étant essentiellement constituée d’éléments légers pouvant facilement être démontés et réutilisés.
En conclusion, la décision municipale du 9 novembre 1994 se révèle parfaitement fondée. Il appartiendra donc à la copropriété recourante de supprimer la palissade incriminée; ce dans un délai de deux mois dès la notification du présent prononcé.
4. Dans son mémoire de recours ainsi qu’à l’audience, la recourante a incriminé le comportement de la commune, soutenant notamment qu’une nouvelle enquête publique, portant sur l’aménagement de la parcelle no 1977, s’imposerait à la suite de l’arrêt du Tribunal administratif du 13 mai 1994.
A cet égard, il convient de préciser que cette question ne ressortit pas du présent litige et ne saurait être examinée ici : en effet, seule la décision municipale du 9 novembre 1994 fait l’objet du présent recours. Si la recourante entend faire valoir ses griefs, il lui incombe d’agir directement auprès de la municipalité pour provoquer une décision de sa part - voire n’en susciter aucune - en sorte d’ouvrir la porte d'un éventuel recours auprès du Tribunal administratif (art. 29 et 30 LJPA).
5. En résumé, les considérants qui précèdent conduisent au rejet du pourvoi. En application de l’art. 23 al. 2 LATC, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante un émolument de justice arrêté à Fr. 2’000.- ; l’avance de frais versée en cours de procédure sera déduite de ce montant.
La municipalité, qui n’était pas assistée, n’a pas droit à des dépens ; elle n’en a d’ailleurs point requis.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un délai de deux mois dès la notification du présent prononcé est imparti à la P.P.E. Rue du Four no 23 pour supprimer la palissade édifiée sans droit.
III. Un émolument de justice de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.
fo/Lausanne, le 24 avril 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.