CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 août 1995
sur le recours formé par Gabriel PAHUD et divers consorts, représentés par l'avocat Christian Fischer, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité d'Assens, représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne, du 16 septembre 1994, levant leurs oppositions et autorisant le Football Club Assens à compléter un terrain de football existant par une installation d'éclairage.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Chauvy et M. G. Monay, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Sur son territoire, la Commune d'Assens est propriétaire de la parcelle no 128 (9696 mètres carrés), en nature de terrain de football; titulaire d'un droit de superficie, le Football Club Assens utilise depuis cinquante ans ce terrain que flanque, à l'est, un bâtiment affecté à des vestiaires et à une buvette (260 mètres carrés). Sise au lieu-dit "La Condémine", la parcelle no 128 est bordée au nord par la route du Jura et à l'est par un quartier de villas.
Le territoire communal est régi par un plan d'affectation et par un règlement (RC) légalisés le 13 octobre 1982. La parcelle no 128 est classée en zone des constructions et installations d'utilité publique; quant aux villas toutes proches, elles font partie de la zone de villas.
B. Du 13 août au 1er septembre 1993, la Commune d'Assens ainsi que le FC Assens ont mis à l'enquête publique le projet d'aménagement d'une installation d'éclairage du terrain existant : il était prévu d'installer six mâts hauts de 16 mètres, équipés chacun de trois projecteurs d'une puissance de 2000 W. Les matchs joués à la lumière artificielle se termineraient vers 21h30; au nombre d'une quarantaine par an, ils se concentreraient essentiellement sur les périodes de mars à avril d'une part, et d'octobre à novembre d'autre part. Plusieurs oppositions ont été formées contre ce projet et, malgré des pourparlers, elles ont été maintenues; le 16 septembre 1994, la municipalité a avisé les intéressés qu'elle avait décidé de lever leurs oppositions. Daté du 1er septembre 1994, le permis de construire est subordonné à l'interdiction de stationnement le long de la route du Jura, à la création d'un parking de trente places ainsi qu'à l'horaire d'utilisation annoncé par le FC Assens.
C. Gabriel Pahud, Jean-Jacques Gauchat, Claude Jaunin et André Dutoit, tous propriétaires voisins, ont recouru par actes des 27 septembre/6 octobre 1994 : ils concluent, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision municipale. La municipalité propose le rejet du pourvoi; le FC Assens en fait implicitement de même. Le Service de lutte contre les nuisances a été consulté d'office en cours de procédure.
Le tribunal a tenu audience, en présence des parties et de leurs conseils, le 12 mai 1995; il a procédé à une visite des lieux. Tentée, la conciliation a échoué.
Considérant en droit:
1. Les installations projetées n'auraient en soi aucune vocation propre : en réalité, elles seraient indissociables d'un aménagement existant, et leur statut s'apparenterait à celui de dépendances (v. art. 39 RATC). Autrement dit, on ne serait en présence ni de constructions nouvelles (v. art. 38 al. 2 RC) ni de centres d'activités autonomes (v. art. 58 al. 2 RC) : il ne saurait dès lors être question d'en subordonner la réalisation à la légalisation d'un plan spécial, comme le font valoir les recourants.
2. Les recourants craignent surtout les effets principaux (lumière) et secondaires (augmentation des nuisances sonores) du projet incriminé.
Depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1985 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes est réglée par le droit fédéral : la conséquence en est que les dispositions de droit cantonal ou communal visant ce même but n'ont aujourd'hui plus guère de portée propre dans les domaines régis par le droit fédéral (ATF 114 Ib 220, 116 Ib 179, ATF du 30 août 1991 en la cause Parisod). Le droit fédéral de la protection de l'environnement laisse tout au plus subsister certaines prescriptions cantonales et communales en matière de protection de l'environnement : ce pourra par exemple être le cas de celles qui le complètent voire l'aggravent (ATF 114 Ib 222, 115 Ib 383, 116 Ia 491). Tel n'étant pas le cas ici, la LPE et ses dispositions d'application constituent le siège exclusif de la matière.
a) La première question à résoudre est celle de savoir si, en soi, la lumière générée par les aménagements litigieux - qui seraient des installations au sens de l'art. 7 al. 7 LPE - tomberait ou non sous le coup de l'art. 7 al. 1er LPE : cette disposition assimile à des atteintes les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations, les rayons ainsi que les pollutions du sol, produits notamment par la construction ou l'exploitation d'installations. Mais les travaux préparatoires (v. FF 1979 III p. 776-777) ne laissent pas planer le moindre doute sur l'assujettissement des rayons lumineux à la LPE.
Le principe général de prévention impose de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (v. art. 1er al. 2 et 11 al. 2 LPE). A cet égard, le tribunal prend acte des déclarations de la municipalité et du constructeur : selon eux, il serait techniquement possible de faire en sorte que les projecteurs, orientables, n'éclairent pas au-delà des limites du terrain. De plus, les trois mâts implantés à l'ouest du terrain se situeraient à une centaine de mètres des habitations des recourants; quant aux trois autres, certes beaucoup plus proches, ils leur tourneraient en revanche le dos. S'agissant des rayons lumineux, le principe de la prévention serait donc respecté.
Lorsque comme en l'espèce il n'est pas possible de quantifier des valeurs limites d'immissions, il faut s'inspirer de l'art. 14 lit. b LPE (v. DEP 1992, 564) : à teneur de cette disposition, les valeurs limites d'immissions des pollutions atmosphériques sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être. Par définition, les propriétaires voisins d'une zone d'utilité publique sont exposés à certains inconvénients; encore que, en droit de l'environnement, il ne s'agisse pas là d'un critère d'appréciation décisif. Quoi qu'il en soit, force est de constater que les installations critiquées ne seraient utilisées qu'une quarantaine de fois par an, qui plus est à des périodes de l'année où les conditions météorologiques empêchent en général de se tenir à l'extérieur, tout au moins le soir; qui plus est, les matchs ne se termineraient pas plus tard que 21h30. Compte tenu enfin que seuls quelques foyers s'ouvrent directement sur le terrain, on ne saurait raisonnablement conclure que la lumière conduirait à une gêne sensible de la population dans son bien-être au sens de l'art. 14 lit. b LPE.
b) Les recourants incriminent également l'aggravation des nuisances sonores qu'induirait selon eux une utilisation accrue du terrain de football. Ce problème revêt ici trois aspects bien distincts : la pratique du football proprement dite, les mouvements ainsi que le stationnement des véhicules, et enfin l'intensification de l'utilisation de la buvette.
aa) Lorsqu'une installation fixe déjà existante au moment de l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) est modifiée, les émissions de bruit des éléments d'installation nouveaux ou modifiés devront être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable; lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immissions (art. 8 al. 2 OPB). Les transformations, agrandissements et modifications d'exploitation provoqués par le détenteur de l'installation sont considérés comme des modifications notables d'une installation fixe lorsqu'il y a lieu de s'attendre à ce que l'installation même ou l'utilisation accrue des voies de communication existantes entraînera la perception d'immissions de bruit plus élevées (art. 8 al. 3 OPB). Le respect de ces exigences implique une appréciation concrète des nuisances prévisibles, en fonction du degré de sensibilité attribué au bien-fonds touché (art. 43 et 44 OPB), de l'horaire d'exploitation et de la distance qui sépare l'ouvrage projeté des bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit (art. 2 al. 6, 39 et 41 OPB); l'autorité peut exiger un pronostic de bruit lorsqu'il y a lieu de présumer que les valeurs limites pourraient être dépassées (art. 25 al. 1er LPE et 36 al. 1er OPB).
Le Service de lutte contre les nuisances propose à la municipalité - qui toutefois n'a pas encore statué sur ce point (v. art. 12 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE) - d'attribuer le degré de sensibilité II aux parcelles des recourants, sises en zone de villas. L'OPB ne fixant pas de valeurs limites pour les terrains de sport, il faut s'inspirer de l'annexe 6 à l'OPB, qui fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers : en effet, à défaut de valeurs limites d'exposition, un simple renvoi aux dispositions générales (v. art. 40 al. 3 OPB) est insuffisant (ATF 115 Ib 446 = JdT 1991 I 475). L'utilisation désormais nocturne - ne fût-ce qu'une quarantaine de fois par an - du terrain existant doit être qualifiée de modification notable d'une installation fixe déjà existante : on l'a vu, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront donc au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs d'immissions. Exploités qu'ils seraient dès 19h30, les aménagement contestés feraient tomber l'ensemble de l'installation sous le coup de la valeur à respecter de nuit (soit 50 dB(A) pour un degré de sensibilité II) : or, même tempérée par des facteurs de correction, une valeur aussi basse pourrait être dépassée. Seul un pronostic de bruit permettrait de le dire à coup sûr, et le cas échéant de prescrire des mesures d'atténuation de la charge sonore : le dossier étant lacunaire sur ce point, le recours doit être admis pour ce motif déjà.
bb) Aujourd'hui, les voitures stationnent durant les matchs le long de la rue du Jura : à consulter des photographies produites par les recourants, certaines se rangent sur les accotements alors que, en cas d'affluence, d'autres chevauchent les trottoirs et encombrent le débouché des chemins adjacents. Soucieuse d'améliorer la situation, la municipalité a subordonné la réalisation des installations litigieuses à l'interdiction de stationner le long de la rue du Jura et à la création d'un parking de trente places : il ressort toutefois du dossier que le propriétaire de la parcelle no 83, dont le bien-fonds sis au-delà de la route du Jura aurait apparemment pu contribuer à une solution satisfaisante de ce problème, ne paraît pas prêt à le mettre à disposition.
Devant ces incertitudes, il serait pour le moins aléatoire de vouloir statuer, au regard de l'OPB, sur l'incidence qu'aurait à cet égard la concrétisation du projet litigieux sur le voisinage. Quoi qu'il en soit, vu le sort du recours, cette question peut demeurer ouverte.
cc) Enfin, une augmentation prévisible des immissions sonores dans le voisinage pourrait résulter d'une intensification de l'utilisation de la buvette, très proche de la zone de villas. Il faut s'attendre en effet à ce que certains spectateurs ou acteurs des parties s'attardent un certain temps après leur terme; étant rappelé que, conformément d'ailleurs aux dispositions de l'art. 24 al. 3 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons, la patente de la buvette considérée autorise une exploitation deux heures après la fin de la manifestation sportive.
Il est vrai que les bruits de comportement échappent pour partie à la législation sur la protection de l'environnement, et tombent également sous le coup du droit communal régissant l'ordre public et la police; mais du moins l'incidence de comportements directement liés à une installation doit-elle être prise en compte (v. RDAF 1995 p. 93 et ss, spéc. 107-109). Or, sur ce point, ni le Service de lutte contre les nuisances ni la municipalité n'ont procédé à une évaluation concrète de la situation. On l'a vu, le Service de lutte contre les nuisances a rappelé les exigences de la LPE et de l'OPB en matière de lutte contre le bruit, notamment celles de l'annexe 6, sans toutefois formuler de pronostic sur les immissions qu'il y aurait lieu d'attendre de la réalisation du projet litigieux; quant à la municipalité, elle n'a précisé à aucun moment si elle envisageait en semaine une pleine utilisation des plages d'exploitation offertes par la patente, ou au contraire si elle entendait y apporter des restrictions.
c) Ainsi, en levant les oppositions et en délivrant - fût-ce à certaines conditions - le permis de construire sans avoir résolu toutes les questions relevant de la législation sur la protection de l'environnement, la municipalité a violé le droit fédéral. Sa décision doit donc être annulée, et le recours admis.
3. Dans le cas particulier, la municipalité a agi non seulement comme détentrice de la puissance publique, mais aussi en qualité de propriétaire du bien-fonds litigieux; quant au constructeur, il en est superficiaire. Vu le sort du recours, il y a donc lieu de mettre un émolument de justice et des dépens à la charge de la municipalité et du constructeur, à parts égales; leur montant sera toutefois limité, s'agissant d'une part d'une collectivité publique et d'autre part d'une association sans but lucratif.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision municipale du 16 septembre 1994 est annulée.
III. a) Un émolument de justice de 300 fr. (trois cents francs) est mis à la charge de la Commune d'Assens.
b) Un émolument de justice de 300 fr. (trois cents francs) est mis à la charge du Football Club Assens.
IV. a) Un montant de 500.-- fr. (cinq cents francs) est alloué à titre de dépens aux recourants Gabriel Pahud, Jean-Jacques Gauchat, Claude Janin et André Dutoit, solidairement entre eux, à la charge de la Commune d'Assens.
b) Un montant de 500.-- fr. (cinq cents francs) est alloué à titre de dépens aux recourants Gabriel Pahud, Jean-Jacques Gauchat, Claude Janin et André Dutoit, solidairement entre eux, à la charge du Football Club Assens.
fo/Lausanne, le 31 août 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)