CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 février 1995
sur le recours formé par Michel BIZE, représenté par Me Georges Derron, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Châtillens du 9 novembre 1994, levant son opposition et refusant d'ordonner la suspension des travaux.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Chauvy et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Jean-Louis Favez est propriétaire à Châtillens, au lieu-dit "Aux Mollienches", de la parcelle no 33; ce bien-fonds de 25'111 mètres carrés supporte des ateliers mécaniques et entrepôts (no ECA 158) ainsi qu'un bâtiment affecté à quelques vétustes logements (no ECA 64). Lesdits bâtiments abritent les locaux de l'entreprise EFSA, qui fabrique des matériaux à usage industriel : Jean-Louis Favez en est le directeur.
Le territoire communal est régi par un règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) légalisé le 9 octobre 1981. A teneur du plan d'affectation lié à ce règlement, la propriété Favez est classée en zone industrielle.
B. En novembre 1993, Jean-Louis Favez a requis l'autorisation d'édifier, moyennant démolition du bâtiment no 64, un immeuble d'habitation collective. Le sous-sol devait être voué à des locaux techniques, le rez-de-chaussée au siège administratif de l'entreprise EFSA, et les quatre étages à seize appartements, tous destinés au personnel de l'entreprise; il était prévu d'affecter les combles à des galetas. Ouverte du 21 décembre 1993 au 20 janvier 1994, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition. Le permis de construire sollicité a été délivré le 27 janvier 1994.
C. Le 15 septembre 1994, les mandataires techniques de Jean-Louis Favez ont requis de la municipalité l'ouverture d'une enquête publique complémentaire, expliquant que le projet initial avait fait l'objet d'un certain nombre de modifications : notamment, il avait été finalement décidé d'aménager des appartements en duplex pour partie au quatrième étage et pour partie dans les combles, moyennant une surélévation de 10 centimètres du faîte de la toiture. Ouverte du 27 septembre au 17 octobre 1994, l'enquête publique complémentaire a suscité une double intervention de Michel Bize, propriétaire de la parcelle no 223 sise, de l'autre côté d'une voie ferrée et d'une route, à une cinquantaine de mètres des lieux : Michel Bize déclarait faire opposition et invitait la municipalité à ordonner la suspension des travaux, déjà en cours. Par décision du 9 novembre 1994, la municipalité a délivré le permis de construire complémentaire et refusé de faire interrompre les travaux.
D. Michel Bize a saisi le tribunal par actes des 18 et 30 novembre 1994 : il a requis l'octroi de l'effet suspensif et a conclu, avec suite de frais et dépens, à l'annulation du permis de construire délivré. La municipalité et le constructeur ont proposé l'irrecevabilité, subsidiairement le rejet du pourvoi.
A la faveur de la séance d'audition préalable du 13 décembre 1994, le recourant a retiré sa requête d'effet suspensif moyennant l'engagement pris par le constructeur de suspendre les travaux de finition des combles jusqu'à fin janvier 1995. Lors de la séance finale du 18 janvier 1995, tenue en présence des parties et de leurs mandataires, le tribunal a procédé à une visite des lieux; à l'occasion de cette audience, le recourant a précisé qu'il concluait en définitive à ce que le niveau supérieur soit soustrait à toute forme d'habitation. Le tribunal a délibéré immédiatement à huis clos et a notifié le dispositif de sa décision le 24 janvier 1995, en réservant la communication ultérieure des considérants.
Considérant en droit:
1. La municipalité et le constructeur contestent la qualité pour agir du recourant. Plus précisément, ils soutiennent que la décision attaquée ne le toucherait pas davantage que n'importe quel autre citoyen de la commune : le recourant ne pourrait ainsi se prévaloir ni d'un intérêt juridiquement protégé, ni même d'un simple intérêt de fait.
a) L'art. 37 LJPA a la teneur suivante :
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable.
Sont réservées :
a) les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir;
b) les dispositions du droit fédéral".
En vertu de l'art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la loi fédérale sur l'aménagement du territoire ainsi que sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution; aux termes de l'art. 33 al. 3 lit. a LAT, la qualité pour recourir doit alors être reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 103 OJ). Dans un arrêt récent (ATF 118 Ib 26 consid. 4b), le Tribunal fédéral a précisé la notion de "dispositions d'exécution" au sens de l'art. 33 al. 2 LAT : il s'agit des prescriptions en matière de construction qui donnent un contenu concret à la réglementation des zones - notamment, en règle générale, des normes sur le volume et la densité des constructions, sur les distances à observer entre les bâtiments et les limites de propriété, sur le type de bâtiments - mais cette notion ne recouvre pas, selon l'arrêt précité, les normes techniques concernant la sécurité, la salubrité ou la solidité des constructions ou les prescriptions sur la protection contre l'incendie, l'esthétique, l'aménagement des locaux ou encore la sécurité du trafic. Lorsqu'une autorité applique de telles règles, le droit fédéral ne pose pas d'exigences particulières quant à la définition de la qualité pour recourir devant la juridiction cantonale; la réserve de l'art. 37 al. 2 lit. b LJPA - en relation avec les art. 33 LAT et 2 disp. trans. Cst. - n'entre alors pas en considération.
Selon l'art. 103 let. a OJF, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un intérêt de fait suffit. L'art. 103 OJF permet donc au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique ou idéale, et cela même si l'intérêt privé du recourant ne correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ib 245 = JT 1980 I 148). Mais, pour contester une décision, le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450, consid. 2b).
b) L'art. 21 RPE définit l'affectation de la zone industrielle : cette règle de planification constitue manifestement une disposition d'exécution du droit fédéral au sens de l'art. 33 al. 2 LAT. Il suffit donc d'un simple intérêt de fait pour être habilité à l'invoquer.
On l'a vu, la propriété du recourant se trouve à quelques dizaines de mètres seulement des lieux, dont elle est séparée il est vrai par des voies de communication secondaires. Néanmoins, l'édification d'un bâtiment, qui plus est de dimensions non négligeables, touche indiscutablement un propriétaire si proche davantage que n'importe quel autre citoyen de la commune : il suffit de songer par exemple aux inévitables effets d'une telle construction sur l'environnement local, ou encore aux éventuels inconvénients que pourrait provoquer son occupation pour le voisinage. Pour ces raisons déjà, il faut reconnaître au recourant un intérêt de fait à faire respecter les règles de planification valables pour le bien-fonds du constructeur (voir notamment TA, arrêts AC 92/0191 du 5 mars 1993, consid. 1; 93/0034 du 29 décembre 1993, consid. 1). A cela s'ajoute que, comme on l'a vu, il n'est pas nécessaire que l'intérêt privé du recourant corresponde à l'intérêt protégé par la norme invoquée : or, on ne saurait tenir pour utopiques les craintes, exprimées par le recourant en sa qualité de propriétaire du bâtiment locatif édifié sur son bien-fonds, que l'édification de l'ouvrage en cause - fût-il réservé au personnel de l'entreprise EFSA - n'influe directement ou indirectement sur le marché local.
Il se justifie donc d'entrer en matière sur le moyen que le recourant tire de l'art. 21 RPE.
c) En revanche, en tant que le recourant se plaint d'une violation des prescriptions régissant la salubrité des constructions, la suppression des barrières architecturales, la protection contre le risque d'incendie ou encore les abris de protection civile, il doit justifier d'un intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA puisqu'il ne s'agit pas, au sens de la jurisprudence, de dispositions d'exécution de la LAT. Or, au même titre que celles régissant par exemple la protection de la nature, des monuments et des sites (voir RDAF 1994, 48), ces prescriptions ont été instituées dans l'intérêt public, dont seules les autorités sont les gardiennes : autrement dit, un propriétaire voisin - fût-il immédiat - ne saurait s'en prévaloir utilement puisque, quand bien même il aurait un intérêt de fait à leur application, il ne se trouve pas dans leur champ de protection.
Sur tous ces points, la municipalité et le constructeur ont indiscutablement raison de contester la légitimation active du recourant : dans cette mesure, le pourvoi doit en effet être déclaré irrecevable faute de qualité pour agir.
2. Propre à la zone industrielle, l'art. 21 RPE a la teneur suivante :
"Cette zone est réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage. Des bâtiments d'habitation de modeste importance ou des appartements incorporés aux bâtiments industriels pourront toutefois être admis, s'ils sont nécessités par une obligation de gardiennage ou par une autre raison jugée valable par la Municipalité. Dans le cas d'une habitation isolée, l'art. 17 est applicable".
a) Si tant est qu'elle soit nécessaire, une simple interprétation téléologique suffit pour dégager les principes d'application de la disposition précitée. Indiscutablement, c'est prioritairement aux activités industrielles que le législateur communal a entendu vouer la zone considérée. Certes le logement y est-il toléré, mais moyennant l'existence d'un besoin jugé fondé, notion dont l'exemple du gardiennage illustre bien le caractère exceptionnel; en outre, indépendamment même de la réalisation de cette dernière condition, il faut encore qu'il s'agisse d'un bâtiment de modeste importance ou d'appartements incorporés aux bâtiments industriels. A cet égard, aucune interprétation "relative" ou libérale de la notion de bâtiment de modeste importance, telle que suggérée par le constructeur, n'entre en considération; au contraire, suivre cette thèse irait à l'encontre des principes d'application restrictifs qui doivent régir toute clause dérogatoire (v. Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 2ème édition, 1994, note 2 ad art. 6 LATC). L'ouvrage en cause apparaît donc absolument inconciliable avec la deuxième phrase de l'art. 21 RPE, ainsi comprise : en effet, une construction culminant à quelque 17 mètres et présentant environ 5'000 mètres cubes SIA, même abstraction faite d'un rez-de-chaussée en nature de bureaux, ne saurait être raisonnablement qualifiée de bâtiment d'habitation de modeste importance, sous peine de vider les mots de leur sens.
C'est dire que, fût-il exclusivement destiné au personnel de l'entreprise EFSA, l'ouvrage en cause se révèle contraire au droit. Le recourant lui-même convient toutefois que le permis de construire du 27 janvier 1994, entré en force, n'a pas à être remis en cause ici.
b) En revanche, tel n'est pas le cas du permis complémentaire du 9 novembre 1994, délivré en cours de travaux mais attaqué en temps utile. A cet égard, le recourant ne critique pas tant la redistribution des logements que leur extension jusqu'au niveau supérieur, lequel devait primitivement abriter des galetas : le recourant dénonce ainsi une aggravation de la violation de l'art. 21 RPE.
Il a été question en procédure de l'art. 80 LATC, régissant la modification des bâtiments non réglementaires : mais là n'est assurément pas le siège de la matière, car la disposition précitée ne peut s'appliquer qu'aux bâtiments dont l'irrégularité est due à un changement postérieur de la réglementation, mais non à ceux d'emblée non réglementaires (v. Droit vaudois de la construction déjà cité, note 6.1 ad art. 80 LATC). Cela étant, on vient de voir qu'un bâtiment d'habitation présentant de telles proportions dépassait largement les limites étroites tracées par l'art. 21 RPE, et ne pouvait subsister qu'au bénéfice de l'autorité de la chose décidée; en revanche, admettre la nouvelle affectation des combles souhaitée par le constructeur reviendrait, en réalité, à tolérer une atteinte plus grave encore à l'art. 21 RPE sous la forme de l'intensification d'une forme de logement en soi proscrite; et cela quand bien même l'enveloppe initialement autorisée n'a quasiment pas été agrandie.
Force est donc de prohiber l'extension incriminée par le recourant.
c) On l'a dit, c'est en définitive à cette seule conclusion que s'est limité le recourant. Celle-ci doit dès lors être pleinement admise.
3. En résumé, le recours doit être admis en tant que recevable. L'autorité intimée ayant agi en tant que détentrice de la puissance publique, elle ne saurait supporter ni émolument ni dépens. C'est donc à la charge du constructeur qu'il y a lieu de mettre un émolument de justice, arrêté à Fr. 2'500.--; le constructeur versera également au recourant, assisté, un montant de Fr. 2'000.-- à titre de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis en tant que recevable.
II. La décision municipale du 9 novembre 1994 est réformée en ce sens que l'affectation des combles du bâtiment litigieux à l'habitation est prohibée. Dite décision est maintenue pour le surplus.
III. Un émolument de justice de Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge du constructeur Jean-Louis Favez.
IV. Une somme de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est allouée au recourant Michel Bize, à la charge du constructeur Jean-Louis Favez, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 10 février 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)