CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 août 1997
sur le recours interjeté par
1. Paul REYMOND, domicilié à Aclens,
2. Eric BALLY, domicilié à Aclens,
3. SESINI SA, à Lausanne, tous trois représentés par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 4 janvier 1994 (refus d'autorisation spéciale pour l'aménagement d'un remblais terreux sur le territoire de la Commune d'Aclens).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Philippe Gasser et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A. Paul Reymond est propriétaire de la parcelle no 217, Eric Bally des parcelles nos 218 et 219 du cadastre de la Commune d'Aclens, au lieu-dit "Sécheron-La Renche". L'ensemble des fonds, sis en zone agricole et pour partie en zone intermédiaire, est délimité à l'ouest par la route cantonale (no 173c) reliant Romanel-sur-Morges à Cossonay, au nord par la route cantonale (no 176f) reliant Aclens à Vufflens-la-Ville, à l'est par un chemin public (D. P. 6), et au sud par la route cantonale (no 151c) reliant Aclens à Bussigny. D'une surface totale de 21 hectares actuellement en nature de pré-champs, ces terrains présentent une pente orientée vers l'ouest, en direction du village d'Aclens. Leur partie inférieure, à proximité de la route cantonale no 173c, forme une dépression longue d'environ 400 mètres (entre la RC no 151c et la RC no 176f) et large de 160.
B. En 1993 les propriétaires ont mis à l'enquête publique le comblement de cette cuvette par un remblai terreux d'un volume de 195'300 m3 sur une surface d'environ 70'000 m2. Les travaux s'effectueraient par zones d'environ 10'000 m2; ils consisteraient à enlever et à stocker 50 à 80 cm de terre végétale, à remblayer la zone, puis à enlever la terre végétale sur la zone suivante afin de la déposer sur la zone précédente, et ainsi de suite. Ce projet n'a suscité aucune opposition.
La Municipalité d'Aclens (ci-après: la municipalité) a toutefois refusé de délivrer le permis de construire, suivant en cela la décision du 4 janvier 1994 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après: DTPAT) refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise.
C. Les propriétaires et l'entreprise Sesini SA, future exploitante, se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 20 janvier 1994. Ils soutiennent que le projet tend à favoriser la mise en culture de leurs terrains, situés en contrebas des routes cantonales, en les nivelant au moyen de matériaux terreux extraits de chantiers. Selon eux, le projet ne porterait atteinte à aucun intérêt majeur de l'aménagement du territoire.
Dans sa réponse, le Secrétariat général du DTPAT conclut au rejet du recours. Il soutient que le projet litigieux revient à mettre des déblais d'excavation en décharge et non à favoriser les cultures, ce qui est contraire à l'affectation des parcelles. Le Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) fait en outre valoir que les parcelles concernées ne sont pas prises en compte par l'avant-projet de plan directeur des dépôts d'excavation et de matériaux (ci-après: PDDEM). Selon lui, une telle décharge ne peut être soustraite à la procédure normale de planification, compte tenu notamment de son volume et des effets considérables qu'elle aurait sur l'aménagement du territoire.
La municipalité observe pour sa part que le nivellement projeté améliorerait les conditions de travail. Elle émet cependant quelques réserves s'agissant de la charge supplémentaire que devront supporter les collecteurs communaux enfouis au fonds de la cuvette.
Interpellé, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après: SEPE) a indiqué que le projet litigieux s'insérait dans un secteur n'impliquant aucune mesure de protection particulière et qu'il n'entraînait par ailleurs aucun problème d'évacuation des eaux usées.
A l'issue d'un second échange d'écritures, l'instruction de la cause a été suspendue à la demande des recourants, en raison de négociations tendant à faire inscrire le site litigieux dans le PDDEM. Elle a été reprise le 20 janvier 1996, après que le Secrétariat général du DTPAT eut effectivement introduit ce site dans l'avant-projet de PDDEM.
Considérant en droit:
1. Les recourants ont mis à l'enquête publique l'aménagement d'un "remblai terreux". Dans leur demande de permis de construire ils ont toutefois indiqué qu'il s'agissait d'un ouvrage particulier et ont coché la rubrique "dépôts d'excavation, décharges contrôlées pour matériaux inertes". Il n'est au demeurant pas contesté que les recourants n'entendent pas au premier chef procéder à des aménagements de parcelles en vue d'en améliorer les conditions d'exploitation agricole, mais souhaitent y stocker un volume considérable de matériaux d'excavation et de déblais que l'entreprise Sesini SA doit évacuer de certains chantiers.
2. L'art. 9 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD) range les matériaux d'excavation et les déblais non pollués parmi les déchets de chantier (al. 1 lit. a). Il les distingue des déchets stockables définitivement en décharge contrôlée pour matériaux inertes sans devoir subir un traitement préalable (lit. b) et des autres déchets (lit. c) de même origine, c'est à dire issus de l'activité des entreprises dans le domaine de la construction ou du génie civil.
Alors qu'elle comporte des prescriptions détaillées sur l'aménagement des décharges contrôlées, l'OTD ne règle pas explicitement le cas des dépôts de matériaux d'excavation. Tout au plus prévoit-elle que le plan de gestion des déchets que les cantons ont l'obligation d'établir doit tenir compte du principe selon lequel les matériaux d'excavation et déblais non pollués seront utilisés pour des remises en culture (art. 16 al. 3 lit. d). L'annexe I à l'OTD précise que le stockage définitif en décharge contrôlée pour matériaux inertes de matériaux d'excavation et déblais non pollués est autorisé dans la mesure où il n'est pas possible de les utiliser pour des remises en culture (ch. 12 al. 2). Le plan cantonal de gestion des déchets approuvé par le Conseil d'Etat le 3 décembre 1993 en déduit que ces matériaux sont destinés en priorité au comblement de cavités artificielles (gravières notamment) ou naturelles (dépressions, vallons). Il fixe les principes régissant la planification des besoins en dépôts pour matériaux d'excavation sur le plan vaudois, en prévoyant notamment la recherche d'une coordination dans les périmètres visant à évaluer les volumes générés et les besoins en volume de stockage, principalement dans le but d'une réduction des nuisances dues aux transports, ainsi que la nécessité de trouver des zones susceptibles de subir un réaménagement topographique (vallons, versants; v. ch. 2.3.4, p. 50 et 51). La mise en oeuvre de ces principes a fait l'objet d'un "Plan directeur des dépôts d'excavation (sic) et de matériaux", abrégé PDDEM, adopté en été 1994 et remanié en hiver 1996. Conçu comme un plan sectoriel du plan directeur cantonal, le PDDEM devrait être soumis cette année au Conseil d'Etat, puis au Grand Conseil. Le Secrétariat général du DTPAT y a récemment inscrit les terrains des recourants en tant que site no 1242-308 propre au dépôt de 188'758 m3, sur une surface de 75'503 m2 et une hauteur moyenne de 2 m. 50. Sous la rubrique "Synthèse des contraintes", l'avant-projet de PDDEM expose ce qui suit :
"Malgré que l'exploitation pourrait compromettre le devenir du secteur légalisé en zone intermédiaire, que ce dernier est inscrit à l'inventaire des monuments naturels et des sites, qu'il présente également un paysage agricole intéressant, un comblement peut être admis sous réserve de la consultation des habitants du village et du quartier.
Son aménagement devra faire l'objet d'une étude approfondie pour assurer une bonne intégration dans le paysage général et pour reconstituer la valeur d'origine du site touché. Le remblaiement finira en mourant à la lisière de la forêt à l'est, bien marquée dans le terrain par le chemin chaintre AF.
Malgré la présence de carrières à combler, la région produit suffisamment de terres d'excavation pour justifier de placer ce site en première priorité, d'autant que ce comblement précédera probablement celui de la Perrause, site no 1242-302, qui nécessite par sa dimension deux priorités."
D'une manière générale, l'avant-projet de PPDEM subordonne l'aménagement d'un dépôt d'excavation à l'affectation préalable du périmètre concerné (v. partie générale, p. 22 et 23); il constate que l'affectation actuelle de la majorit¿ des sites retenus ne permet pas l'établissement de ce type d'ouvrage et qu'elle "devra donc être modifiée préalablement, soit à l'occasion d'une révision du plan général d'affectation de la commune pour créer une zone de dépôt, soit en établissant un plan partiel d'affectation. Quand il s'agira d'un site important, cette solution sera certainement la plus adéquate. L'octroi d'une autorisation exceptionnelle sur la base de l'art. 24 LAT, pour autant que les deux conditions soient remplies, n'est guère concevable que pour de petits dépôts, en général justifiés par un autre but que la seule possibilité de disposer d'un endroit ou se débarrasser de matériaux d'excavation" (v. partie générale, p. 22-23).
3. Le Tribunal administratif a déjà jugé qu'il n'était pas exclu d'aménager un dépôt de matériaux d'excavation sur la base d'une autorisation dérogatoire (art. 24 LAT). S'agissant toutefois d'une procédure d'aménagement du territoire qui s'écarte du système de planification habituel (plan directeur, plan d'affectation communal, procédure d'autorisation de construire) et qui ne permet pas la participation active de la population, il convient de limiter cette faculté aux projets dont les effets sur l'aménagement du territoire ou sur d'autres intérêts peuvent être correctement appréciés dans le cadre de la procédure simplifiée de l'art. 24 LAT (arrêt AC 91/216 du 7 octobre 1992 et les références citées). Les dérogations de l'art. 24 LAT doivent en effet s'insérer dans une planification par étapes (ATF 113 Ib 374 consid. 5); elles ne sont pas destinées à éluder, sous prétexte de simplicité, le principe selon lequel les mesures de planification doivent résulter d'un choix politique conscient (Le droit de l'environnement dans la pratique, décembre 1996, no 49, p. 841 et les références citées).
a) La Commune d'Aclens, qui fait partie du plateau au nord de Morges, figure à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (no 204) pour son paysage agricole et forestier. Bien que l'on doive relativiser la portée de l'inventaire no 204, aujourd'hui quelque peu dépassé, ne serait-ce qu'en raison de son périmètre défini de façon beaucoup trop large (v. en ce sens arrêt AC 96/0148 du 4 décembre 1996), on ne saurait en faire totalement abstraction. Or le remblai projeté, qui s'élèverait par endroit sept mètres au-dessus du terrain naturel, risque d'affecter dans une notable mesure les caractéristiques et l'équilibre de ce site. Le comblement de la dépression modifierait radicalement le modelé du terrain dans ce secteur, interférant avec la logique géographique actuelle (tracé de la RC 173c à distance du village, sur la légère crête séparant ce dernier de cette dépression). Les terres voisines seront en outre exposées aux atteintes dues à la poussière que provoqueront inévitablement les transports et mouvements de terre nécessaires au remblayage d'un volume aussi important.
b) De l'avis du Service des routes et des autoroutes, il serait nécessaire d'élargir la chaussée pour permettre le croisement des camions entre le carrefour des routes cantonales no 173c et 176f, et l'entrée de la décharge. Compte tenu de l'ampleur du projet et de la minceur du dossier d'enquête - qui se résume à une demande de permis de construire, accompagnée d'un plan de situation, d'un profil longitudinal et de treize profils transversaux - il n'est pas possible de savoir si cette simple mesure est suffisante et adéquate. Le trafic des poids lourds généré par le projet peut varier considérablement selon la durée d'exploitation, sur laquelle on ne dispose pas de données précises. Elle peut varier de trois cents jours (pour un projet comme celui du LEB) à six cents jours (si l'on retient comme le Service de lutte contre les nuisances une durée d'exploitation de trois ans); avec un volume de 190'000 m3 et une capacité d'environ 9 m3 par camion, on peut ainsi évaluer le trafic supplémentaire entre septante et trente-cinq camions par jour, soit entre cent quarante et septante mouvements journaliers. Ce trafic serait faible, mais non négligeable au regard de la situation actuelle, qui est de cent quatre vingt mouvements de poids lourds par jour ouvrable sur la RC 173c et deux cent vingt sur la RC 151c (données de 1995). Dans le cadre actuel du projet, la totalité de ce trafic supplémentaire passerait par la RC 173c, donc le long des villas et du village, alors qu'un accès d'abord par le sud (RC no 151c), puis par le nord, serait peut-être plus judicieux vu la taille des terrains à remblayer.
c) La création d'un dépôt de matériaux d'excavation, à deux cents mètres à l'est du village d'Aclens et moins de quarante mètres au nord de certaines villas construites à l'angle des routes cantonales nos 173c et 151c, est donc de nature à entraîner des atteintes nuisibles et incommodantes pour les habitants (bruit et poussière); le Service de lutte contre les nuisances l'admet implicitement, sans en faire pour autant une évaluation précise (ce que l'insuffisance du dossier ne permet d'ailleurs pas). La population, plus particulièrement celle dont les maisons se situent aux abords immédiats des terrains litigieux, devrait supporter, outre le passage de dizaines de camions supplémentaires par jour, le transport occasionnel de véhicules de chantier et de matériel, ainsi que les nuisances particulières que comporte le transport de matériaux terreux soit par temps pluvieux, soit par temps très sec. En l'état du dossier, l'importance de ces inconvénients ne peut pas être appréciée avec exactitude.
d) Les recourants soutiennent que la qualité de leurs terrains agricoles serait maintenue par le fait que la terre végétale enlevée avant le remblayage serait remise en place après avoir été aérée. Ici encore l'absence de toute précision dans le dossier d'enquête ne permet guère de savoir si, comme le soutient la municipalité, le projet "ne peut que permettre d'améliorer les conditions de travail dans cette zone agricole". Tout au plus peut-on observer qu'en raison de la très grande surface à remblayer et du fait que le remblayage s'effectuerait essentiellement au gré des chantiers de l'entreprise Sesini SA, le projet porterait une atteinte non négligeable aux intérêts de l'agriculture, dans la mesure où le site ne serait pas cultivable avant plusieurs années.
4. Les considérations qui précèdent conduisent à la conclusion qu'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT ne peut être accordée aux recourants. Le remblai litigieux n'est pas, de par ses dimensions, une installation de peu d'importance pour laquelle la procédure simplifiée de l'art. 24 LAT serait justifiée et adéquate. Une telle procédure ne permet pas d'apprécier correctement les conséquences que pourrait avoir un tel projet sur l'aménagement du territoire et sur des intérêts publics importants comme la préservation du paysage, la protection des lieux d'habitation et la sauvegarde des terres agricoles. Pour ce faire une planification est indispensable. L'avant-projet de PDDEM le prévoit d'ailleurs explicitement.
5. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y lieu de mettre un émolument de justice à la charge des recourants déboutés.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Paul Reymond, Eric Bally et Sesini SA, solidairement.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
dak/ft/Lausanne, le 12 août 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)