CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 juillet 1995
sur le recours interjeté le 17 mai 1994 par Roland CABOUSSAT, représenté par Me Henri Bercher, avocat à Nyon
contre
la décision de la Municipalité de Gland, représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne, du 6 mai 1994, levant son opposition et accordant un permis de construire à Lucien Favre, représenté par Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne, pour la transformation du bâtiment situé sur la parcelle no 674.
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. G. Monay et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffière: Mlle A.-C. Favre, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Lucien Favre est propriétaire de la parcelle no 674 du cadastre de la Commune de Gland. Cette parcelle, d'une surface de 5'080 mètres carrés, comprend un important bâtiment d'une surface de 326 mètres carrés au sol (ECA no 954a), prolongé en façades nord-ouest de deux garages occupant chacun une surface de 22 mètres carrés et débordant sur les limites de propriété voisine. Cette propriété est séparée de celle de Roland Caboussat, au sud, par un chemin public, d'une largeur d'environ 4 mètres.
Le secteur est compris dans la zone du bourg, qui fait l'objet d'un plan spécial (PPA), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 juillet 1992. Le bâtiment ECA no 954a fait partie du secteur 2, dans lequel sont autorisées des constructions comprenant un rez-de-chaussée, un étage ainsi que des combles. Selon l'art. 1 du règlement de la zone du Bourg (ci-après le règlement), la zone est réservée à l'habitation, aux activités de service, commerciales et d'intérêt général, ainsi qu'à l'artisanat.
Le quartier en cause est composé de bon nombre de bâtiments anciens, essentiellement voués à l'habitation, sous réserve de quelques exploitations agricoles et de la galerie commerciale de la Louve.
B. Le bâtiment ECA no 954a a été construit en 1968 pour les besoins de la serrurerie de M. Favre. D'une surface de 25 sur 15 mètres, cette construction, coiffée d'un toit à deux pans, comprend un seul niveau surmonté d'une mezzanine où est aménagé un bureau. Un projet d'agrandissement de ce bâtiment en 1970 n'a pas abouti, l'autorisation municipale ayant été annulée par prononcé no 2667, du 30 novembre 1972, de la Commission de recours en matière de constructions. Cette autorité a notamment considéré que l'on pouvait craindre une aggravation du préjudice pour le voisinage résultant d'une exploitation déjà non conforme à la vocation de la zone. Le bien-fonds était alors assujetti à la réglementation de la zone de village, selon le règlement communal sur la plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 22 février 1963; l'art. 62 de ce règlement, applicable à toutes les zones, à l'exception de la zone industrielle A, interdisait les "entreprises artisanales pouvant porter préjudice au voisinage (bruit, odeurs, dangers, etc) ou qui compromettraient le caractère des lieux".
De quatre ouvriers, l'entreprise a occupé une quinzaine d'employés ces dernières années. M. Lucien Favre ayant cessé son activité, il a remis récemment son atelier à M. Louis Cailler, serrurier, qui emploie trois ouvriers. Il envisage en outre de partager les locaux du rez-de-chaussée et de louer la partie non occupée par l'atelier de serrurerie à M. Beyeler, un carrossier spécialisé dans la restauration de véhicules de collection. Ce dernier n'employe pas de main-d'oeuvre; son acitivité consiste à démonter les pièces à traiter, à les ajuster et à les repeindre, travail qui peut durer de deux mois à une année par voiture. En principe, il ne lui est pas possible d'entreprendre la restauration de plus de deux à trois véhicules simultanément.
Différentes modifications du bâtiment sont nécessaires pour mener à bien ce projet. La plus conséquente, au niveau du rez-de-chaussée, serait l'aménagement d'un four à air chaud, avec brûleur et d'autres locaux accessoires, pour les travaux de peinture liés à la carrosserie. L'autre modification importante consisterait en la création d'un étage, après suppression de la mezzanine. Ce niveau serait destiné à un local de gardiennage des véhicules de collection, propriété de M. Favre. Un lift relierait le rez-de-chaussée à l'étage; le bureau-atelier existant, également à l'étage, serait quant à lui réduit en surface. Pour le surplus, quelques travaux en façades seraient également prévus, notamment la création de fenêtres et d'une porte pour le lift; deux nouvelles cheminées seraient en outre créées en toiture, s'ajoutant à celle existante. Tous les vitrages seraient isolés et non transparents.
Le projet a fait l'objet d'une enquête publique ouverte du 22 mars au 11 avril 1994. En date du 22 avril 1994, la Centrale des autorisations (CAMAC) a communiqué à la municipalité les décisions et avis des autorités cantonales concernées. Le Service de lutte contre les nuisances a fait la remarque suivante, s'agissant du respect des prescriptions en matière de protection de l'air :
"Le voisinage doit être préservé des odeurs incommodantes. Le projet soumis à notre approbation comporte certains risques. A cet effet, il y aura lieu de prendre toute mesure utile à titre préventif. En cas de plaintes fondées, des mesures complémentaires pourront être prescrites".
Roland Caboussat a formé opposition le 9 avril 1994, essentiellement au motif que le changement d'affectation projeté serait contraire aux règles de la zone. La municipalité a levé cette opposition et elle a accordé le permis de construire le 6 mai 1994.
C. Roland Caboussat a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 17 mai 1994, reprenant les motifs invoqués dans son opposition.
Le constructeur et la municipalité ont conclu au rejet du recours le 13 juillet 1994.
Le Service de lutte contre les nuisances s'est déterminé le 11 juillet 1994. Il expose que la création d'une carrosserie dans une zone d'habitation présente des risques certains compte tenu du fait qu'il est difficile de parer par des moyens techniques aux nuisances olfactives des solvants.
D. Le Tribunal administratif a tenu séance sur les lieux, le 6 octobre 1994, en présence du recourant personnellement, assisté de son conseil l'avocat Henri Bercher; de M. Christian Schwab, du Service de lutte contre les nuisances; du constructeur, assisté de l'avocat Olivier Freymond et de MM. Pierre-Alain Grau, conseiller municipal et Alain Moser, technicien communal, assistés de l'avocat Philippe-Edouard Journot.
Lors de cette audience, ont été entendus M. Beyeler, qui exploite une carrosserie à Tolochenaz, dont le bail a été résilié, et qui serait intéressé par le local que mettrait à sa disposition le constructeur pour effectuer des travaux de carrosserie sur des voitures de collection; ainsi que M. Louis Caillet, locataire actuel de l'atelier de serrurerie.
Considérant en droit:
1. a) De par sa volumétrie et son implantation, le bâtiment à transformer (no ECA 954a) n'est à plusieurs titres pas conforme aux dispositions du règlement de la zone de bourg (ci-après le règlement). Il ne fait pas partie de la catégorie des bâtiments anciens existants dont les caractéristiques architecturales doivent être maintenues et dans lesquels les volumes peuvent être utilisés sans limitation (art. 4 du règlement). Sa transformation est régie par les règles applicables aux nouveaux bâtiments. Selon cette réglementation, l'ordre contigu est obligatoire en bordure des voies publique, sous réserve d'exceptions qui n'entrent pas en considération ici (art. 7 al.1 et 2 du règlement); implanté au milieu de la parcelle, le bâtiment litigieux ne respecte pas cette exigence. Il n'est pas non plus conforme aux règles de l'ordre non contigu, applicable aux terrains qui ne jouxtent pas les voies publiques; une distance de 6 mètres est en effet requise entre le bâtiment et la limite de propriété, situation qui n'est pas respectée depuis la façade nord. Enfin, le bâtiment empiète sur la limite des constructions qui le frappe, au sud.
b) On peut également s'interroger sur la conformité de l'affectation du bâtiment avec la vocation de la zone. Selon l'art. 1 du règlement, la zone du bourg est réservée à l'habitation, aux activités de service, commerciales et d'intérêt général, ainsi qu'à l'artisanat. Voué actuellement à un atelier de serrurerie, le bâtiment ne remplit pas une fonction de service, commerciale ou d'intérêt général, mais correspond à entreprise artisanale ou industrielle. Selon les critères retenus par la jurisprudence de la Commissions de recours en matière de constructions (CCRC), les éléments distinctifs entre ces deux notions sont notamment la superficie de l'entreprise, le volume des bâtiments, le nombre des ouvriers et l'importance du matériel, la nature des activités, le fait qu'elles se déroulent en plein air ou à l'intérieur des constructions et les nuisances pouvant incommoder les propriétaires voisins (RDAF 1985, 331). C'est à la lumière de l'ensemble de ces éléments que la nature d'un établissement peut être déterminée. Cependant, alors que la distinction entre un bâtiment artisanal ou industriel avait auparavant essentiellement pour objet de juger de la compatiblité des nuisances engendrées par l'exploitation avec la zone, ce débat a aujourd'hui perdu en grande partie de son objet: La question des nuisances sonores et celle des polluants atmosphériques, sous un angle quantitatif, est en effet désormais essentiellement régie par la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 1er janvier 1985 (LPE), sous la forme de prescriptions visant à réduire les émissions en principe à la source tant préventivement (art. 11 al.2 LPE) qu'en cas de dépassement des valeurs limites d'exposition fixées dans les ordonnances d'exécution (art. 11 al.3, 13, 14 et 15 LPE). Le droit cantonal et communal conserve cependant une portée propre par rapport au droit fédéral d'une part lorsqu'il s'applique à la limitation de nuisances qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale et d'autre part, quand il définit le type ou la nature des activités admissibles dans une zone donnée, conformément aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire ainsi que les objectifs du plan directeur cantonal (ATF 117 Ib 147 ss; 116 Ia 491; 116Ib 175; 115 Ib 546; 114 Ib 214; TA AC 91/151, du 7 mai 1993; TA AC 92/284, du 14 juin 1993).
Dans le cas particulier, l'art. 1er du règlement garde une portée propre par rapport au droit fédéral de la protection de l'environnement, dans la mesure où, par la typologie des constructions énumérées, il définit les caractéristiques de la zone du bourg. Celle-ci correspond à une zone de caractère mixte, traditionelle des bourgs et villages, où des activités commerciales, d'intérêt public et artisanales sont admises au même titre que l'habitation. En revanche, à défaut de figurer dans cette énumération exhaustive, les bâtiments industriels ne le sont pas. Une telle exclusion n'est pas nécessairement fondée sur le surcroît de nuisances que peuvent produire les activités industrielles par rapport à celles artisanales, mais peut également reposer sur des considérations spatiales, afin de ménager de plus grandes surfaces d'exploitation aux entreprises industrielles; l'étude du plan des zones montre d'ailleurs que le législateur a réservé de larges espaces à ces activités dans la partie ouest du territoire de la commune. Les principes posés par la jurisprudence de la CCRC vont dans ce sens lorsqu'ils précisent qu'au nombre des éléments déterminants pour distinguer les activités artisanales de celles industrielles, figurent la superficie de l'entreprise, le volume des bâtiments et le nombre d'ouvriers (voir RDAF 1985, 331 précité).
Dans son prononcé no 2667, la CCRC ne s'est pas expressément prononcée sur le caractère industriel ou artisanal de l'entreprise du constructeur qui, à l'époque, se composait d'une quinzaine de personnes. Elle s'est limitée à considérer qu'une telle exploitation n'était pas conforme avec la vocation de la zone du village, compte tenu du préjudice qu'elle portait au voisinage, en particulier les nuisances sonores, élément qui, on l'a vu, ne peut plus être apprécié sur la base du droit cantonal, aujourd'hui, du moins lorsqu'est en cause une évaluation quantitative des immissions sonores. C'est sur la base d'autres critères qu'il convient de se reporter pour distinguer une entreprise atrisanale d'une exploitation industrielle; bien que celui relatif au nombre d'employés ne soit pas à lui seul déterminant, on relèvera cependant que la CCRC avait qualifiées d'industrielles une entreprise de charpente comptant une vingtaine d'employés (prononcé no 5578 du 8 septembre 1988) et une entreprise de construction de charpente et de couverture comprenant vingt-six employés (prononcé no 5585 du 22 juillet 1988). Il n'est pas douteux en l'espèce que le bâtiment en cause présentait une vocation industrielle qui n'était pas compatible avec la destination de la zone.
Reste à examiner dans quelle mesure les travaux projetés seraient compatibles avec les règles de la zone.
2. L'art. 80 LATC autorise l'entretien des bâtiments non conformes aux règles de la zone à bâtir et leur réparation (al.1), ainsi que leur transformation ou leur agrandissement, dans les limites des volumes eixstants, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone et que les travaux n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al.2). L'art. 82 LATC, qui règle le statut des bâtiments frappés d'une limite des constructions, renvoie aux conditions posées par l'art. 80 LATC, sous réserve que le permis accordé pour des travaux de transformation partielle ou d'agrandissement soit assorti d'une convention préalable de précarité passée entre le propriétaire et l'autorité compétente, par laquelle le propriétaire s'engage à renoncer, en cas d'expropriation, à réclamer la plus-value résultant des travaux (lit. a).
Dans le cas particulier, les travaux projetés correspondent d'une part à la qualification juridique de travaux de transformation et de changement d'affectation pour ce qui concerne le rez-de-chaussée, où l'on procéderait à de nouveaux aménagements, et d'autre part à la notion d'agrandissement puisque l'on créerait un étage au-dessus du rez-de-chaussée en remplacement de la mezzanine existante. Ils tombent par conséquent sous le coup de l'art. 80 al.2 LATC. Pour la clarté de la discussion, on dissociera ci-après les travaux de transformation du rez-de-chaussée de ceux d'agrandissement.
Dans la mesure où ils sont strictement intérieurs, sous réserve de quelques modifications dans les ouvertures en façade, les travaux de transformation du rez-de-chaussée consistant en la création d'un lift et en l'aménagement d'un four à carrosserie ainsi que de locaux annexes n'entraîneraient pas une aggravation des atteintes aux règles de la zone car le partage de la surface du rez-de-chaussée entre l'atelier de serrurie existant et une carrosserie, telle que celle envisagée, n'impliquerait pas un changement d'affectation contraire aux règles de la zone, compte tenu des caractéristiques de l'exploitation. En revanche, l'utilisation du four est de nature à provoquer de nouvelles nuisances nettement perceptibles pour le voisinage (odeurs), ce que le Service de lutte contre les nuisances a expressément précisé dans ses déterminations du 11 juillet 1994 et ce que son représentant a confirmé lors de l'inspection locale; il y a donc une aggravation des inconvénients pour le voisinage même si ces inconvénients restaient dans les limites maximales tolérées par le droit fédéral de la protection de l'environnement qui ne fixe au demeurant aucune valeur limite en matière de protection contre les odeurs.
La construction et l'exploitation du four n'est donc pas conforme aux exigences de l'art. 82 al. 1 LATC quand bien même les autres travaux de transformation du rez-de-chaussée paraissent admissibles.
3. Les travaux d'agrandissement visent, on l'a vu, à créer un niveau au-dessus du rez-de-chaussée, en vue d'y aménager un local de gardiennage pour les voitures de collection du constructeur. L'affectation projetée pour ce nouveau niveau pose en revanche un problème eu égard à l'art. 10 du règlement qui prévoit ce qui suit :
"Dans tous les bâtiments les deux niveaux supérieurs au moins seront obligatoirement réservés à l'habitation.
Des exceptions peuvent être accordées par la municipalité pour permettre l'ouverture de commerces au rez-de-chaussée d'immeubles ayant deux niveaux au plus."
L'alinéa premier de la disposition précitée est parfaitement clair. Seule l'habitation est autorisée dans les deux niveaux supérieurs de bâtiments comprenant plusieurs étages. Dans le secteur en cause, les constructions peuvent comprendre au plus deux étages, y compris un niveau de combles, au-dessus du rez-de-chaussée. Par conséquent le premier niveau surplombant le rez-de-chaussée est déjà touché par cette règle, que la construction comprenne deux ou un seul niveau au-dessu du rez-de-chaussée, comme en l'espèce. Sans remettre en cause la mixité de la zone du Bourg définie à l'art. 1 du règlement, cette disposition exige impérativement l'affectation de deux niveaux à l'habitation, dans un but de maintien d'une certaine proportion de logements dans une zone à caractère urbain, à l'instar des règles que l'on retrouve dans les cantons suisses-alémaniques fixant une quote-part au logement "Wohnflächenanteil" (voir à cet égard, ATF 111 Ia 96; ZBL 1989, 453).
L'art. 10 al. 2 règle les exceptions à cette obligation pour le rez-de-chaussée des immeubles de deux niveaux. A l'audience, la municipalité a plaidé que les conditions d'octroi de cette dérogation étaient réunies. L'une des exigences est que le bâtiment comprenne deux niveaux au plus - ce par quoi on doit entendre rez-de-chaussée compris -, circonstance qui est respectée, en l'espèce. L'autre condition posée, à savoir que l'immeuble soit voué à une activité commerciale n'est en revanche pas remplie. Ni un atelier de serrurerie, ni un atelier de carrosserie ne constituent des activités commerciales; il s'agit d'activités artisanales ou industrielles selon leur ampleur ( voir dans ce sens RDAF 1973, 296 et 1985, 424, s'agissant d'un atelier de carrosserie). Le fait que le niveau projeté au-dessus du rez-de-chaussée soit destiné à un local d'exposition des véhicules de collection du propriétaire n'ajoute pas non plus un caractère commercial à l'ensemble; d'ailleurs aucune activité de vente n'a été annoncée. Et même dans l'hypothèse où l'on retiendrait que le bâtiment serait pour partie voué à un usage commercial, l'étage supérieur, devrait de toute manière être affecté à l'habitation pour satisfaire la condition posée par l'art. 10 al. 2 du règlement, qui précise expressément que la dérogation ne peut être accordée que pour permettre l'ouverture de commerces au rez-de-chaussée d'immeubles ayant deux niveaux au plus.
Le projet n'est par conséquent pas réglementaire sur ce point. Dans la mesure où la création d'un local de gardiennage est intimement liée aux travaux de transformations du rez-de-chaussée, notamment par l'aménagement d'un lift donnant accès au niveau supérieur et que l'aménagement d'un four de carrosserie n'est pas conforme aux exigences de l'art. 80 LATC, le permis de construire doit être annulé dans son ensemble. Il incombe au constructeur de présenter un nouveau projet, soit limité à la transformation du rez-de-chaussée sans four, soit complété de la création d'un étage supplémentaire conforme à l'art. 10 al.1 du règlement.
4. Le considérant qui précède conduit à l'admission partielle du recours. En application de l'art. 55 LJPA, il se justifie de partager l'émolument de justice de Fr. 2'000.-- entre le recourant, par Fr. 1'000.-- et le constructeur, par Fr. 1'000.--. Tant le recourant que le constructeur et la municipalité se sont fait assister d'un homme de loi et ont requis des dépens, qu'au vu des circonstances il y a lieu de compenser.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Gland du 17 mai 1994 est annulée.
III. Un émolument de justice de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge du recourant et du constructeur, à raison de Fr. 1'000.-- pour le recourant et de Fr. 1'000.-- pour le constructeur.
IV. Les dépens sont compensés.
fo/Lausanne, le 18 juillet 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)