CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 juin 1996
sur les recours interjetés par
1. la Société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA, à Villars-sur-Ollon,
et
2. l'Immobilière de Villars SA, à Villars-sur Ollon, représentée par Me Lucien Gani, avocat à Lausanne,
contre
les décisions du Département de la justice, de la police et des affaires militaires confirmant le rejet de leurs oppositions à l'instauration d'une zone réservée dans le secteur "En la Saussaz", Commune d'Ollon.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg , président; M. Alain Matthey et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri,sbt.
Vu les faits suivants:
A. L'Immobilière de Villars SA est propriétaire des parcelles no 5171, 5170, 8933, 12619, 12980, 1654, 9852, 1650 et 85 du cadastre de la Commune d'Ollon, toutes comprises dans le périmètre du plan d'extension partiel (PEP) "En la Saussaz" approuvé par le Conseil d'Etat le 2 février 1977; ces parcelles sont situées pour partie en zone de chalets, pour partie en zone de verdure ou en zone de bois.
La société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA est quant à elle propriétaire de la parcelle no 84 du cadastre de la Commune d'Ollon, également sise dans le PEP "En la Saussaz", en zone de chalets.
B. Le PEP "En la Saussaz" est mentionné sur le PEP "E.C.V.A." (Ecovets - Chesières - Villars - Arveyes) approuvé par le Conseil d'Etat en août 1985; la révision de ce dernier a été soumise en juin 1990 à l'examen préalable du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : DTPAT) par la Municipalité d'Ollon, qui redoutait l'ampleur de plusieurs projets en périphérie et l'accroissement de la circulation au centre de la station. Elle requérait également l'instauration de zones réservées pour deux secteurs au nord-est ("Les Tailles" et "En la Saussaz") face à un important risque de glissement de terrain, ainsi que pour le secteur "Les Ecovets", à l'ouest, en raison d'équipements insuffisants.
En septembre 1990 le DTPAT a dès lors mis à l'enquête publique un plan et son règlement instaurant une zone réservée dans le secteur "En la Saussaz". La société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA et l'Immobilière de Villars SA se sont opposées à l'instauration de cette zone réservée, alléguant en substance que le secteur en cause se trouvait en zone à bâtir depuis treize ans et que de nombreuses parcelles étaient déjà construites ou équipées; elles faisaient également valoir "qu'aucune modification sensible des circonstances" ne justifiait une modification du PEP "En la Saussaz", pas plus que les conditions géologiques de la zone, connues depuis longtemps et qui n'avaient pas empêché des constructions. Par avis motivés du 13 août 1992, le DTPAT a proposé de lever ces oppositions au motif que le développement de la station nécessitait l'institution d'une zone réservée dans les secteurs peu bâtis ou à risques particuliers, afin que la commune puisse procéder sans entrave aux modifications que lui imposaient les circonstances.
La société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA et l'Immobilière de Villars SA ont alors chacune présenté une requête au Conseil d'Etat tendant au réexamen de leurs oppositions et au refus de classer leurs parcelles en zone réservée, en alléguant le caractère disproportionné et anticonstitutionnel de la mesure attaquée.
L'inspection locale effectuée le 24 mars 1993 s'est avérée vaine en raison d'un épais brouillard ce jour-là; la procédure a néanmoins été suspendue jusqu'au 30 juin 1993 pour permettre aux parties de trouver une solution amiable, l'instruction pouvant être reprise auparavant à la requête de la partie la plus diligente.
C. Dans deux décisions non datées, dont une expédiée le 5 avril 1994 au mandataire de la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA, le chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : DJPAM) a rejeté les requêtes de cette société et de l'Immobilière de Villars SA au motif que la mesure attaquée, provisoire par nature, ne mettait pas en péril le principe de la garantie de la propriété et s'avérait manifestement proportionnée au but visé, soit de permettre une planification du secteur en fonction du développement souhaité et de la nature géologique du sol, mais aussi au regard des problèmes de circulation rencontrés dans la station.
D. La société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA et l'Immobilière de Villars SA ont toutes deux recouru contre cette décision au Tribunal administratif et conclu à son annulation, de même qu'à l'annulation des avis motivés du DTPAT et de la décision visant la création d'une zone réservée dans le secteur "En la Saussaz".
Dans son mémoire, la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA invoque la nullité de la décision attaquée, faute de base légale habilitant le DJPAM à statuer; elle considère que "les dangers géotechniques et géophysiques sont inexistants moyennant la prise de mesures de précaution élémentaires lors de la construction"; elle allègue en outre que le maintien du PEP "En la Saussaz" lors du "remaniement en profondeur" de la réglementation E.C.V.A. correspond à un "silence qualifié", en ce sens que les auteurs avaient délibérément choisi de conserver le statut constructible du secteur défini par le PEP "En la Saussaz".
L'Immobilière de Villars SA relève in limine que la décision attaquée ne lui a pas été notifiée valablement; elle constate ensuite que la cause n'a jamais été formellement reprise après avoir été suspendue, et que l'autorité intimée a violé son droit d'être entendue dans la mesure où la décision attaquée ne reprend pas le projet de ré-affectation issu de pourparlers transactionnels avec la Commune d'Ollon, qui avait pourtant été soumis au Service de l'aménagement et du territoire (ci-après : SAT). Sur le fond, l'Immobilière de Villars SA conteste la persistance d'un risque de glissement de terrain suffisamment important pour interdire toute construction dans le secteur considéré, ainsi que la survenue de modifications importantes dans le développement de la station justifiant que l'ensemble des zones fasse l'objet d'une réévaluation.
La Municipalité d'Ollon conclut au rejet des recours et s'en remet à justice sur les moyens de procédure soulevés par les recourantes. Pour le surplus elle allègue que les restrictions provisoires engendrées par l'établissement de la zone réservée sont conformes au principe de la proportionnalité et justifiées par la volonté de réaménager le secteur selon les exigences actuelles de l'aménagement du territoire, ainsi que par les risques liés à la géologie du terrain.
Le SAT conclut également au rejet des deux recours en observant notamment que la mise en zone réservée est pleinement justifiée et qu'elle ne peut être remplacée que par une planification globale du secteur démontrant la prise en compte des buts et des principes généraux de l'aménagement du territoire.
Le chef du DJPAM conteste l'irrégularité de la décision attaquée tout en relevant que les parties n'ont pas été lésées pour faire valoir leurs droits. Il constate que la procédure a été suspendue jusqu'à fin juin 1993 et que la fixation de ce délai dispensait d'une décision de reprise de l'instruction, sauf si celle-ci était intervenue avant l'échéance du délai, ce qui n'était pas le cas en l'espèce; il soutient d'autre part qu'il appartenait à la partie la plus diligente d'informer l'autorité intimée d'un projet de réaffectation, la transmission de ce dernier au SAT n'entraînant pas ipso facto communication à l'autorité intimée. Sur le fond, il rappelle que les modifications géologiques et le développement récent de la station sont des éléments suffisamment importants pour être examinés de manière approfondie et qu'ils justifient la création d'une zone réservée, mesure provisoire dont le but est de laisser à l'autorité communale le temps de planifier son aménagement de manière réfléchie.
E. La procédure découlant du recours déposé par la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA et celle liée au recours de l'Immobilière de Villars SA ont été jointes en cours d'instruction.
En octobre 1994, la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA a sollicité la suspension de l'instruction dès lors qu'un réaménagement de la réglementation du secteur en cause pouvait déboucher sur un consensus général; le SAT s'étant toutefois opposé, l'instruction du recours s'est poursuivie.
Considérant en droit:
1. Il sied in limine de statuer sur les griefs de procédure soulevés par les recourantes.
a) L'Immobilière de Villars SA se plaint tout d'abord d'une notification irrégulière de la décision attaquée; on relèvera que son précédent conseil avait expressément informé le Service de justice et de législation de la cessation de son mandat et de la reprise de ce dernier par Me Jean Anex, alors conseil de la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA (voir courrier de Me Richard du 8 février 1993). Le Service de justice et de législation était dès lors fondé à adresser tout acte d'instruction concernant l'Immobilière de Villars SA à Me Anex, lequel n'a d'ailleurs pas protesté en recevant une convocation pour l'inspection locale à la fois comme conseil de la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA et de l'Immobilière de Villars SA (voir courrier du Service de justice et de législation du 17 février 1993). Le grief soulevé par l'Immobilière de Villars SA doit de toute manière être rejeté dès lors que l'absence de notification de la décision attaquée n'a entraîné pour elle aucun préjudice; la communication de la décision litigieuse par Me Anex lui a en effet permis de recourir dans le délai légal. N'ayant pas été réellement induite en erreur, elle ne peut se prévaloir d'une notification irrégulière (A. Grisel, Traité de droit administratif, volume II, p. 875 ss).
b) Les recourantes font également valoir l'absence de reprise formelle de la procédure à la suite de sa suspension prononcée à l'issue de l'inspection locale en mars 1993. Cet argument est toutefois dénué de tout intérêt au stade actuel de la procédure et n'a partant pas à être examiné plus avant.
c) L'Immobilière de Villars SA allègue encore la violation de son droit d'être entendue, respectivement l'insuffisante motivation de la décision attaquée s'agissant d'un avant-projet de réaffectation du secteur "En la Saussaz" soumis par les parties au SAT et dont l'autorité intimée n'a pas tenu compte.
Les propriétaires fonciers susceptibles d'être touchés par un plan futur ont le droit d'être entendus individuellement, d'une manière appropriée, avant qu'une décision définitive ne soit prise sur l'attribution de leurs immeubles à une zone déterminée (ATF 107 Ia 275). En l'occurrence la recourante a été informée de l'objet de la procédure; elle a pu formuler des conclusions, invoquer des moyens de fait et de droit, offrir des moyens de preuve (P. Moor, Droit administratif, volume II, p. 188) dans son opposition du 17 octobre 1990 auprès de la Municipalité d'Ollon; dans sa requête au Conseil d'Etat elle a en outre pu se déterminer sur les moyens du DTPAT. On ne saurait dans ces conditions admettre l'existence d'une violation du droit d'être entendue de la recourante.
La motivation de la décision entreprise porte quant à elle sur tous les points pertinents et se prononce sur les arguments soulevés par la recourante dans sa requête au Conseil d'Etat. Une violation des exigences formelles quant au contenu de la décision attaquée n'est partant pas réalisée (P. Moor, op. cit., p. 198).
d) La société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA allègue enfin la nullité de la décision entreprise, faute de base légale habilitant le DJPAM à statuer, et soutient que le Conseil d'Etat ne pouvait pas valablement modifier, par voie d'arrêté, la LATC adoptée par le Grand Conseil.
Ce grief doit être rejeté; en effet, dans un arrêt du 7 septembre 1994 (RDAF 1995 p. 78), le tribunal de céans a admis que le Conseil d'Etat n'avait pas outrepassé les compétences que lui conférait l'art. 36 al. 2 LAT en adoptant l'arrêté du 9 février 1994 qui a eu pour effet de déléguer au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ou au Département de la justice, de la police et des affaires militaires, s'il s'agit de plans cantonaux) la compétence de statuer sur les requêtes en réexamen d'opposition (selon la terminologie employée par la LATC) ou, plus précisément, en ouvrant une voie de recours au DTPAT contre les décisions communales sur opposition (et au DJPAM contre les décisions sur opposition du DTPAT en matière de plans cantonaux). Cette mesure provisoire était justifiée par la nécessité d'adapter à bref délai la procédure vaudoise en matière d'approbation des plans d'affectation ou de mesures analogues aux exigences de l'art. 6 § 1 CEDH, ce que la procédure législative ordinaire ne permettait en l'occurrence pas (les projets de loi consacrant dans leur principe les nouvelles compétences résultant de l'arrêté du 9 février 1994 ont été soumis au Grand Conseil dans sa session de novembre 1995 et adoptés le 20 février 1996). On renvoie pour le surplus aux considérants de l'arrêt susmentionné.
2. S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (art. 27 al. 1 LAT). Le Conseil d'Etat était ainsi compétent pour adopter, à titre provisoire et pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum, une zone réservée lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige (art. 46 LATC dans sa teneur antérieure au 1er mai 1996). Ce pouvoir appartient désormais au DTPAT.
Le classement d'un terrain en zone réservée constitue une restriction de droit public à la propriété, qui n'est admissible que si elle repose sur une base légale (ATF 118 Ia 513 ss), se justifie par un intérêt public tout en respectant le principe de la proportionnalité et donne lieu à indemnité dans la mesure où elle équivaut à une expropriation (JT 1989 I 441 ss). L'art. 27 LAT constitue la base légale nécessaire (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p. 314, ch. 12). Dans chaque cas d'espèce l'intérêt public invoqué doit être digne de protection, actuel et prépondérant par rapport aux intérêts qui pourraient s'y opposer. Des mesures provisionnelles poursuivent un intérêt public digne de protection lorsqu'elles vont dans le sens des perspectives du canton en matière d'aménagement; elles poursuivent un intérêt public actuel lorsqu'elles s'appuient sur de sérieuses intentions d'aménagement, et prépondérant lorsque l'intérêt à une réorganisation de l'utilisation et de l'occupation du sol l'emporte sur celui du propriétaire à utiliser son terrain conformément au droit en vigueur jusqu'alors (DFJP/OFAT, op. cit., p. 377).
3. Sur le fond les recourantes contestent l'instauration d'une zone réservée dans le secteur "En la Saussaz" au motif qu'elle serait disproportionnée aux risques de glissement de terrain; l'Immobilière de Villars SA réfute également l'argument du DJPAM selon lequel des modifications importantes intervenues dans le développement de la station de Villars justifieraient que l'ensemble des zones fassent l'objet d'une réévaluation.
a) Le rapport technique sur les risques géologiques dans les zones des Tailles et de la Saussaz (ci-après : le rapport technique) établi en mai 1990 par le bureau CSD Colombi Schmutz Dorthe SA à la demande de la Municipalité d'Ollon partage le secteur "La Saussaz" en deux: le secteur A correspond au périmètre du PEP "En la Saussaz", tandis que le secteur B s'étend au sud du périmètre jusqu'au lieu-dit "La Cousse". Le secteur A, qui seul en l'occurrence intéresse les recourantes, puisque toutes leurs parcelles s'y trouvent, est situé dans la partie active du glissement ou à proximité immédiate de celle-ci; le rapport précise qu'"une interdiction de construire devrait être, pour l'instant tout au moins, imposée car les risques d'instabilités sont importants, jusqu'à ce que d'éventuels travaux d'assainissement aient pu être réalisés, et que leurs effets positifs sur la stabilité aient été prouvés". Bien qu'à ce jour aucun glissement de terrain important n'ait été signalé, il n'en demeure pas moins qu'en 1990 la Commune d'Ollon devait prévenir un risque abstrait; ce dernier justifiait que des mesures préventives - comme l'adoption d'une zone réservée dans le secteur "En la Saussaz" - soient prises, afin de permettre à la commune d'effectuer d'éventuels travaux d'assainissement, à tout le moins de lui permettre d'apprécier l'évolution de la situation dans l'ensemble du secteur. Contrairement à ce que soutient la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA, seule une mesure de cette envergure pouvait assurer la sécurité publique, des mesures prises sur la base de l'art. 89 LATC ne pouvant palier à un risque de glissement de terrain qu'au coup par coup. On ne saurait dès lors nier sur ce point déjà que la mesure attaquée est justifiée et respecte le principe de proportionnalité.
b) La volonté de garantir un développement urbanistique harmonieux de la commune justifie également la création d'une zone réservée. Non contestée, cette volonté de la Commune d'Ollon de réaménager le secteur Les Ecovets - Chesières - Villars - Arveyes est établie tant par le mandat donné à un urbaniste que par l'adoption de la modification du plan partiel d'affectation "E.C.V.A.". Il ressort des propositions de l'urbaniste que le maintien d'un cadre de vie agréable à Villars et l'amélioration de l'offre touristique passent notamment par une densification de la structure bâtie au centre ville et une limitation des constructions d'immeubles à la périphérie. Ces propositions sont étayées par une pré-enquête réalisée en 1987 par l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne, concluant que le problème de circulation de Villars est avant tout un problème d'organisation interne (gestion du trafic, du stationnement, des bus navettes) et non de nature régionale; il apparaît également que les stationnements collectifs sont saturés lors des week-end de fortes sollicitations et qu'une forte proportion des automobilistes effectue des déplacements d'accès à la station ou seulement des déplacements courts à l'intérieur même de la station. L'adoption d'une zone réservée dans le secteur "En la Saussaz", sis à la périphérie de Villars, a donc pour but d'assurer la liberté de décision des organes de planification et d'exclure ce qui pourrait gêner l'intention des planificateurs (JT 1989 I 443). L'intérêt public tendant à une amélioration du cadre de vie et à un développement harmonieux de Villars doit donc l'emporter sur l'intérêt des recourantes au maintien du caractère constructible de leurs parcelles, ce d'autant plus qu'elles ne font valoir aucune urgence, notamment aucun projet de construction imminent, et qu'elles ont même sollicité une suspension de la procédure (v. lettre du conseil de la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA du 27 octobre 1994).
4. La société immobilière le Hameau du Chamossaire Villars SA soutient encore que le maintien du PEP "En la Saussaz" lors de la modification du PEP "E.C.V.A" en 1985, constitue un silence qualifié correspondant à une volonté de conserver le caractère constructible du secteur litigieux.
Pourtant, lorsque la Municipalité d'Ollon a soumis à l'examen préalable du DTPAT la révision du plan et du règlement E.C.V.A, elle a très clairement précisé que les mesures qui semblaient devoir être imposées avaient deux aspects, d'une part la révision du plan du règlement E.C.V.A., d'autre part l'instauration par le canton de zones réservées dans divers secteurs, notamment celui d'"En la Saussaz" (voir lettre de la municipalité au DTPAT du 14 juin 1990). On ne saurait dès lors admettre que les auteurs des mesures de planification voulaient conserver le caractère constructible de ce secteur. Les recours doivent être rejetés sur ce point également.
5. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y lieu de mettre un émolument de justice à la charge des recourantes qui succombent, ainsi qu'une indemnité de dépens en faveur de la Commune d'Ollon, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante Le Hameau du Chamossaire Villars SA.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante Immobilière de Villars SA.
IV. Une somme de 1'000 (mille) francs est allouée à titre de dépens, à la Commune d'Ollon, à charge pour moitié de la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA et pour l'autre moitié de l'Immobilière de Villars SA.
fo/Lausanne, le 14 juin 1996
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.