CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 décembre 1994
sur le recours interjeté par Jean-Jacques COTTIER, domicilié à Romanel-sur-Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 10 novembre 1993 levant son opposition à la délivrance d'un permis de construire en faveur de Robert Bovey, dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne.
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Composition de la section: M. A. Zumsteg , président; M. P. Blondel et M. P. Richard , assesseurs. Greffier: M. J. Aubert, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Robert Bovey est propriétaire des bâtiments N°ECA 34 (habitation) et 166 (rural), sis sur la parcelle N°209 du cadastre de la commune de Romanel-sur-Lausanne, située en zone de villas (3'100 m2) et en zone intermédiaire (16'590 m2).
Le bâtiment N°ECA 166, seul litigieux, comportait à l'origine d'une part une habitation construite en 1935, de 7 m sur 7,46 m, composée d'un étage sur rez, d'autre part un rural construit en 1940, de dimensions sensiblement identiques et dont la partie supérieure était entièrement réalisée en bois. Il était en outre flanqué d'un appentis en bois, couvrant toute la façade est du rural et de l'habitation. Cette dernière était constituée, au rez, d'une buanderie, d'un garage et d'un local de dépôt ou d'une étable et, à l'étage, de deux chambres dépourvues de sanitaires et de chauffage, et d'un atelier (courrier du 27 avril 1994 de Jacques Bovey au tribunal; voir aussi note manuscrite du 1er mai 1991 figurant au dossier ECA 1991 G 1547/000).
B. En date du 18 avril 1991, un incendie a ravagé le bâtiment précité, détruisant complètement le rural et l'appentis, et endommageant partiellement l'habitation; ces dommages ont justifié de la part de l'ECA, le versement d'une indemnité de Fr. 115'000.- en faveur de Robert Bovey, compte tenu de son "désir de ne pas reconstruire la partie nord du bâtiment sinistré, soit le fenil et le couvert à machines" (courrier du 3 juillet 1991 de l'ECA à Robert Bovey). Une demande de permis de construire a été déposée le 20 septembre 1991 par Robert Bovey, en vue de refaire la toiture de la seule partie "habitation" de l'immeuble; celle-ci étant par ailleurs qualifiée de "construction de peu d'importance rural" (demande ch. 12). Ensuite de cette demande, un permis de construire du 31 décembre 1991 a été délivré par la Municipalité, à condition notamment que la partie nord de l'immeuble sinistré - savoir la grange - soit démolie et ne soit pas reconstruite.
C. Jean-Jacques Cottier est propriétaire de la villa N°ECA 317, sise en zone villa sur la parcelle N°275 du cadastre de la commune de Romanel-sur-Lausanne, et immédiatement voisine du bâtiment litigieux. La façade ouest de sa villa - côté jardin - est parallèle à la façade est de l'immeuble de Robert Bovey, qui, avant l'incendie, était dissimulée par l'appentis; ces deux façades ne se trouvent toutefois pas tout à fait l'une en face de l'autre, puisque la villa du recourant est légèrement décalée vers le sud par rapport à l'immeuble litigieux; en conséquence, un peu moins de la moitié de la façade ouest de ladite villa - environ 4 m - fait véritablement face, à une distance d'environ 22 m, à la façade est de l'immeuble de Robert Bovey.
D. Le recourant et son épouse, constatant que des travaux avaient été effectués dans l'immeuble sinistré, sont intervenus dès le mois d'août 1991 auprès de la Municipalité. Il ressort de la correspondance échangée par la suite, que ces travaux ont été réalisés sans autorisation et qu'ils ont duré jusqu'au premier trimestre 1993, la Municipalité ayant finalement mis en demeure Robert Bovey de déposer un dossier de mise à l'enquête en février de la même année. Une demande de permis de construire a donc été déposée par celui-ci en date du 27 juillet 1993, pour des travaux consistant en un "changement d'affectation du rural, création de deux studios à l'étage (reconstruction après incendie)" (demande ch. 12 et 13), et requérant une dérogation à l'art. 14 du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions du 14 janvier 1975 (ci-après le RPE), qui détermine la distance minimale à respecter entre la façade et la limite de propriété voisine.
Au cours de la mise à l'enquête publique du 13 août au 2 septembre 1993, le recourant a fait opposition par courrier du 31 août 1993, tant à l'octroi d'une dérogation au sens de l'art. 80 LATC, qu'au changement d'affection projeté.
Par décision du 10 novembre 1993, la Municipalité a levé l'opposition précitée au motif que:
"Le bâtiment en cause qui, comme vous le relevez n'est pas réglementaire puisqu'il n'est pas implanté à une distance de 6 m de votre limite, se trouve de ce fait régi par l'art. 80 LATC. (...) La Municipalité constate qu'après la destruction partielle du bâtiment par l'incendie, le propriétaire l'a reconstruit partiellement en respectant, pour la partie sud, le volume existant. Comme on se trouve en zone de villa, la création de deux studios à l'étage, où précédemment se trouvaient deux chambres pour domestiques, n'a pas pour effet une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Il n'y a pas non plus aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur puisque l'affectation est conforme à la zone. Enfin, il n'est pas contesté que l'implantation d'un tel bâtiment à 4 m de la limite représente pour vous un inconvénient, mais l'aménagement de deux studios à l'étage ne constitue pas une aggravation de cet inconvénient, par rapport à la situation antérieure à l'incendie."
E. Par acte du 22 novembre 1993, Jean-Jacques Cottier a recouru contre la décision précitée et déposé le 1er décembre 1993 un mémoire, dans lequel il expose en substance que l'art. 80 al. 3 LATC devrait être appliqué strictement au cas d'espèce, notamment en ce qui concerne l'aggravation de l'inconvénient qui résulte de la création de deux studios - donc d'une habitation permanente - munis de fenêtres qui donnent sur sa propriété, alors que les chambres d'origine n'étaient ni habitées, ni équipées pour l'être.
La Municipalité s'est déterminée par un mémoire du 2 février 1994, selon lequel le bâtiment est régi par l'art. 80 al 2 LATC, les autres dispositions du règlement communal régissant la zone villa étant par ailleurs respectées, en particulier l'affectation; en outre, la restitution de l'étage du bâtiment à l'habitation n'ayant impliqué aucun agrandissement, ni aucune atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone, et s'agissant d'une réaffectation à l'habitat, elle ne saurait constituer une aggravation des inconvénients en résultant pour le recourant, ni de l'atteinte à la réglementation en vigueur.
L'instruction de la présente cause n'a pas permis d'établir un relevé exact, notamment par plans, de l'état antérieur à l'incendie; les seuls plans disponibles étant ceux relatifs à la transformation litigieuse et établis après les travaux par l'architecte Adriano Soppelsa, à Romanel, en vue de la mise à l'enquête légalisant l'ouvrage réalisé sans autorisation, et datés des 1er juin et 27 juillet 1993 (courrier du 25 février de l'avocat A. Bonnard au tribunal). Il ressort de ces plans que le rez est désormais aménagé en garage, cave et local de chaufferie, et que le premier étage comporte deux studios équipés de sanitaires et du chauffage central. Les façades nord, sud et ouest - non contestées par le recourant - demeurent inchangées, alors que la façade est comporte désormais une fenêtre de 1 m sur 1,4 m, préexistante et révélée par la destruction de l'appentis. Les factures - dont la plus ancienne date du mois de juin 1992 et la plus récente du mois de juillet 1993 - et le décompte manuscrit versés au dossier par le constructeur, révèlent également que ce dernier a fait procéder à des travaux pour plus de Fr. 83'000.-, montant qui comporte notamment Fr. 33'400.- pour des frais d'installation de chauffage et de sanitaire (factures du 28 décembre 1992, du 24 mai et du 20 juillet 1993), et Fr. 23'590.- pour des frais de charpente et de couverture (facture du 23 juin 1992).
Le tribunal a tenu audience à Romanel le 20 septembre 1994, en présence du recourant et de son épouse, de Bernard Pidoux, représentant la Municipalité, assisté de l'avocat Alexandre Bonnard, et de Jacques Bovey, fils du constructeur, dûment autorisé à le représenter. A cette occasion Jacques Bovey a déclaré que le bâtiment litigieux n'était plus habité depuis près de 30 à 40 ans; il a également confirmé que les travaux ont été exécutés par des maîtres d'état et par Robert Bovey lui-même, sans architecte.
Différentes pièces ayant été requises et produites postérieurement à l'audience, le tribunal a arrêté son jugement par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Le recourant conteste en premier lieu la procédure suivie; plus exactement, il reproche à la Municipalité sa passivité, qualifiant son attitude de "politique du fait accompli", dès lors que ce n'est qu'ensuite de ses divers courriers que la Municipalité s'est finalement décidée à mettre en demeure Robert Bovey de déposer une demande de permis de construire en bonne et due forme, et cela alors que les travaux étaient largement réalisés.
Les factures citées sous lettre E ci-dessus, qui concernent entre autres certains travaux essentiels tels que les installations de chauffage et de sanitaires, portent des dates qui s'échelonnent de juin 1992 à juillet 1993; or la demande de permis de construire a été déposée seulement à la fin du mois de juillet 1993; le permis de construire, quant à lui, a été délivré par la Municipalité le 10 novembre 1993. Force est donc de constater que les travaux étaient déjà achevés au plus tard en juillet 1993, ce qui correspond également à l'époque où les plans ont été établis, après coup, en vue de la mise à l'enquête publique. Cette inobservation des règles de police des constructions ne suffit toutefois pas à faire admettre les conclusions implicites du recours, qui tendent au refus de l'autorisation de transformer et à la remise en état des lieux. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet en principe pas d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (CCR, 14 mars 1978, Baudet c. Municipalité de Villars-sous-Yens, no 3394, RDAF 1979, p. 231). Au demeurant le recourant a pu faire valoir ses droits dans la procédure d'enquête mise en oeuvre postérieurement à l'exécution des travaux; la demande de permis, accompagnée des plans et pièces utiles à l'établissement d'un dossier complet, a rétabli la situation de droit telle qu'elle aurait dû être avant les travaux. Reste à examiner si le permis de construire a été délivré à bon droit par la Municipalité.
2. Le bâtiment litigieux n'est pas réglementaire, en raison du fait qu'il ne respecte pas la distance minimum de 6 m entre la façade est et la limite de propriété du recourant (art. 14 RPE), puisqu'il est situé à seulement 4,5 m de ladite limite; par ailleurs, il n'atteint pas la surface minimum de 90 m2 prévue par l'art. 17 RPE.
Construit avant l'entrée en vigueur du RPE, le bâtiment litigieux bénéficie cependant d'une situation acquise méritant protection. Déduite de la garantie de la propriété (art. 22 ter Cst) et du principe de la non rétroactivité des lois, cette protection implique que, sous réserve de garanties plus étendues que les cantons sont libres d'assurer tout en respectant les exigences majeures de l'aménagement du territoire, de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des constructions autorisées selon l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (RO 113 I a 119 et références = JdT 1989 I 464). En droit vaudois cette question est réglée par les art. 80 LATC (bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir) et 82 LATC (bâtiments frappés d'une limite des constructions ). L'art. 80 LATC autorise l'entretien et la réparation des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone (al. 1), ainsi que leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone et que les travaux n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2). Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnée à l'alinéa 1 ne peuvent être reconstruits, sous réserve des cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction peut alors être autorisée dans le gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone (al. 3).
a) Quant au fond, le recourant soutient que les travaux envisagés ne répondent pas à la notion de transformation, mais doivent être qualifiés de reconstruction, prohibée par l'art. 80 al. 3 LATC.
La reconstruction se distingue de la transformation par l'ampleur des travaux entrepris. En substance, elle se caractérise par le remplacement d'éléments d'un ouvrage par d'autres éléments semblables, ne laissant subsister que quelques parties secondaires de l'ouvrage primitif. Bien qu'il ne soit pas décisif, le coût des travaux entrepris par rapport aux éléments qui subsistent constitue également un critère utile pour qualifier les travaux de transformation ou de reconstruction (TA AC 91/0261 du 29 octobre 1992 et les références). En l'espèce le bâtiment litigieux a subit certes des modifications importantes, étant donné qu'il est inhabité depuis fort longtemps: ce qui restait de la grange et de l'appentis a été démoli sans être reconstruit, l'espace intérieur du premier étage a été restructuré, des installations techniques totalement absentes ont été créées et une ouverture préexistante est devenue apparente en façade est. Cependant, les structures porteuses principales ainsi que la dalle du premier étage ont été maintenues, seul le toit ayant été à proprement parlé reconstruit, en respectant le gabarit de la toiture détruite. Dans ces conditions, la qualification de reconstruction doit être écartée; les travaux projetés répondent à la notion de transformation; en conséquence, l'art. 80 al. 2 LATC est seul applicable. Reste encore à examiner si ses conditions d'application sont remplies en l'espèce.
b) Selon cet article, les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, peuvent être transformés dans les limites des volumes existants ou agrandis, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Pour ce qui concerne le caractère de la zone, des travaux qui en compromettent l'aspect urbanistique et esthétique, sont de nature à y porter atteinte (TA AC 91/0139 du 1er juin 1992); cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce; aucun grief n'a d'ailleurs été formulé dans ce sens. La transformation d'une "grange à chenis" (courrier du 25 février 1993 du recourant à la Municipalité) en une maisonnette comportant deux studios habitables - par ailleurs conformes du point de vue de la sécurité incendie - serait plutôt de nature à améliorer l'aspect esthétique du lieu.
En outre, tendant à la création de deux logements dans un bâtiment colloqué en zone de villas (art. 12 ss RPE), sans modification du gabarit, les travaux exécutés ne portent pas atteinte au développement ou à la destination de la zone; ils n'aggravent pas non plus l'atteinte à la réglementation en vigueur, aucun agrandissement n'étant prévu, bien au contraire, puisque lesdits travaux ont permis d'éloigner la façade est du bâtiment litigieux à près de 4,5 m de la limite de la propriété du recourant, contre 1,5 m avant la transformation.
c) Pour l'essentiel, les griefs du recourant se fondent sur l'art. 80 al. 2 in fine LATC, ce qui se manifeste globalement par une plainte relative à l'utilisation plus intensive qui est faite d'un volume dont l'implantation n'est pas réglementaire. Certes, la densification de l'habitation et la création de logements supplémentaires peuvent entraîner certains inconvénients pour le voisinage. Mais le fait qu'un bâtiment litigieux est resté inhabité pendant très longtemps ne confère pas un droit aux voisins d'empêcher la création de logements, par ailleurs réglementaires, impliquant certaines nuisances telles que bruits de comportement ou mouvements de véhicules (TA AC 92/0193 du 2 août 1993). D'autre part, l'art. 80 al. 2 LATC ne vise que les inconvénients résultant de l'atteinte à la réglementation en vigueur, et non tous ceux pouvant résulter de la transformation ou du changement d'affectation réalisés ou projetés (TA AC 7462 du 13 mai 1992, consid. 3). Par inconvénients, il ne faut pas non plus entendre tout préjudice, mais uniquement ceux qui ne sont pas supportables sans sacrifice excessif (voir à ce sujet B. Bovey, Exposé systématique de la jurisprudence rendue en 1989 par la CCRC, RDAF 1990, p. 225; TA AC 91/0139 du 1er juin 1992).
En l'espèce, comme on l'a vu sous lettre C ci-dessus, la façade ouest de la villa du recourant - dont seulement la moitié fait véritablement face au bâtiment litigieux - se trouve à près de 22 mètres dudit bâtiment. Dans ces conditions, on voit mal que la seule et unique fenêtre, de 1 mètre sur 1 mètre 40, qui donne sur la propriété du recourant, puisse occasionner à celui-ci un désagrément sérieux. La vue qu'offre cette fenêtre sur le jardin et la maison du recourant n'occasionne du reste pas à ce dernier une gêne sensiblement plus importante que celle qu'il devrait subir si le bâtiment litigieux était situé à la distance réglementaire de 6 mètres. Le tribunal a en outre constaté que plusieurs arbres de haut jet plantés sur la parcelle du recourant, à proximité de la limite de propriété, masquent une bonne partie de cette vue. Force est ainsi de constater que le recourant ne subit pas une gêne de nature à condamner la transformation réalisée, les nuisances créées de ce fait apparaissant comme supportables sans sacrifice excessif.
3. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant débouté un émolument de justice, ainsi qu'une indemnité à verser à titre de dépens à la commune de Romanel-sur-Lausanne, qui a procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs le tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 10 novembre 1993 est confirmée.
III. Un émolument de justice de Fr. 1'500.- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de Jean-Jacques Cottier.
IV. Jean-Jacques Cottier versera à la commune de Romanel-sur-Lausanne une indemnité de Fr. 1500.- (mille cinq cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 14 décembre 1994
Le président: Le greffier: