CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 juillet 1996
sur le recours interjeté par Otto CAVIEZEL et consorts, à Tolochenaz, représentés par Me François Logoz, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Tolochenaz du 14 juin 1994, représentée par Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne, autorisant la Fondation Baud, à Apples, représentée par Me François Magnin, avocat à Lausanne, à louer les locaux de la villa sise au chemin des Emetaux 13, propriété des époux Otto et Léna Rauchenberger, à Tolochenaz, en vue de l'ouverture d'une unité d'encadrement de vie pour des personnes souffrant de solitude ou d'isolement.
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Composition de la section: M. E. Brandt , président; M. P. Blondel et M. P. Richard , assesseurs. Greffier: Mme M.-C. Etégny.
Vu les faits suivants:
A. Otto et Léna Rauchenberger sont notamment propriétaires de la parcelle 175 du cadastre de la Commune de Tolochenaz. Ce terrain a été classé en zone de villas par le plan des zones communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985. Selon l'art. 24 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des construction (ci-après RPE), approuvé également le 29 novembre 1995, cette zone est destinée "aux villas et maisons familiales comportant au plus deux appartements". Toute entreprise artisanale et toute construction agricole nouvelles sont interdites (art. 25 RPE). La surface des parcelles à bâtir est au minimum de 1000 m2, la surface bâtie ne pouvant excéder le 1/7 de la surface totale de la parcelle (art. 27 et 28 RPE). Le nombre des étages est limité au rez-de-chaussée + combles habitables (art. 29 RPE).
Une villa a été construite en 1967/1968 sur la parcelle 175. Elle comporte un étage partiellement enterré avec trois chambres habitables, un local sanitaire, un carnotzet et un garage donnant sur la façade dégagée, ainsi qu'une cave et un local pour le chauffage. Depuis ce niveau, un escalier permet d'accéder à l'étage supérieur comprenant trois chambres, des locaux sanitaires, une cuisine et une vaste pièce de séjour. Les précédents propriétaires, (les époux Ragnar et Cherina Henriksen) vivaient dans la villa en formant un ménage de 9 personnes avec leurs enfants. Le projet d'agrandissement qu'ils avaient fait étudier en 1987 en vue de la création d'une vaste pièce pouvant servir de local de réunion avait été refusé par la Municipalité de Tolochenaz (ci-après la municipalité) et le refus confirmé par l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction le 12 janvier 1988 (prononcé n° 5474). La municipalité était en outre intervenue en mai 1987 auprès des époux Henriksen pour leur demander de cesser des travaux qui avaient été effectués sans autorisation; en particulier, elle relevait que la suppression du garage posait un problème de stationnement des véhicules; il était nécessaire qu'il subsiste au moins deux places de parc sur la propriété, à l'exclusion du stationnement sur le chemin des Emetaux.
B. Le 11 mai 1994, la municipalité adressait la lettre suivante aux époux Guisiano, Felder, Menger, Monod et Oppeliguer, tous domiciliés au chemin des Emetaux.
"Par la présente, nous nous permettons de vous informer d'un projet de location de la villa propriété de M. et Mme Otto Rauchenberger à l'intention de la Fondation Baud, maison de repos à Apples.
En effet, la Fondation Baud désire ouvrir une unité d'encadrement de vie pour des personnes souffrant de solitudes ou d'isolement, en mettant à leur disposition du personnel dont la tâche sera de recréer l'indépendance des gestes quotidiens."
La même correspondance a également été adressée à tous les propriétaires de villas du quartier des Emetaux le 18 mai 1994. Le 26 mai 1994, Otto Rauchenberger confirmait à la municipalité son accord en vue de louer la villa à la Fondation Baud (ci-après: la fondation), laquelle précisait ses intentions à la municipalité dans une lettre du 30 mai 1994, dont il convient de citer le passage suivant:
"Cette unité, prévue pour 8 personnes, doit permettre à des personnes, pathologiquement seules de retrouver le goût de vivre en bénéficiant d'une animatrice tous les jours qui les stimulera à accomplir eux-mêmes les gestes quotidiens, à savoir :
-Nettoyage des chambres et des locaux communs -Nourriture (à acheter et réaliser eux-mêmes les repas) -Entretien de la pelouse -Préparation du bois pour la cheminée -Participation aux cours (poterie - rotin - vannerie - travail sur bois) offert par la Fondation Baud à Apples. (Déplacement par le BAM) -Participation aux sorties offertes par la Fondation Baud."
C. Après avoir organisé une séance d'information le 25 mai 1994 avec tous les propriétaires du quartier et les représentants de la fondation, la municipalité a autorisé le 14 juin 1994 les époux Rauchenberger à louer la villa en limitant le nombre des personnes à huit habitants avec deux accompagnants au maximum. La municipalité précisait encore que seuls deux niveaux habitables étaient admis dans la zone et que le galetas ne pouvait donc être considéré comme habitable; en outre, la pièce installée dans l'ancien garage ne respectait pas les dispositions réglementaires exigeant que la surface des fenêtres ne soit pas inférieure au 1/10 de la surface habitable. Ainsi, pour rendre cette pièce habitable, il convenait d'agrandir la fenêtre. La municipalité a encore adressé la lettre suivante à tous les propriétaires du quartier des Emetaux:
"La municipalité a procédé à un examen approfondi du dossier. Il en ressort qu'il s'agit d'une location ne nécessitant pas une autorisation de notre autorité mais plutôt d'une affaire de droit privé.
Nous nous basons sur les faits suivants:
1. Cette location n'apporte pas de changement notable à la destination de la villa et elle ne porte pas atteinte à l'environnement (voir art. 111 LATC).
2. Le nombre d'occupants n'excédera pas celui de deux familles, soit conformément à l'art. 24 de notre RPE, zone de villas.
3. Qu'il n'y a pas de changement d'affectation. La villa reste à des fins d'habitation.
4. Qu'il n'y a pas de travaux et par conséquent pas de nécessité d'ouvrir une enquête publique.
5. A la suite d'une visite sur place nous avons pu constater que : du point de vue salubrité et en regard de la loi sanitaire, la villa est en ordre. Elle compte 8 pièces, 2 cuisines, 3 salles d'eau, 1 buanderie. Elle comprend 2 niveaux habitables avec une entrée à chaque niveau.
6. Afin de garantir cet état conforme à la zone villas nous avons simplement fixé une limite au nombre de personnes : soit 8 personnes + 2 accompagnants."
D. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat François Logoz, Otto Caviezel, Edmond Blanchoud, Jean-Louis Felder, Fritz Grünter, Alfredo Guisiano, Milly et Daniel Küng, André Menger, Pierre Monod et Jean-Daniel Ramseyer ont demandé par lettre du 24 juin 1994 que la municipalité rende une décision formelle sur l'affectation de la villa des époux Rauchenberger. Ils estimaient que la nouvelle destination prévue substituerait une activité économique à de l'habitation familiale de manière incompatible avec les art. 24 et 25 RPE. Les opposants demandaient dans la même correspondance que la municipalité leur indique si la lettre du 14 juin 1994 valait décision formelle afin qu'ils puissent rédiger le mémoire motivé dans les délais prévus à cet effet. La municipalité a transmis cette correspondance le 5 août 1994, au Tribunal administratif (ci-après le tribunal) qui a estimé que la motivation de l'acte de recours était suffisante. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 16 septembre 1994. La municipalité et la fondation se sont déterminées sur le recours. Par décision du 14 novembre 1994, le magistrat instructeur a rejeté la requête de mesure provisionnelle formée par les recourants en vue d'interdire l'ouverture de l'unité d'encadrement de vie jusqu'à droit jugé sur le recours. Les recourants sont encore intervenus le 25 janvier 1995 en estimant que la destination envisagée par la fondation nécessitait une autorisation cantonale en vertu des dispositions légales suivantes, à savoir : l'art. 9 de la loi sur la prévoyance et l'aide sociale; l'art. 11 de la loi sur le financement des institutions et organismes pour personnes handicapées adultes, l'art. 19 de la loi d'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social et l'art. 146 de la loi sur la santé publique.
La fondation a produit le 20 mars 1995 une lettre du Service de la santé publique du 18 mai 1994 dont la teneur est la suivante:
"Votre projet d'ouvrir dans une villa une unité accueillant 10 personnes bénéficiant d'un encadrement familial pour maintenir leur autonomie et les sortir de leur isolement peut répondre à un besoin et la diversification des modes d'accueil semble être une bonne chose.
L'accueil de personnes en appartements protégés ne doit cependant pas être assimilé à de l'hébergement et son financement ne doit pas être assuré par la CVHé. Il s'agit d'un type d'accueil assimilable à du domicile. Il doit en conséquence être financé par les prestations complémentaires à l'AVS/AI prévues pour le domicile.
Nous n'avons pas d'objection à l'égard de votre initiative pour autant qu'elle se situe et soit financée dans le cadre des régimes sociaux relatif au domicile. Les prestations éventuellement fournies par l'EMS devraient par conséquent être facturées. Par ailleurs l'exploitation de cette villa n'entraînerait pas de modification de l'autorisation d'exploiter".
Le tribunal a par ailleurs interpellé directement le Service des assurances sociales et d'hospitalisation, le Service de prévoyance et d'aide sociales ainsi que le Service de la santé publique sur la question de la nécessité d'une autorisation cantonale. Le Service des assurances sociales et de l'hospitalisation s'est déterminé comme suit le 4 avril 1995 :
"Sur la base des documents que vous nous avez remis, nous constatons que les critères de cette unité d'encadrement seraient les suivants :
- un maximum de 8 pensionnaires qui ne présentent pas, en général, les caractéristiques des personnes âgées
- le but poursuivi par la fondation est de type purement social, afin de permettre aux pensionnaires de retrouver progressivement une autonomie, par un encadrement de caractère familial
Rien n'est précisé quant à la durée des séjours. Nous partons du principe qu'elle peut être variable en fonction du but à atteindre.
Face à ces critères, nous relevons qu'ils ne répondent pas aux deux types d'autorisations d'exploiter que notre service peut être amené à octroyer, en application de la loi du 11 décembre 1991 d'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social (LAPRHEMS). Il s'agit, d'une part, des établissements dits de convalescence et de cure de repos (art. 19 et 20 LAPRHEMS, art. 23 de son règlement). Ces établissements doivent accueillir plus de 5 personnes pour des séjours de durée limitée et à des fins de convalescence et de cure de repos (en général 3 semaines à 1 mois, pour des personnes plutôt âgées et qui n'ont besoin d'aucun soins particuliers).
D'autre part les pensions pour personnes âgées (art. 21 de la loi et 23 du règlement). Ces institutions accueillent plus de 5 personnes, âgées, pour des séjours de longue durée et dont l'état de santé ne nécessite pas une prise en charge par un établissement d'hébergement médico-social.
En conclusion de ce qui précède, notre service n'a aucune autorisation de pratiquer à octroyer dans le cas d'espèce qui nous a été soumis."
Le Service de prévoyance et d'aide sociales est arrivé aux mêmes conclusions dans sa détermination du 11 avril 1995 dont la teneur est la suivante:
"Selon la Loi sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), sont soumis à autorisation préalable du Département de la prévoyance et des assurances les établissements au sens de cette loi, savoir les institutions, homes et autres établissements analogues accueillant plus de cinq personnes dépendantes (art. 9 et 10 LPAS). L'autorisation d'exploiter et la surveillance qu'elle implique sont régies par les articles 4 à 8 du Règlement d'application de la LPAS.
Quant aux autres milieux d'accueil, tels que décrits par l'article 15 LPAS, ils ne concernent que des pensionnaires âgés ou handicapés.
En l'espèce, il ressort de l'extrait de la procédure que vous nous avez soumis que l'unité d'encadrement litigieuse doit accueillir huit personnes. En revanche, elle ne contient aucune précision concernant le caractère dépendant ou non de ces pensionnaires, leur âge ou leur handicap éventuel, si ce n'est qu'il s'agit d'individus souffrant d'isolement et de solitude. Nous ne sommes donc pas en mesure de nous déterminer sur la nécessité d'obtenir une autorisation du département sur la base de la LPAS.
L'ouverture d'une institution pour personnes handicapées adultes bénéficiaires de la Loi sur le financement des institutions et organismes pour personnes handicapées adultes et soumise à autorisation du Département de la prévoyance sociale et des assurances (art. 11 LH). Est une personne handicapée au sens de la loi précitée toute personne majeure dont l'état nécessite des prestations particulières de nature non essentiellement médicale du fait d'une déficience de ses capacités physiques ou mentales (art. 3 LH). Pour être reconnue, l'institution doit avoir une activité répondant à un besoin et, en principe, remplir les conditions d'octroi des subventions de l'assurance-invalidité (art. 7 LH).
Reste donc à déterminer si les pensionnaires de l'unité d'encadrement sont handicapés au sens de la loi, si l'activité de l'unité en question répond à un besoin et si celle-ci remplit les conditions d'octroi des subventions de l'assurance-invalidité.
La Loi d'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social (LAPRHEMS) exige une autorisation préalable du Département de la prévoyance et des assurances pour des établissements qui accueillent plus de cinq personnes, pour des séjours de durée limitée et à des fins de convalescence et de cure de repos (art. 19), ainsi que pour les pensions pour personnes âgées, savoir des institutions qui accueillent plus de cinq personnes âgées et qui ne sont pas considérées comme établissements médico-sociaux ou comme établissements de convalescence et de cure de repos (art. 21).
En l'espèce, au vu des renseignements en notre possession, il n'apparaît pas que l'unité d'encadrement de vie s'adresse à des personnes en convalescence ou en cure de repos. A défaut de renseignements complémentaires sur l'âge des pensionnaires, nous ne pouvons nous déterminer plus avant."
Enfin, le Service de la santé publique a confirmé ses conclusions figurant dans sa lettre du 18 mai 1994 en apportant les précisions suivantes dans sa lettre du 23 mars 1995 :
"Notre département à la compétence de délivrer des autorisations d'exploiter aux établissements sanitaires dont la définition figure à l'article 144 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique. Cet article précise que l'on a affaire à un établissement sanitaire "dans la mesure où le caractère thérapeutique des prestations fournies l'emporte sur tout autre aspect". Par ailleurs, l'article 152 de la même loi définit les établissements apparentés aux établissements sanitaires comme des "institutions dans lesquelles des prestations à caractère médical sans effets thérapeutiques directs ou des prescriptions d'hygiène préventive sont dispensées ou sont effectuées sur des personnes présumées en bonne santé, notamment les laboratoires d'analyses médicales humaines et vétérinaires ainsi que les instituts de radiologie".
L'unité d'accueil que la Fondation Baud envisage d'ouvrir à Tolochenaz ne correspond manifestement pas à ces définitions. Il s'agit plutôt d'une forme de logement protégé qui ne relève ni de la législation sanitaire ni des mécanismes de financement de l'hébergement médico-social. Nous avions relevé ce point dans notre lettre du 18 mai 1994 qui figure à votre dossier."
E. Le tribunal a procédé à une visite des lieux lors de son audience du 3 juillet 1995. Les propriétaires Otto et Léna Rauchenberger ont précisé à cette occasion qu'ils ne vivaient pas dans la villa en cause, louée depuis plus d'une année par chambre. La villa compterait actuellement huit locataires. les recourants expliquent qu'un tel usage entraîne certains inconvénients pour le voisinage en raison des allées et venues nocturnes des locataires, qui sont amenés à stationner leur véhicule sur la voie publique. C'est ainsi que l'un des recourants a été empêché de sortir de son garage par une voiture mal parquée. La visite de la villa a débuté par l'étage inférieur; il a été constaté que l'ancien garage est aménagé en studio indépendant avec une cuisinette et un local sanitaire. La hauteur mesurée au plafond s'élève à 2,20 mètres. Dans les chambres, la hauteur mesurée atteint 2,40 mètres à l'exception d'une chambre à 2,37 mètres. Le représentant de la fondation a précisé que sept personnes logeraient dans la villa; elles seraient appelées à effectuer les tâches courantes du ménage ainsi que les travaux de jardinage; elles pourraient aussi aller travailler dans les ateliers protégés de la fondation à Apples, la station de train la plus proche se trouvant à 3 minutes à pied de la villa. Les recourants ont en outre relevé que dans le quartier des Emetaux, on compterait une moyenne de 4 à 5 habitants par parcelle.
Le tribunal s'est déplacé ensuite à Berolle où la fondation exploite dans une ferme rénovée au centre du village une unité d'encadrement de vie identique à celle qui serait ouverte à Tolochenaz. Lors de la visite des lieux, le tribunal a constaté que les locaux sont aménagés de manière semblable à ceux d'une maison familiale, comprenant une cuisine et un séjour commun avec des chambres desservies par les espaces de circulation (couloir, escalier). Les personnes responsables de l'encadrement interrogées sur place ont précisé que depuis la mise en exploitation de cette unité, aucune plainte du voisinage n'avait été enregistrée.
F. A la suite de la visite des lieux, le tribunal a encore requis la production des statuts de la fondation ainsi que celle du dossier de la demande de permis de construire la villa; il a délibéré et statué sur le recours à réception du dossier complet.
Considérant en droit:
1. a) Selon le nouvel art. 37 al. 1 LJPA, adopté par la loi du 26 février 1996 modifiant le loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et un intérêt digne de protection ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette définition reprend celle de l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en application de cette disposition, l'intérêt digne de protection peut être de faits ou de droit; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme dont la violation est invoquée. Mais lorsque la décision attaquée favorise un tiers, il faut encore que le recourant soit touché plus que quiconque, où la généralité des administrés, dans un intérêt important, spécial et direct résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de protection existe ainsi lorsque la situation de faits ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause (ATF 120 Ib 51/52 consid. 2a); il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matériel ou idéal (ATF 120 Ib 47 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. 1b). La qualité pour agir est ainsi reconnue au sens de l'art. 103 lit. a OJ à celui qui habite à proximité d'une installation source de nuisances sonores troublant sa tranquillité (ATF 119 Ib 148). Il s'agit notamment du propriétaire voisin lorsque son bien-fonds se trouve à proximité de celui du constructeur (ATF 121 II 174-175 consid. 2c, 116 Ib 323-325 consid. 2, 112 Ib 173/174 consid. 5b).
b) En l'espèce les recourants invoquent les nuisances que pourrait provoquer l'usage de la villa envisagé par la fondation locataire. Etant tous propriétaires d'habitations individuelles à proximité du bâtiment en cause, la qualité pour recourir doit leur être reconnue selon les nouvelles dispositions de l'art. 37 LJPA, qui s'appliquent aux procédures encore pendantes lors de l'entrée en vigueur de la modification législative (André Grisel; Traité de droit administratif vol. I p. 155). Au demeurant, la question de savoir si la nouvelle destination de la villa peut entraîner des inconvénients pour le voisinage incompatible avec l'affectation de la zone ou qui nécessiterait une enquête relève de l'examen au fond du recours.
2. Les recourants soutiennent dans un premier grief que l'usage envisagé par la fondation dans les locaux de la villa nécessiterait une enquête publique.
a) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (arrêt AC 91/198 du 7 septembre 1992). L'art. 111 LATC permet cependant à la municipalité de dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. Ces conditions sont cumulatives (arrêt AC 95/206 du 13 février 1996, arrêt AC 92/049 du 26 mars 1993 publié à la RDAF 1993 p. 225, consid. 1b et les arrêts cités). C'est ainsi que le tribunal a admis une dispense d'enquête publique lors du changement d'exploitation d'une surface utilisée comme dépôt et atelier de réparation d'une entreprise de transport en vue de l'exploitation d'un garage pour véhicule automobile léger (entretien et réparation); le changement d'exploitant n'était pas de nature à porter atteinte à l'environnement et le requérant avait obtenu toutes les autorisations cantonales nécessaires en matière de protection des eaux contre la pollution (arrêt AC 7595 du 29 octobre 1993).
b) En l'espèce, les prestations proposées par la fondation dans la villa en cause correspondent à une assistance au lieu de domicile et l'activité des habitants sur place serait identique à celle de n'importe quel ménage vivant dans une villa avec un jardin à entretenir (travaux de ménage et activités de jardinage). La villa peut être utilisée pour le logement de sept personnes sans aucun travaux de transformations, car la structure et la répartition des locaux d'une villa familiale conviennent bien au but recherché par l'encadrement proposé. Comme c'est actuellement le cas dans la ferme rénovée de Berolle, où la fondation exploite une même unité de vie, les habitants n'auront pas de véhicules privés et utiliseront la ligne du BAM pour se rendre aux ateliers protégés de la fondation à Apples ou pour se déplacer en ville afin d'y faire les courses. La villa ne serait pas utilisée de manière plus intensive qu'elle ne l'a été par les neuf membres de la famille Henriksen ou les huit locataires actuels. La visite des locaux de Berolle a au contraire apporté la conviction au tribunal que l'usage envisagé par la fondation n'entraînerait aucun préjudice au voisinage, qui dépasserait l'usage normal que ferait de ces locaux une famille de sept à huit personnes. Ainsi, dès lors que le mode d'exploitation envisagé ne nécessite aucun travaux de transformations intérieures et qu'il n'en résultera aucune atteinte au voisinage, les conditions d'une dispense d'enquête publique au sens de l'art. 111 LATC sont réunies.
c) Au demeurant, la jurisprudence du tribunal a précisé qu'il ne se justifiait pas nécessairement de soumettre à l'enquête publique des travaux exécutés sans autorisation ou des modifications apportées à un projet dans le but de répondre aux griefs soulevés par les opposants, lorsque les tiers intéressés ne subissaient pas un préjudice dans l'exercice de leurs droits (v. arrêt AC 7415 du 17 février 1992 publié à la RDAF 1992, p. 480; arrêts AC 92/191 du 5 mars 1993, AC 91/071 du 12 mai 1992 et AC 95/206 du 13 février 1996). L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission) avait d'ailleurs admis le changement d'utilisation d'un bâtiment exploité comme pensionnat de jeunes filles en un centre d'hébergement pour requérants d'asile; sans se prononcer expressément sur la possibilité d'accorder une dispense d'enquête publique, la commission avait jugé que le nouveau mode d'exploitation n'était pas fondamentalement différent du précédent et que l'ouverture d'une enquête publique - eut-elle été nécessaire à l'origine - n'avait plus sa raison d'être compte tenu de l'information dont bénéficiait les opposants d'une part et de l'octroi des autorisations cantonales nécessaires d'autre part (prononcé CCRC n° 6736 du 20 novembre 1990 publié à la RDAF 1991 p. 88 à 91). En l'espèce, les recourants ont été largement informés et associés à la décision communale lors de la séance du 25 mai 1994 et ils ont pu faire valoir l'ensemble de leurs griefs à l'encontre du projet de location par la fondation dans le cadre de la procédure de recours. En conséquence, même si une enquête publique avait été nécessaire, le tribunal serait de toute manière en mesure de statuer sur le fond du recours en pleine connaissance de cause et sans porter aucun préjudice aux droits des recourants.
3. Les recourants soutiennent également que l'unité d'encadrement de vie serait incompatible avec la destination de la zone de villa telle qu'elle est définie aux articles 24 et 25 RPE.
a) La commission a défini la villa en 1958 faute de précisions à ce sujet dans la réglementation communale. Selon cette définition, "il faut admettre par le terme de villa, suivant l'acceptation reçue généralement dans le canton de Vaud, une maison destinée à l'habitation d'une seule famille, villa proprement dite, ou de plusieurs familles à raison d'une famille par étage, villa dite locative" (RDAF 1958, p. 155). La commission a ensuite précisé que la notion de villa ne s'opposait pas à la juxtaposition de deux logements en duplex (RDAF 1972, p. 274 et 275). Par ailleurs, si les activités bruyantes ou qui apportent d'une autre manière une gêne sensible au voisinage ont toujours été interdites des zones de villas, par exemple, un atelier de réparation pour véhicules automobiles (RDAF 1972, p. 343) ou un incinérateur à déchets (RDAF 1972, p. 344), la commission a toujours admis les activités qui n'étaient pas strictement conformes à la notion d'habitat familial mais qui n'apportaient aucune gêne au voisinage, soit les activités professionnelles non industrielles ni artisanales, qui n'étaient pas incommodantes. Tel était le cas d'une salle destinée à quelques réunions religieuses par semaine, de dimensions modestes, limitant le nombre de participants à moins d'une centaine; cet usage ne pouvait être considéré comme gênant pour les voisins au point que ceux-ci ne puissent pas le tolérer dans une zone de villa (RDAF 1973, p. 221).
b) En l'espèce, Il ressort des avis formulés par les services cantonaux spécialisés que l'unité d'encadrement de vie n'est soumise à aucune des autorisations prévues tant par la loi de la santé publique, la loi sur la prévoyance et l'aide sociales ou encore la loi d'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social. Cette situation particulière résulte du fait que le but poursuivi par la fondation reste social et consiste à permettre aux habitants de retrouver progressivement une autonomie par un encadrement "de caractère familial" (lettre du Service des assurances sociales et de l'hospitalisation du 4 avril 1995). Par ailleurs le Service de prévoyance et d'aide sociales n'est pas encore en mesure de déterminer si l'unité d'encadrement de vie est soumise à la loi sur le financement des institutions et organismes pour personnes handicapées adultes tant que l'identité et les caractéristiques des futurs habitants ne sont pas connues. Elle dépend en effet de la question de savoir si les pensionnaires peuvent ou non être considérés comme handicapés ou personnes âgées au sens de cette loi. Cette seule situation ne suffit toutefois pas à nier la conformité de l'affectation envisagée avec la destination de la zone puisqu'elle concerne essentiellement le financement de l'hébergement. Elle ne modifie en rien la caractéristique principale de la prestation, qui reste une aide au domicile de caractère familial avec une activité limitée aux travaux courants du ménage ainsi qu'à l'entretien du jardin, ce qui exclut d'ailleurs la venue de personnel pour de tels travaux et limite aussi le besoin en places de stationnement. La fonction principale de l'animateur - qui ne dort pas sur place - est précisément de planifier et d'organiser les différents travaux ménagers qui permettront aux habitants de retrouver l'indépendance et assurer ainsi la transition nécessaire entre l'établissement de soins ou de convalescence d'une part, et l'intégration dans la vie active d'autre part. Ainsi, dans la mesure où aucune prestation thérapeutique médicale n'est offerte par la fondation, qui se limite à apporter une aide au domicile dans un encadrement de type familial, force est de constater qu'un tel usage est conforme à la destination de la zone définie à l'art. 24 RPE. De même, on ne saurait assimiler l'unité d'encadrement de vie à une entreprise artisanale ou à une construction agricole nouvelle au sens de l'art. 25 RPE.
c) Il est vrai que la visite des lieux a permis de constater que l'ancien garage de la villa avait été transformé en un studio indépendant sans autorisation municipale et que la hauteur de cette pièce (2,20 m.) est inférieure au minimum de 2,40 mètres exigé par l'art. 64 RPE et l'art. 27 RATC (règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC). Mais la décision adressée le 14 juin 1994 par la municipalité au propriétaire de la villa précise expressément ce qui suit au sujet du garage :
"Au niveau inférieur, la pièce installée dans l'ancien garage ne respecte pas l'art. 28 du RATC soit : "Les fenêtres d'une pièce servant à l'habitation ne doivent pas être inférieures au dixième de la surface de sol. Par conséquent, pour rendre la pièce habitable, la fenêtre doit être agrandie"."
Il résulte de cette décision que l'autorisation municipale ne s'étend pas à la pièce aménagée dans le garage, qui reste inhabitable tant que les travaux exigés par la municipalité n'auront pas été réalisés. A cet égard, le tribunal relève que l'agrandissement d'une ouverture en façade ne peut bénéficier d'une dispense d'enquête publique. La commission a en effet exclu l'octroi d'une dispense d'enquête publique pour l'élargissement de fenêtre et le percement d'ouverture supplémentaire (RDAF 1979, p. 302, voir aussi RDAF 1986, p. 326). En outre, le Tribunal administratif a jugé que la création d'un studio dans une pièce du sous-sol d'une villa, qui n'était à l'origine pas destinée à l'habitation, entraînait un changement d'affectation qui était non seulement soumis à une autorisation municipale au sens de l'art. 103 LATC mais ne pouvait être dispensé de l'enquête publique en raison de l'influence de cette habitation sur le volume des eaux à traiter (v. arrêt AC 94/177 du 11 mai 1995). La création du studio dans le garage aurait donc dû faire l'objet d'une décision municipale précédée d'une enquête publique. S'agissant de travaux réalisés sans droit vraisemblablement en 1987 ou en 1988, il appartiendra à la municipalité d'ordonner le rétablissement de la situation réglementaire, ou, - si les propriétaires et le locataire souhaitent maintenir cette pièce habitable, d'ordonner l'ouverture d'une enquête publique et de statuer sur le maintien ou non de cet aménagement et, le cas échéant, sur les conditions auxquelles le maintien peut être soumis. Mais cette situation n'empêche pas l'ouverture de l'unité d'encadrement de vie puisque la fondation prévoit de toute manière de ne loger dans un premier temps que sept pensionnaires dans les pièces effectivement disponibles et habitables.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être très partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le nombre des pensionnaires est limité à sept tant que la municipalité n'a pas autorisé la transformation du garage en pièce habitable. Compte tenu du fait que les griefs des recourants sont pour l'essentiel rejetés, il convient de mettre à leur charge un émolument de justice de 2'000 fr. ainsi que les dépens en faveur de la commune et de la fondation à raison de 1'200 fr. chacune.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Tolochenaz du 14 juin 1994 est réformée en ce sens que le nombre de pensionnaires est limité à sept tant que la transformation du garage en pièce habitable n'a pas été autorisée. Elle est confirmée pour le surplus.
III Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants qui sont en outre solidairement débiteurs de la Commune de Tolochenaz et de la Fondation Baud d'une somme de 1'200 (mille deux cents) francs chacune à titre de dépens.
Lausanne, le 31 juillet 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint