canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 7 septembre 1994
sur le recours interjeté par Denis LAMBELET, à Morrens,
contre
la décision rendue le 9 mars 1994 par le Chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, rejetant le recours qu'il avait déposé contre la décision du 18 novembre 1992 du Chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, levant son opposition au projet de route d'évitement de Cheseaux.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président V. Pelet, assesseur Ph. Gasser, assesseur
constate en fait :
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A. Le village de Cheseaux constitue un noeud de communications important entre Lausanne et Yverdon, situé à proximité de la N1 (autoroute Genève - Lausanne - Yverdon), au centre duquel convergent les routes cantonales suivantes:
- 448c: La Blécherette - Cheseaux; - 401b: Lausanne - Romanel - Cheseaux et Cheseaux - Etagnières - Echallens - Yverdon-Est; - 319c: Crissier - Cheseaux; - 303c: Boussens - Cheseaux; - 446d: Morrens - Cheseaux.
La distribution du trafic pour ces destinations se fait au milieu du village. Une étude du trafic réalisée en janvier 1989 par le Service des routes et des autoroutes (ci-après le SRA), révèle que, pour ce qui est de la section centrale, les débits sont passés de 15'000 véhicules / jour en 1983 à 18'000 véhicules / jour en 1988, et sont estimés à environ 22'000 véhicules / jour pour 1995 (voir Analyse du trafic SRA, p. 4).
B. Le trafic décrit ci-dessus occasionne des nuisances importantes pour les habitants du village de Cheseaux, tant sur le plan du bruit que de la qualité de l'air ou encore des conditions de circulation, nuisances qui iront en s'aggravant à l'avenir si le réseau est maintenu tel qu'aujourd'hui. Pour résoudre ce problème, les autorités communales et cantonales ont élaboré un projet de contournement de Cheseaux; ce projet vise à réaliser l'objectif de décharger le centre du village, dans la mesure du possible, de tout trafic de transit. Il comporte la réalisation de trois giratoires principaux, pour assurer la distribution du trafic, situés aux entrées sud et nord du village, ainsi qu'un giratoire ouest, destiné au trafic vers Crissier et Morges.
Les solutions retenues par le projet résultent d'une étude d'impact et ont recueilli l'accord des communes concernées (Lausanne, Cheseaux et Etagnières).
C. Le projet comporte également une modification de la RC 446d, qui emprunterait en partie un nouveau tracé, à partir du giratoire nord. Depuis ce point, la RC 446d emprunterait en effet un tracé en direction de l'est, à proximité immédiate des parcelles 972 à 976 du cadastre de Cheseaux, sises dans le quartier de Champ-Pamont. On notera qu'actuellement cette route cantonale quitte la route d'Yverdon à l'intérieur du village, soit au sud du quartier de Champ-Pamont précité. Selon l'étude d'impact, en prenant pour base les charges de trafic présumées pour 1995, le trafic qui emprunterait cette route cantonale serait de l'ordre de 7'000 véhicules / jour dont 3'700 seulement à destination de Morrens; ainsi, avec la réalisation de la "bretelle de Morrens" telle que prévue par le projet, ce serait 3'700 véhicules / jour qui emprunteraient la nouvelle RC 446d depuis le giratoire nord.
D. L'étude d'impact consacre sa troisième partie à cerner les impacts de la route de Morrens, aussi bien pour les variantes étudiées que, de manière plus approfondie, pour la variante finalement retenue. Elle décrit notamment les immissions sonores qui seront perçues dans les bâtiments sis à proximité de la nouvelle route; en revanche, les immissions sonores qui seraient perçues au centre de Morrens ne font l'objet d'aucune indication. La "bretelle de Morrens", telle que projetée présente approximativement un tracé d'ouest en est, depuis le giratoire nord, puis décrit une première courbe dans le secteur de "Vendé", puis rejoint après une seconde courbe le tracé existant de la route de Morrens.
E. Le projet de contournement de Cheseaux a fait l'objet d'une première enquête publique, du 15 juin au 15 juillet 1991; parmi les documents figurant au dossier d'enquête, on trouvait l'étude d'impact du projet définitif, datée de mai 1991. A la suite de certaines remarques formées par divers opposants, notamment dans le quartier de Champ Pamont, le projet a été modifié quelque peu et a fait l'objet d'une enquête publique complémentaire, du 29 août au 27 septembre 1992. La décision finale concernant le projet définitif précité et l'étude d'impact sur l'environnement a été notifiée aux parties, notamment aux opposants, le 16 novembre 1992.
F. Denis Lambelet est propriétaire de la parcelle 61 du cadastre de Morrens, sise en bordure de la RC 446 d.
Dans le cadre de la première enquête précitée, Denis Lambelet a, en son nom, ainsi qu'au nom de nombreuses autres personnes, formé opposition au projet. En substance, il craint que l'élargissement de la route de Morrens ne lui donne à l'avenir une vocation de voie de transit, alors même que le problème de la traversée de Morrens, qui constitue un goulet d'étranglement, n'est pas résolu. Il estime que le problème du transit est-ouest au nord de Lausanne devrait faire l'objet d'une étude approfondie. Denis Lambelet a renouvelé son opposition au projet dans le cadre de l'enquête complémentaire, ce en son nom ainsi qu'en celui d'autres personnes également. Selon sa lettre d'envoi du 27 septembre 1992, sa démarche vise à réduire les nuisances de ce futur équipement pour le centre du village de Morrens; dans son opposition elle-même, il critique à nouveau le choix de la variante retenue pour la route de Morrens.
Parallèlement à la décision finale du 16 novembre 1992, déjà évoquée ci-dessus, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après Département TPAT) a levé l'opposition de Denis Lambelet, en soulignant qu'il n'avait nullement l'intention de donner à la RC 446 d, malgré le nouvel aménagement projeté, une vocation de voie de transit; il précisait qu'il n'envisageait d'ailleurs pas de procéder à une étude dans ce sens, pas plus qu'il n'envisageait de résoudre, dans le cadre du projet de contournement de Cheseaux, le problème d'un éventuel évitement du centre de Morrens.
Denis Lambelet a déposé à l'encontre de cette dernière décision une requête en réexamen par le Conseil d'Etat, par lettre du 30 novembre 1992; il a également apposé une "réclamation" sur la feuille d'enquête de la décision finale sur étude d'impact. Dans ces documents, il exprime une nouvelle fois l'inquiétude des riverains de la route de Morrens face à une augmentation (escomptée) de son trafic; il relève également qu'il n'a pas reçu une réponse adéquate aux oppositions formulées. Il développe encore son argumentation dans ce sens dans ses déterminations complémentaires adressées au Conseil d'Etat le 18 mars 1993.
G. Le 9 février 1994, le Conseil d'Etat a adopté un arrêté modifiant à titre provisoire l'art. 13 de la loi sur les routes (citée ci-après de la manière suivante : LR/Arrêté) ainsi que les art. 56 à 62, 71 et 73 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (citée ci-après : LATC/Arrêté). Selon ces nouvelles règles, la décision du Département TPAT levant les oppositions à un projet routier, est susceptible désormais d'un recours au Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : le Département JPAM), lequel statue avec un libre pouvoir d'examen (voir notamment art. 13 al. 2 LR/Arrêté et 73 al. 3 et 4 LATC/Arrêté); suivant l'art. 4 de l'arrêté précité, ces nouvelles règles sont applicables aux procédures de requêtes pendantes devant le Conseil d'Etat lors de son entrée en vigueur. C'est en conséquence le Département JPAM qui a statué sur la requête (recours) formé par Denis Lambelet; il l'a déclarée irrecevable, par décision du 9 mars 1994, en retenant que l'intéressé n'avait pas démontré être atteint dans ses intérêts personnels de façon spéciale et directe et n'avait dès lors pas justifié d'un intérêt digne de protection à la modification de la décision attaquée.
H. C'est cette décision que Denis Lambelet a contestée auprès du Tribunal administratif, par déclaration de recours du 18 mars 1994, complétée par un mémoire du 1er avril 1994. Il y reprend sa critique quant au caractère adéquat de la réponse donnée à ses oppositions par le Département TPAT; il fait valoir en outre des moyens similaires à ceux qu'il avait avancés auparavant (crainte des conséquences d'un trafic important dans le village de Morrens), avant de conclure à l'annulation de la décision attaquée.
Dans le cadre de l'instruction du recours, les Départements TPAT et JPAM, ainsi que la Municipalité de Cheseaux ont conclu à l'irrecevabilité du recours.
I. Dans le cadre de réquisitions complémentaires, le juge instructeur a encore invité les parties à se déterminer sur l'augmentation de trafic, notamment au centre de Morrens, qu'engendrerait nécessairement selon le recourant la réalisation du projet, ainsi que les nuisances sonores pouvant en découler. Le Département TPAT, dont son courrier du 24 juin 1994, se réfère à une analyse de trafic qu'il a réalisée en 1989 pour en déduire que le projet n'aura aucun effet particulier sur le développement du trafic entre Cheseaux et Morrens; il ajoute que l'accroissement de trafic sur ce tronçon sera dû, non pas au projet lui-même, mais à l'évolution générale de la motorisation. S'agissant des questions de bruit, le Service de lutte contre les nuisances a ajouté, dans un courrier du 24 juin 1994 que, en raison de l'évolution globale du trafic, la charge sonore augmentera pour les riverains d'environ 1 dB(A) entre 1988 et 1995; au surplus les valeurs limites d'immissions pour un degré de sensibilité III seront respectées pour tout immeuble situé à plus de 3,5 mètres de l'axe de la route. Quant à l'autorité intimée, elle a également pris position sur le fond, par lettre du 5 juillet 1994, en soulignant que le projet n'aurait pratiquement aucune incidence en ce qui concerne la circulation à l'intérieur de Morrens, l'augmentation prévisible du trafic étant due au développement de la région. Le recourant lui-même est revenu sur ces questions de fond dans des courriers des 7 et 27 juillet 1994; le premier comporte notamment le passage suivant :
"Le recourant ne prétend pas que le déplacement de cette route occasionnera une augmentation du trafic supérieure à celle due à l'évolution générale de la motorisation, mais constate que ce déplacement équivaut à fixer pour toujours ce trafic de transit par Morrens; en cela, les habitants de Morrens sont concernés".
Dans la même écriture, il souligne encore que le Service de lutte contre les nuisances paraît reconnaître que l'augmentation de la charge sonore ne permettra pas de respecter les valeurs limites d'immissions pour les immeubles sis à moins de 3,5 mètres de l'axe de la route; tel pourrait bien être le cas de son immeuble, mais on ignore si la façade concernée comporte des fenêtres donnant sur des locaux à usage sensible au bruit.
Considère en droit :
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1. La première question à résoudre est celle de savoir si le Conseil d'Etat était ou non habilité à modifier le régime légal de la LATC par celui résultant de son arrêté provisoire du 9 février 1994.
Dans la mesure où cette question n'a pas été soulevée par les parties, le tribunal ne s'étendra pas sur ce point; il se bornera pour l'essentiel à renvoyer à cet égard à un arrêt préjudiciel rendu ce jour (en la cause AC 94/057), lequel retient que les mesures prises par le Conseil d'Etat dans l'arrêté précité s'inscrivent dans le cadre des compétences conférées aux gouvernements cantonaux par l'art. 36 al. 2 LAT, telles que précisées par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 117 Ia 352). Au demeurant, on notera que le Tribunal cantonal vaudois, dans des circonstances similaires découlant de l'arrêt rendu le 29 avril 1988 par la Cour européenne des droits de l'homme dans la cause Belilos, avait adopté une solution analogue, sans pouvoir se fonder sur l'art. 36 LAT; il avait en effet écarté certaines règles du droit positif relatives aux voies de recours contre les sentences rendues par les commissions communales de police - condamnées par l'arrêt Belilos précité - pour les remplacer par un régime jurisprudentiel conforme aux exigences de la CEDH, ce dans l'attente d'une modification législative (C. Cass., arrêt du 27 octobre 1988, J.).
Ainsi, quand bien même l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994 pourrait apparaître comme une entorse au principe du parallélisme des formes, sa constitutionnalité doit être confirmée; force est dès lors d'admettre la compétence du département JPAM pour prendre la décision attaquée.
2. Dans ses écritures, Denis Lambelet s'inquiète des conséquences d'une augmentation de trafic que le projet engendrera au centre de Morrens, où se trouve son domicile; il fait valoir ainsi une atteinte concrète à sa situation de fait, voire implicitement une violation de l'art. 9 OPB. Cela étant, le recourant justifie assurément d'un intérêt digne de protection à la suppression de la "bretelle de Morrens" qui est susceptible d'entraîner une péjoration de ses conditions d'habitation; le recours est ainsi recevable, la question de savoir si le projet contesté entraînera réellement une augmentation des nuisances au centre du village de Morrens devant au surplus être traitée dans le cadre de l'examen au fond. Son recours au Département JPAM l'était bien sûr également; il importe dès lors peu de savoir par ailleurs si Denis Lambelet avait également qualité pour contester devant cette autorité le caractère suffisant des réponses données à ses oppositions quand bien même il n'aurait pas eu qualité pour agir sur le fond (la réponse à cette question ne pourrait être positive que si la motivation insuffisante apparaissait comme un déni de justice formel, ce qui n'est pas évident ici : v. à ce sujet ATF 117 Ia 86; 115 Ia 79; 113 Ia 250; voir aussi la jurisprudence antérieure du Tribunal fédéral, retenant la solution contraire, critiquée par Pierre Moor, Droit administratif I 406 ss).
Dans sa décision, le département intimé n'a d'aucune manière abordé les questions de fond, soulevées il est vrai de manière fort confuse par le recourant. On soulignera cependant que l'argumentation du recourant comporte essentiellement deux volets; le premier a trait aux nuisances liées au trafic généré par le projet au centre de Morrens, alors que le second, qui revêt apparemment le plus d'importance à ses yeux, a trait à une motivation insuffisante des décisions levant ses oppositions, le Département TPAT n'étant pas crédible lorsqu'il affirme qu'il n'entend pas donner à la route de Morrens la vocation d'une voie de transit.
En principe, lorsque l'autorité de recours est saisie d'un prononcé d'irrecevabilité qui s'avère infondé, elle ne peut guère que procéder à l'annulation de la décision attaquée et renvoyer la cause à l'autorité qui a statué. Cependant, on peut s'écarter de cette solution lorsque l'autorité intimée, par surabondance de droit, s'est prononcée également sur les questions de fond dans sa décision; il en va de même si, dans le cadre de la procédure de recours, elle a abordé les questions de fond soulevées par le recourant, pour conclure qu'ils sont mal fondés; dans une telle hypothèse en effet, il serait contraire au principe de l'économie de la procédure de renvoyer la cause à l'autorité intimée, dès lors que la position de celle-ci sur le fond est d'ores et déjà connue (dans ce sens, voir ATF 116 V 28). Dans le cas d'espèce, le tribunal estime, au vu des dernières écritures échangées, que les problèmes de fond ont été abordés de manière suffisante par l'autorité intimée, les autorités concernées, ainsi que par le recourant pour que le présent arrêt aborde les questions de fond.
3. Cette solution s'impose avec évidence s'agissant des problèmes de bruit soulevés par le recourant.
a) L'art. 9 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (ci-après : OPB) prévoit ce qui suit :
"L'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner :
a. Un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication ou
b. La perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement".
La RC 446d ne constitue à l'évidence pas une voie de communication nécessitant un assainissement, de sorte que la lettre b de l'art. 9 OPB n'entre pas en ligne de compte ici. Au surplus, les parties sont finalement toutes tombées d'accord pour admettre que ce n'était pas le projet lui-même qui entraînerait une utilisation accrue de la route de Morrens, mais bien exclusivement l'évolution générale de la motorisation; cela exclut donc également l'application de la lettre a de la disposition précitée. Peu importe dès lors que l'on ne soit pas en mesure de déterminer avec certitude si les valeurs limites d'immission, pour un degré de sensibilité III, seraient ou non respectées pour l'immeuble du recourant, dont une façade se trouve apparemment à moins de 3,5 mètres de l'axe de la route précitée; on rappelle à ce sujet que l'art. 39 OPB prescrit que la mesure des immissions de bruit doit se faire au milieu de la fenêtre ouverte sur des locaux à usage sensible au bruit (pour la définition de ces locaux, voir art. 2 al. 6 OPB), étant précisé que l'on ignore si la façade sud-ouest du bâtiment du recourant comporte de telles fenêtres.
Ce premier volet de l'argumentation du recourant apparaît ainsi clairement infondé.
4. Il n'est pas aisé de définir de manière générale les contours d'un standard minimum dans la motivation des décisions administratives (voir sur ce point les éléments mis en évidence par Mark E. Villiger, Die Pflicht zur Begründung vor Verfügungen, ZBl 1989, 137 ss, p. 151 ss). On retiendra cependant que la motivation devra à tout le moins être pertinente et répondre, en principe, à l'argumentation des parties; sans doute, l'autorité administrative n'est-elle pas tenue de répondre à tous griefs, notamment lorsqu'ils sont clairement insoutenables ou sans portée pour l'issue du litige; au surplus, les parties n'ont droit à cet égard qu'une seule fois à une motivation, l'autorité pouvant donc, au cas où le grief serait répété, se référer à ce qui a déjà été dit auparavant (sur ces points, voir Villiger, p. 153).
Dans le cas d'espèce, on doit tout d'abord retenir que la motivation de la décision attaquée, soit l'approbation du projet, résulte non seulement des deux décisions levant les oppositions de Denis Lambelet, mais encore de la décision finale concernant le projet définitif et l'étude d'impact sur l'environnement du 16 novembre 1992, dont l'intéressé a eu connaissance lors de sa publication, celui-ci apposant même une réclamation à l'encontre de cette décision sur la feuille d'enquête y relative. C'est dire que, de manière générale, la motivation sur laquelle repose la décision du Département TPAT a été très longuement développée, celle-ci portant d'ailleurs sur de nombreuses dispositions légales ou réglementaires.
La seule difficulté qui subsiste ici a trait aux craintes du recourant de voir la "bretelle de Morrens" se transformer en axe de transit est-ouest pour le trafic du nord de l'agglomération lausannoise; à cet égard, le département rétorque, en substance, qu'il n'a nullement l'intention de donner une telle fonction à la RC 446 d entre Cheseaux et Morrens et qu'il n'entreprendra dès lors rien dans ce sens. Selon le recourant, cette réponse serait dépourvue de sérieux et il demande qu'une étude soit faite dans ce sens. S'agissant de ce grief, on se contentera de relever que l'autorité administrative, si elle est tenue par l'obligation de motiver ses décisions, ne saurait être contrainte de procéder à des études approfondies pour fournir des réponses à des oppositions, par exemple dans le cadre de l'élaboration d'un projet routier; en l'espèce, elle pouvait légitimement se contenter de faire usage des données qu'elle avait recueillies tout au long de l'élaboration du projet et notamment dans le cadre de l'étude d'impact. Au surplus, si le Département TPAT minimise quelque peu la fonction assignée à la route de Morrens lorsqu'il la qualifie de desserte villageoise (le Conseil d'Etat reconnaît au contraire à cette route secondaire de 1e classe une fonction de jonction entre la RC 401b et la RC 501c Lausanne-Estavayer-le-Lac : BGC aut. 1990, p. 449), cela ne signifie pas encore que l'on doive ne pas accorder foi à ses allégations lorsqu'il affirme ne pas vouloir conférer un rôle de voie de transit à cette route. Au contraire, le Département TPAT n'a jamais varié sur ce point, ni au cours de la présente procédure, ni à l'occasion de la campagne qui a précédé la votation du 12 juin 1994 qui a abouti à l'acceptation à Morrens d'un referendum lancé notamment par le recourant; au demeurant, l'issue de cette votation - qui avait trait indirectement à la réalisation d'un nouveau tronçon Cugy-Morrens - paraît éloigner la perspective redoutée par Denis Lambelet d'une voie de transit Cugy-Cheseaux, empruntant le centre du village de Morrens.
Il résulte de ce qui précède que la motivation de la décision du Département TPAT levant l'opposition du recourant, qui doit être comprise en relation avec celle de la décision finale sur l'étude d'impact, est suffisante et crédible, ce qui conduit au rejet du second moyen, considéré d'ailleurs comme central par l'intéressé.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le présent recours doit être partiellement admis. La décision attaquée doit être réformée en ce sens que la requête doit être qualifiée de recevable, celle-ci étant toutefois rejetée sur le fond. Vu l'issue du présent recours, un émolument partiel, arrêté à Fr. 500.-- sera mis à la charge du recourant, dont les conclusions principales sont rejetées. Les conclusions de la Commune de Cheseaux n'étant pas admises non plus, celle-ci ne peut prétendre à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est partiellement admis.
II. Le chiffre I de la décision attaquée est réformé en ce sens que :
"I. La requête formée par Denis Lambelet, recevable, est rejetée sur le fond."
III. Un émolument de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Denis Lambelet.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 7 septembre 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).