canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 13 décembre 1994
sur le recours interjeté le 4 janvier 1994 par Magdalena et Peter HERZOG, 1585 Bellerive,
contre
la décision de la Municipalité de Bellerive du 27 décembre 1993 refusant de leur accorder un permis de construire pour des capteurs solaires.
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Statuant à huis clos dans sa séance du 4 mai 1994,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président P. Richard, assesseur J. Widmer, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
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A. Peter Herzog est propriétaire de la parcelle no 119 du cadastre de la Commune de Bellerive. Ce bien-fonds, qui accuse une forte pente, est situé entre celui propriété de Hans Zumstein (parcelle no 403), à l'est, et celui de Fritz Maurer (parcelle no 404), à l'ouest. Le secteur dans lequel se trouvent inclus ces bien-fonds est classé en zone d'habitations familiales, selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat avec le règlement qui lui est lié (RPA) le 18 septembre 1992. Il domine le coteau du Vully.
B. Le 25 avril 1988, Peter Herzog a obtenu un permis de construire une villa, prolongée d'une terrasse, au sud de laquelle devait prendre place une piscine à un niveau inférieur, implantée en biais par rapport au bâtiment principal; l'angle ouest de la piscine était situé à 3 mètres de la limite de propriété de Fritz Maurer. Ce bassin impliquait l'édification d'un mur de soutien d'une hauteur de 6 mètres en limite sud de la propriété. Par décision du 24 septembre 1990, la municipalité a accepté que ce mur de soutènement soit composé d'éléments construits selon le système "Cup-Wall" (recte "Clip-Wall") et a exigé que ceux-ci soient recouverts de plantes vertes. Elle a en outre admis que des collecteurs solaires y soient aménagés pour autant qu'ils ne soient pas inesthétiques et n'enlaidissent pas le paysage.
En cours de travaux, le constructeur a modifié son projet et décidé de coller la piscine contre le mur sud de sa terrasse et de la reculer à une distance de 6 mètres de la limite de propriété ouest. Plusieurs oppositions ont été formées contre cette modification déjà partiellement exécutée et soumise à une enquête complémentaire du 17 novembre au 6 décembre 1989. Le constructeur a alors retiré sa demande d'autorisation complémentaire, s'engageant à construire la piscine conformément au permis accordé en 1988. Il a partiellement démoli les aménagements extérieurs à la piscine, sous réserve des fondations.
Un recours a été déposé devant la Commission de recours en matière de constructions par Fritz Maurer et Hans Zumstein le 17 décembre 1990, concluant à la démolition des travaux déjà effectués pour la construction de la piscine et du mur de soutènement qui l'encadre, dans la mesure où ils seraient non conformes au permis de construire accordé le 25 avril 1988. L'objet de ce recours était notamment de dénoncer la "butte monumentale" qu'entraînerait l'édification de la piscine, en complète rupture avec l'harmonie du quartier et la côte du Vully, surplombant le lac de Morat. Une première transaction a été passée devant le Tribunal administratif le 7 août 1991; aux termes de celle-ci, il a été décidé de suspendre la procédure pour permettre au constructeur et aux recourants d'étudier un nouveau projet de piscine et d'aménagements extérieurs présentant les caractéristiques suivantes :
"a) Implantation de la piscine selon plan d'architecte de 1988 441/01 du 12 janvier 1988.
b) Abaissement du niveau supérieur de la piscine de 1,50 mètre.
c) Maintien à leur niveau actuel des murs de soutènement déjà réalisés en limite."
Un nouveau plan a été élaboré le 8 octobre 1991. Selon ce plan, le bassin de la piscine aurait une dimension de 5 sur 8 mètres. Des collecteurs solaires en caoutchouc noir sont figurés sur la limite sud de la propriété, en amont et à l'aplomb du mur de soutènement en limite de propriété, dont la hauteur a été réduite à environ 3,20 mètres.
Les parties n'étant pas parvenues à se mettre d'accord sur certaines divergences, une nouvelle séance a été tenue auprès du Tribunal administratif le 2 mars 1992. Une deuxième convention a été passée entre les constructeurs et MM. Maurer et Zumstein, dans les termes suivants :
"1. Le niveau supérieur de la piscine est abaissé de 1,50 mètre à partir du niveau brut supérieur de la dalle de toiture du local disponible "fitness/sauna" figurant sur la coupe A-A du plan numéro 441-01 daté du 12 janvier 1988.
2. Les autres conditions concernant l'implantation de la piscine et les aménagements extérieurs (engazonnement) ainsi que la machinerie (dont l'insonorisation sera assurée) seront réalisées conformément au plan de l'architecte Furrer no 441-20 établi le 8 octobre 1991 et modifié les 18 et 28 octobre 1991.
3. Les capteurs solaires en caoutchouc noir dessinés sur le plan mentionné au chiffre 2 ci-dessus sont supprimés.
4. La décision de la Municipalité concernant ces travaux est réservée.
5. Moyennant parfaite exécution des conditions qui précèdent, le recours est retiré, chaque partie gardant ses frais".
Un contrôle des dimensions de la piscine construite a été effectué par le bureau d'études Jean-Paul Parisod, géomètre officiel. Dans sa lettre du 2 avril 1993 adressée à la municipalité, M. Parisod rapporte que le niveau supérieur de la piscine se situe à 1,60 mètre en-dessous du niveau brut supérieur de la dalle de toiture du local disponible "fitness/sauna", soit à une hauteur inférieure de 10 centimètres à celle convenue, et que l'implantation de la piscine est conforme au plan, sous réserve de la distance par rapport à la limite sud de la parcelle qui est de 5,90 mètres au lieu de 6 mètres. Les aménagements extérieurs (murs de soutènement, remblais) sont réalisés conformément au plan de l'architecte et l'insonorisation de la machinerie a été réalisée. Il relève également que les capteurs solaires ont été supprimés.
C. En date du 19 janvier 1993, Peter Herzog a présenté à la municipalité une demande de permis de construire relative à l'aménagement de capteurs solaires en caoutchouc noir pour le chauffage de la piscine. Ces capteurs seraient aménagés pour partie à l'aplomb du mur de soutènement en limite de propriété sud et pour partie au-dessus de celui-ci; ceux devant prendre place au-dessus du mur ont déjà été installés; ils sont formés de serpentins en caoutchouc noir.
Ce projet a été dispensé d'enquête publique. Il a été soumis à l'approbation des autorités cantonales, en particulier le délégué cantonal à l'énergie dont la décision favorable est parvenue à la municipalité le 17 novembre 1993. Hans Zumstein et Fritz Maurer ont également été consultés et ont chacun déposé une opposition renvoyant à l'accord passé devant le Tribunal administratif le 2 mars 1992, qui prévoit sous ch. 3 la renonciation du constructeur à des capteurs solaires.
Par décision du 27 décembre 1993, la municipalité a décidé de refuser le permis de construire sollicité, considérant que ces aménagements seraient inesthétiques et, de surcroît, contraires à la convention du 2 mars 1992.
D. Peter Herzog a recouru contre cette décision le 4 janvier 1994 en faisant valoir que les capteurs ne sont pas visibles depuis les maisons voisines, la plus grande partie n'étant apparente que vue d'avion; il soutient en outre que les capteurs, en caoutchouc noir, ne sont pas brillants et ne produisent aucuns reflets, si bien qu'ils ne sauraient enlaidir le paysage. Il se prévaut également de l'art. 9.3 RPA qui encourage l'utilisation de l'énergie solaire pour autant que la clause d'esthétique soit respectée.
Dans ses déterminations du 15 février 1994, la municipalité a conclu au rejet du recours.
E. Le Tribunal administratif a tenu le séance le 4 mai 1994 en présence du recourant Peter Herzog, accompagné de Magdalena Farni; et de M. Claude Bessard, syndic, Alain Fasel et Murielle Parisod, pour la municipalité, assistés de l'avocat Pierre Jomini.
Considère en droit :
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1. Les capteurs solaires litigieux sont destinés à chauffer la piscine extérieure. Le refus de la municipalité est essentiellement fondé sur le caractère inesthétique de ces installations, aggravé par leur emplacement sur un mur d'une hauteur non réglementaire.
L'examen de cette argumentation exige, au préalable, de déterminer comment se règle le conflit entre le principe de l'utilisation rationnelle de l'énergie, inscrit dans la constitution fédérale (art. 24 octies) et celui de la protection de l'esthétique des constructions.
a) Selon l'art. 24 octies al. 1 Cst, dans les limites de leurs compétences, la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et compatible avec les exigences de la protection de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie. La Confédération n'a qu'une compétence subsidiaire et limitée aux principes; dans ce cadre, elle peut notamment établir les principes applicables à l'utilisation des énergies indigènes et renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie (art. 24 octies al.2 lit. a et b Cst), ainsi que édicter des prescriptions sur la consommation d'énergie des installations, des véhicules et des appareils, et encourager le développement de techniques énergétiques, en particulier, en matière d'économies d'énergie et d'énergies renouvelables (art. 24 octies al.3 lit. a et b Cst). Il incombe aux cantons de créer dans leur législation sur les constructions, sur l'aménagement du territoire ou sur l'énergie des conditions favorables à l'emploi des énergies nouvelles dans le bâtiment (FF 1988 I 335 à 336 et 341). La Confédération peut cependant pourvoir à une réglementation minimale en ce domaine en fixant, dans les principes, l'objectif et les conditions liminaires à prendre en compte (FF 1988 I 329); elle peut notamment envisager des prescriptions minimales régissant l'utilisation des énergies solaire et éolienne ainsi que la géothermie, particulièrement pour les installations d'une certaine importance (FF 1988 I 336). La Confédération a fait usage de ces compétences dans l'arrêté fédéral pour une utilisation économe et rationnelle de l'énergie du 14 décembre 1990 (ci-après : AE), qui régit la période transitoire précédant l'adoption d'une loi sur l'énergie. Selon l'art. 2 al. 1 lit. b AE, applicable aux autorités, aux entreprises assurant l'approvisionnement en énergie et aux consommateurs, le recours aux énergies renouvelables doit être renforcé. Cette disposition n'oblige personne à recourir aux agents renouvelables (par exemple le soleil, vent) mais un tel choix devrait bénéficier de la part des autorités compétentes des conditions les plus favorables possible, pour autant que cela n'implique aucune entorse aux prescriptions sur l'environnement (FF 1989 I 493). En outre, des mesures ne peuvent être ordonnées que pour autant qu'elles soient réalisables techniquement et du point de vue de l'exploitation et qu'elles soient supportables économiquement; les intérêts supérieurs de la collectivité doivent être pris en considération (art. 2 al. 4 AE); cela signifie que lorsque les mesures d'économie d'énergie heurtent d'autres intérêts publics comme la protection de la nature et du paysage, la conservation des monuments ainsi que la sauvegarde des sites de valeur et des localités ayant un certain cachet, il convient de procéder à une pesée des intérêts complète. Il peut en résulter l'application partielle, voire la non-application de l'arrêté (FF 1989 I 494).
D'une manière générale, les équipements sportifs et de loisirs tels les piscines ne doivent pas être chauffés avec des agents énergétiques non renouvelables (art. 6 al. 2 AE; art. 13 al. 2 de l'ordonnance visant une utilisation économe et rationnelle de l'énergie du 22 janvier 1992, ci-après OEn; FF 1989 I 500). Une autorisation est nécessaire pour la construction de piscines à ciel ouvert chauffables; celle-ci est accordée par l'autorité compétente en vertu du droit cantonal lorsque de telles installations sont intégralement alimentées à l'énergie solaire, à la géothermie ou à l'aide de rejets de chaleur inutilisables d'une autre manière (art. 13 al. 1 et 2 OEn). L'arrêté fédéral sur l'énergie et son ordonnance d'application fixent ici des prescriptions minimales, qui s'imposent aux autorités cantonales; les cantons peuvent uniquement adopter des mesures plus strictes, ou des mesures complémentaires, dans les limites de l'arrêté ainsi que des prescriptions d'exécution en vue d'une utilisation économe et rationnelle de l'énergie et de l'emploi des énergies renouvelables (art. 14 AE).
Le droit cantonal est dans l'ensemble conforme à ces principes. L'art. 67 RATC prévoit que le chauffage des piscines sera assuré pour la moitié au moins par des énergies renouvelables, ou réduit dans la même proportion par l'installation de dispositifs de conservation ou de récupération d'énergie. Cette disposition reprend les exigences moins restrictives de l'art. 13 al. 3 de l'OEn, applicables aux piscines à ciel ouvert chauffables dont la surface du plan d'eau dépasse 200 m2; elle n'a en revanche pas de portée propre, dans la mesure où elle vise les autres piscines extérieures qui, lorsqu'elles sont chauffées, doivent l'être intégralement au moyen d'énergies renouvelables. Les piscines chauffées, du moins selon la réglementation applicable à l'époque de la demande de permis de construire les capteurs solaires litigieux, nécessitaient une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 LATC, ce qui n'est plus le cas depuis la modification du 23 décembre 1993 de l'annexe II au RATC. En l'espèce, cette autorisation a été accordée par le délégué cantonal à l'énergie, qui a considéré que le projet était conforme à l'art. 13 OEn. La municipalité conserve toutefois la compétence de trancher les conflits entre l'aménagement de capteurs solaires et la préservation de l'esthétique des constructions. Si, conformément à l'art. 99 al. 1 LATC, la municipalité doit encourager l'utilisation active ou passive de l'énergie solaire, avec la possibilité d'accorder des dérogations aux règles concernant la pente des toits, les matériaux, le traitement architectural et l'orientation des bâtiments, elle doit néanmoins veiller à ce que ceux-ci demeurent dans le périmètre et les gabarits fixés par la loi et le règlement, qu'ils ne portent pas atteinte à l'esthétique et que la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites soit respectée. L'article précité soumet donc la clause d'encouragement à l'utilisation de l'énergie solaire au respect de la clause esthétique, ce que rappelle l'art. 58 RATC qui précise que les capteurs solaires doivent être adaptés et intégrés aux constructions. Antérieures à l'art. 2 al. 4 AE, ces dispositions ne peuvent cependant pas être interprétées en ce sens que l'utilisation de l'énergie solaire doit nécessairement céder le pas en cas d'atteinte à l'esthétique des constructions. Une pesée complète des intérêts est nécessaire (FF 1989 I 494). Le principe d'une utilisation rationnelle de l'énergie, inscrit à l'art. 24 octies Cst, celui d'un aménagement judicieux et rationnel du territoire, posé à l'art. 22 quater Cst, ainsi que celui de la protection de la nature ou du paysage, qui fait l'objet de l'art. 24 sexies Cst., résultent en effet de normes constitutionnelles de même rang qui doivent être coordonnées entre elles (Eric Brandt, Les plans, in l'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, publication CEDIDAC no 17 p. 36 et 66). Dans un tel cas, l'autorité doit confronter les exigences propres à chacun de ces principes et les appliquer cumulativement (Aldo Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, no 4 ad. art. 24; voir également dans ce sens ATF 113 Ia 329 ss).
b) Ces principes étant posés, il convient d'examiner dans quelle mesure la municipalité a effectué une pesée complète des intérêts, en l'espèce.
Il incombe, au premier chef, aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (voir notamment ATF Commune de Rossinière c/ CCR, du 16 avril 1986, RDAF 1987, 155; ATF 115 Ia 363; 115 Ia 114; 115 Ia 370; voir aussi Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne 1994, note 2 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA; TA, arrêt AC 92/101, du 7 avril 1993). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (TA, arrêt AC 93/240, du 19 avril 1994).
L'art. 86 LATC est libellé comme suit :
"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords".
Ainsi que l'a relevé le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence rendue en application de l'art. 57 LCAT, dont la teneur était semblable à l'art. 86 LATC, cette disposition contient une base particulièrement large du double point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant l'intervention du pouvoir étatique. Elle ne vise en effet pas uniquement la protection des sites en tant que tels, mais également celui d'une localité, d'une quartier ou d'une rue, sans poser des exigences particulièrement sévères quant à leur valeur esthétique. Quant aux atteintes, le recours au terme "compromettre" montrent qu'elles n'ont pas à être particulièrement graves, contrairement aux formulations adoptées dans d'autres législations cantonales. Le Tribunal fédéral a encore précisé qu'une norme qui étend la protection à des aspects du paysage auxquels on attribuait dans le passé qu'une importance réduite, se justifiait et même s'imposait par rapport au déferlement des atteintes portées à l'environnement sous la pression du développement technique; elle obéissait de plus aux tendances actuelles en matière de protection du paysage, conçue non seulement comme protection d'objets isolés de grande valeur, mais comme protection d'ensemble (ATF 97 I 639 ss, 642 consid. 6b).
L'art. 33 RPA, applicable à toutes les zones, qui règle sur le plan communal la question de l'esthétique des constructions, est directement fondé sur l'art. 86 LATC. Il doit être interprété et appliqué par les autorités communales dans les mêmes limites étendues que celles que la jurisprudence précitée reconnaît à l'art. 86 LATC. Force est d'ailleurs de constater que l'art. 33 RPA attribue des compétences relativement importantes à la municipalité puisque, outre l'obligation générale de veiller au bon aspect architectural et à l'intégration des constructions, il lui permet notamment d'imposer des plantations lors de la construction de murs de soutènement et de limiter la dimension des panneaux solaires sur les toitures. C'est sur la base de cette disposition que la municipalité se fonde pour refuser les capteurs solaires litigieux.
Les capteurs solaires en question se présenteraient sous la forme d'éléments en caoutchouc noirs disposés sur la partie centrale du mur en limite de propriété sud, à concurrence d'une hauteur de 3,20 mètres, environ. Ces capteurs seraient reliés à des tuyaux en caoutchouc noir en forme de serpentins qui sont déjà aménagés sur le talus surmontant le mur, en bordure de la piscine et occupent une surface d'environ 2,50 mètre sur 8 mètres. Comme le montre le prospectus joint au dossier par les recourants, ces éléments seraient relativement discrets, quant à leur couleur. En revanche, il couvriraient un espace non négligeable, tant à l'aplomb du mur de soutènement qu'à son sommet. Or, le mur réalisé par les recourants, dont la hauteur d'environ 3,20 mètres a été acceptée au bénéfice d'une transaction, est déjà particulièrement heurtant dans le site. Selon l'art. 34 RPA, les murs de soutènement et talus ne peuvent dépasser une hauteur de 2 mètres; dans le cas particulier, si l'on ajoute la hauteur du talus, d'environ 1,50 mètre, à celle du mur, on arrive à une masse d'environ 4,70 mètres très visible, du moins pour une grande partie, depuis le pied du coteau du Vully. D'une manière générale, les constructions présentes s'y intègrent de manière relativement harmonieuse. Tel ne serait pas le cas du mur de soutènement en cause que seul un habillement de verdure pourrait rendre compatible avec le caractère des lieux. Or, l'aménagement de capteurs solaires compromettrait cette intégration.
La municipalité était parfaitement fondée à invoquer l'atteinte à l'esthétique des lieux, dans le cas particulier. L'obligation de recourir à des énergies renouvelables pour chauffer une piscine extérieure n'est pas contrariée dans la mesure où il existe d'autres moyens que celui de l'énergie solaire, comme la géothermie, qui sont susceptibles de mieux assurer la préservation d'un site. Il n'est pas disproportionné d'exiger de recourir à un système mieux susceptible de préserver l'environnement, même si les coûts sont plus importants, s'agissant d'une installation de loisirs.
Les recourants ont déjà aménagé la partie des capteurs solaires devant prendre place sur le talus et devront par conséquent les supprimer. Cette circonstance ne saurait cependant influer dans le poids des intérêts mis en balance. C'est en violation d'un accord passé avec les propriétaires voisins et en l'absence de toute autorisation municipale que les recourants ont installé ces éléments. Contrairement à ce qu'ils soutiennent, ils ne sauraient se prévaloir du fait que les plans initiaux prévoyaient ces aménagements. Par la transaction passée le 2 mars 1992, les recourants sont présumés y avoir renoncé. Ce n'est par conséquent qu'au terme d'une nouvelle procédure d'autorisation de construire qu'ils pouvaient valablement prétendre être en droit d'installer les capteurs solaires litigieux. Indépendamment du fait que les recourants ne peuvent être mis au bénéfice du principe de la protection de la bonne foi, les frais d'enlèvement des aménagements entrepris ne sont pas démesurés par rapport au but cherché qui tend à la préservation de la qualité esthétique du secteur en cause.
2. La refus municipal est également fondé sur l'accord passé entre les recourants et les opposants, MM. Maurer et Zumstein, dans le cadre de la procédure relative à la construction de la villa et de la piscine. La convention du 2 mars 1992 prévoit le maintien de la piscine, moyennant quelques exigences relatives à son implantation et aux aménagements extérieurs; il est en revanche prévu que les capteurs solaires en caoutchouc noir seront supprimés. Or, ces aménagements refusés, correspondent en tous points à ceux faisant l'objet de la présente demande de permis de construire. En maintenant leur projet d'aménager des capteurs solaires pour le chauffage de la piscine, les recourants se mettent à l'évidence en contradiction avec l'engagement pris à l'égard des opposants. En revanche, il n'est pas évident qu'il incombe à la municipalité d'assurer la bonne exécution de la convention passée - même si celle-ci est intervenue dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire -, alors qu'elle n'engage pas la municipalité dont le seul devoir est de veiller à la réglementarité des constructions (art. 104 LATC) (voir RJJ 1993 182, s'agissant de la portée d'une convention passée devant une autorité administrative, dont le caractère peut, selon les cas, revêtir un pur aspect de droit privé, même si elle régi des questions réglementées par la police des constructions). Ce problème peut cependant demeurer indécis en l'espèce puisque, on l'a vu, le projet des recourants se heurte aux dispositions sur l'esthétique des constructions.
3. Le considérant 1 qui précède conduit au rejet du recours. En application de l'art. 55 LJPA, il se justifie de mettre à la charge des recourants un émolument de justice de Fr. 1'500.-. Les recourants verseront également des dépens à la commune, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue par la Municipalité de Bellerive le 27 décembre 1993 est confirmée. Un délai au 31 janvier 1995 est accordé aux recourants pour supprimer les aménagements liés aux capteurs solaires entrepris sur le talus surplombant le mur de soutènement au sud de la propriété.
III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants Magdalena et Peter Herzog.
IV. Les recourants Magdalena et Peter Herzog verseront à la Commune de Bellerive une indemnité de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 13 décembre 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :