CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 mars 1995
sur le recours interjeté par Ernst PLATTNER, représenté par son conseil, Me Yves Nicole, avocat à Yverdon
contre
la décision du 6 juin 1994 de la Municipalité d'Avenches, lui refusant un permis de construire définitif et ordonnant la suppression d'un dépôt de paille.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. P. Blondel et M. A. Chauvy, assesseurs. Greffière: Mlle Kathrin Gruber, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Ernst Plattner est propriétaire à Avenches d'une parcelle cadastrée sous no 809, au lieu dit "La Maladaire".
Les lieux font partie de la zone industrielle A régie par les art. 40 à 50 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions légalisé le 15 octobre 1986.
B. Le 8 avril 1993, agissant pour le compte de Ernst Plattner, le bureau d'architecte P+S Architektur und Sanierung AG, à Muri près de Berne, a requis de la municipalité l'autorisation d'ériger un dépôt à foin (105m x 20m). Dans sa lettre du 8 avril 1993, l'architecte Christian Peter précisait que le dépôt devait servir à l'entreposage de paille, limité dans le temps, et serait recouvert d'une bâche, supportée par des poteaux en bois. Ouverte du 30 avril au 19 mai 1993, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition.
Le 14 mai 1993, la Centrale des autorisations (CAMAC) a communiqué à la municipalité qu'il lui appartenait de délivrer ou non le permis de construire, la demande étant de "compétence communale M". Le voyer du 7ème arrondissement à Payerne (VA) et le Service des bâtiments, section archéologie (SB-AC), consultés, avaient cependant fait les observations suivantes:
SB-AC: "L'implantation du projet ménage strictement les périmètres de protection de l'enceinte romaine et de la route du nord-est. Ce projet n'est pas compris à l'intérieur d'une région archéologique, au sens de l'article 67 de la loi du 10 décembre 1969, sur la protection de la nature, des monuments et des sites.
Tout de même il est à relever que sa disposition et ses dimensions impliquent un impact virtuel considérable pour l'environnement du monument classé, particulièrement pour la vue des visiteurs depuis la route nationale ou depuis la voie ferrée.
En outre, ce service déplore qu'il ne soit proposé aucune arborisation pour séparer ces éléments du paysage.
De plus d'après les plans, il est à considérer qu'aucun accès ne sera créé dans les périmètres protégés." (...)
VA: Le VA "vous signale qu'en application des dispositions des articles 32 et 39 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991, tous les travaux relatifs aux aménagements à créer ou à modifier à proximité des routes cantonales No 601 et 505, ACCES, haies, murs clôtures, etc., devront s'effectuer selon les directives à demander suffisamment à l'avance au Voyer du 7ème arrondissement à Payerne".
En date du 11 juin 1993, la municipalité a délivré un permis de construire provisoire pour une année, aux conditions suivantes:
"S'agissant d'une installation non massive et réputée amovible, la Municipalité vous délivre une autorisation provisoire, valable pour une année. Passé ce délai, si votre couvert ne suscite aucune remarque du Conseil communal, l'autorisation deviendra définitive."
Cette décision n'a fait l'objet d'aucun recours.
C. Par lettre du 3 septembre, la municipalité a écrit à Ernst Plattner ce qui suit:
"Pour donner suite à une intervention au Conseil communal et concernant les risques d'incendie de votre couvert à paille, nous avons eu un entretien et une vision locale avec l'inspecteur régional pour la prévention des incendies.
L'ECAI n'assure pas un tel couvert à paille, car il ne le considère pas comme un bâtiment. Par conséquent, il vous appartient, si vous le jugez utile, de couvrir un tel risque auprès d'une compagnie privée et nous vous saurions gré de nous renseigner à ce sujet.
De plus certaines précautions sont à respecter, votre tas doit être fractionné tous les 20 mètres, par un espace suffisant, permettant le passage d'un véhicule du type poids lourd. Lorsque votre récolte sera empilée et le tout bâché, le Commandant du feu prendra contact avec vous."
Il n'a jamais été donné suite à cette injonction, pourtant réitérée en date du 16 décembre 1993 à la suite de l'intervention de l'entreprise Prochimie, située à environ 200m de la construction. Prochimie a fait part à la municipalité de son inquiétude quant à la présence du dépôt de foin en question, craignant notamment des risques élevés d'incendie.
Par décision du 6 juin 1994, la municipalité a refusé de prolonger le permis de construire délivré une année auparavant à Ernst Plattner, pour les raisons suivantes:
- Durant près d'une année ce dépôt de paille est resté inachevé, les ballots étant simplement recouverts de plastiques divers présentant un aspect fort inesthétique. En outre ce dépôt a provoqué des plaintes et des remarques, de Prochimie et de divers conseillers communaux, ainsi que tout récemment de la commission de gestion.
- Ce dépôt n'a pas pu être recouvert d'une bâche selon le système prévu, à savoir un câble faîtier simplement tendu entre les poteaux.
- Au cours d'une vision locale en date du 31 mai la Municipalité a dû constater que la construction ne correspondait plus aux plans déposés car pour pouvoir bâcher le dépôt il faut désormais installer une poutre faîtière et tout un système de câbles d'acier servant de glissière à la bâche.
D. Par actes postés les 15 et 23 juin 1994, Ernst Plattner a déféré au Tribunal administratif la décision municipale du 6 juin 1994, qu'il a retirée le 8 juin 1994. Il affirme que l'octroi dans un premier temps d'une autorisation provisoire serait contraire au droit et au principe de la bonne foi. Il soutient que la construction n'a nécessité aucune dérogation, qu'elle est conforme à l'affectation de la zone et respecte les règles de la police des constructions.
Quant à la municipalité, elle conclut au rejet du recours pour les raisons invoquées dans la décision attaquée et pour le motif que le recourant aurait aménagé une rampe d'accès sans autorisation. Elle ajoute que, le recourant n'ayant pas attaqué la décision de lui délivrer un permis provisoire, il serait aujourd'hui déchu de son droit d'en contester le bien-fondé.
A l'audience du 17 janvier 1995, les parties ont trouvé un arrangement concernant l'accès à la parcelle no. 809: avec l'accord de la municipalité, du Service des routes et des autoroutes et la Section monuments historiques et archéologie, le recourant s'est engagé, dans le cas où le permis lui serait accordé, à n'utiliser que des véhicules agricoles (tracteurs, remorques) pour accéder à sa construction, étant précisé que le cheminement se ferait depuis la RC 505d sur son fonds, le long de la RC 601b. Pour le reste, les parties ont confirmé les conclusions prises en procédure.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. L'autorité de recours a considéré que la loi soumettait manifestement à une autorisation toutes les opérations - même provisoires (RDAF 1990, p. 241, parking provisoire) - modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature et d'affectation fût-ce sans travaux -, de volume ou d'aspect de celle-ci (RDAF 1986, 192: serre-tunnel; RDAF 1975, 282: séchoir à foin; RDAF 1971, 141, filets para-grêle;...). Il s'ensuit que l'ouvrage du recourant, provisoire ou non, est de toute manière soumis à une autorisation de construire; cela n'est d'ailleurs nullement contesté, une demande ayant été régulièrement présentée à la municipalité en date du 8 avril 1993.
2. Aux termes de l'art. 114 al. 1 LATC, la municipalité est tenue de se déterminer sur une demande de permis de construire en accordant ou en refusant le permis. Dans la mesure où elle ne repose sur aucune base légale ou réglementaire, la limitation dans le temps d'une autorisation municipale de police des constructions doit être annulée. Seules de petites constructions légères (baraques démontables) peuvent être autorisées à titre provisoire et échapper aux règles de la police des constructions (RDAF 1971, 141, RDAF 1954, 320 cités dans: Droit vaudois de la construction, 2e éd., 1994, ad art. 115 LATC, note 4.1).
En l'espèce, vu l'ampleur de l'ouvrage litigieux, qui a entraîné des coûts non négligeables (environ fr. 50'000.- aux dires du recourant), et en dépit du fait qu'il présentait au moment de la demande de permis un caractère facilement amovible, on peut difficilement admettre qu'il s'agisse d'une petite construction légère au sens de la jurisprudence citée ci-dessus. Il est donc douteux que la municipalité, en l'absence de base légale, ait été légitimée à délivrer un permis de construire provisoire. Mais la question peut être laissée indécise, le recourant n'ayant pas attaqué la décision en question dans les délais impartis. Le tribunal doit donc se prononcer uniquement sur le bien-fondé de la décision du 6 juin 1994 refusant de délivrer un permis de construire définitif et ordonnant la démolition de l'ouvrage litigieux et la remise en ordre de la parcelle, décision que le recourant est indiscutablement fondé à attaquer.
3. Il ne fait aucun doute que le projet initialement présenté était conforme à la destination de la zone industrielle A. A l'audience, la municipalité a expliqué qu'en l'état l'octroi d'un permis de construire pour une construction permanente est exclu dans cette zone, non encore équipée. Or, selon elle, le recourant aurait abandonné l'idée d'une construction provisoire au profit du projet d'un ouvrage durable qu'elle n'a jamais admis; tout au plus convient-elle que le recourant a fait un gros effort pour la remise en ordre de sa parcelle, donnant suite ainsi à son injonction de veiller à l'esthétique dans l'entassement provisoire de ses ballots de paille.
Le projet initial s'étant révélé irréalisable vu son manque de solidité, le recourant a dû modifier la construction de l'ouvrage, en installant une poutre faîtière pour soutenir la bâche au lieu d'un simple câble et en recourant à de petites fondations pour fixer les poteaux; il n'en a pas informé la municipalité. Si ces modifications n'ont pas altéré l'aspect extérieur, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'un changement important de structure: d'un ouvrage facilement amovible à peu de frais, on a fait une construction de caractère définitif, soumise à nouvelle autorisation au sens de l'art. 103 LATC. C'est la raison pour laquelle il y a lieu de soumettre l'ouvrage à une nouvelle enquête en demandant les autorisations spéciales nécessaires notamment, s'agissant d'un dépôt, du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce conformément à l'annexe II RATC. A l'issue de cette enquête, la municipalité prendra telle décision que de droit. Par ailleurs, il convient de constater que le seul problème d'équipement qui se pose est celui de l'accès, qui serait réglé en l'état vu l'accord intervenu entre les parties à l'audience du 17 janvier 1995; pour le surplus, il est sans importance que la parcelle en question ne soit pas équipée, comme le soutient la municipalité, dans la mesure où le dépôt de foin du recourant ne nécessite pas d'autre équipement qu'un accès.
4. Selon l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité, à son défaut le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire serait en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. Un ouvrage ou une affectation non formellement autorisés et non conformes aux prescriptions matérielles applicables peut faire l'objet d'un ordre de démolition, sauf à ce que soit respecté le principe de la proportionnalité des mesures administratives. Il faut prendre en considération l'importance de l'intérêt public protégé par les dispositions matérielles violées et la gravité de la transgression, le préjudice éventuel que l'ouvrage litigieux porte au voisinage, l'attitude de l'autorité avant et après la réalisation de la construction (Droit vaudois de la construction, 2e éd., 1994, ad art. 105 LATC, n. 1.1 al. 2 et 1.2.1 al. 1).
La municipalité ne pouvait, sans violer le principe de la légalité et celui de la bonne foi, ordonner la démolition de l'ouvrage pour le simple fait que le recourant n'avait pas respecté la procédure, en ne soumettant pas à l'enquête la modification de la structure de sa construction comme il devait le faire. La municipalité devait au contraire fixer d'abord au recourant un délai pour présenter une nouvelle demande de permis de construire et statuer sur celle-ci, puis le cas échéant ordonner la démolition de l'ouvrage. Son ordre doit dès lors être suspendu jusqu'à droit connu sur la réglementarité matérielle dedit ouvrage.
5. En résumé, la décision de la municipalité refusant le permis de construire est maintenue en l'état. Le recourant est invité à présenter une nouvelle demande de permis de construire dans un délai de 6 semaines à partir de la notification du présent arrêt, période durant laquelle l'ordre de démolition de la municipalité est suspendu. Cette solution conduit à l'admission partielle du recours.
Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA les frais sont mis à la charge du recourant qui a succombé sur la question principale: celle de l'octroi du permis de construire en l'état. Il n'est pas alloué de dépens, la municipalité n' ayant pas consulté un homme de loi.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du 6 juin 1994 de la Municipalité d'Avenches refusant au recourant le permis de construire est maintenue en l'état. L'ordre de démolition est suspendu pour permettre au recourant de requérir une nouvelle autorisation de construire. La demande devra être présentée dans un délai de six semaines dès la notification du présent arrêt.
III. Un émolument de justice de fr. 2'500.-- est mis à la charge de Ernst Plattner.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 31 mars 1995
Le président: La greffière: