TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 17 avril 2009
Composition
M. François Kart, président; MM. Jean-Luc Colombini, Alain Zumsteg, Pierre-Yves Bosshard et Pascal Langone, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Requérant
Marco PELLITERI, à Orbe
Autorité intimée
Service pénitentiaire
Autorité concernée
Conseil d'Etat
Objet
Contrôle abstrait des normes
Requête Marco PELLITERI c/ directive du Service pénitentiaire relative à l'utilisation, par les détenus avant jugement et les condamnés, de matériel et logiciels informatiques au sein des établissements pénitentiaires du Canton de Vaud
Vu les faits suivants
A. Le 1er mars 2008, la cheffe du Service pénitentiaire du Canton de Vaud a adopté une "Directive relative à l’usage, par les détenus avant jugement et les condamnés, de matériel et logiciels informatiques au sein des établissements pénitentiaires du Canton de Vaud".
B. Le 7 mars 2008, le directeur des Etablissements de la plaine de l’Orbe (E.P.O.) a communiqué par affichage aux détenus des E.P.O. que le Service pénitentiaire avait adopté la directive précitée. Il précisait ce qui suit:
"Dès cette date, il n’est plus possible pour les personnes incarcérées, d’acquérir un ordinateur. Les nouvelles dispositions, qui sont affichées séparément, précisent en effet que seule la location d’un ordinateur mis à disposition par l’établissement pénitentiaire est autorisée.
Actuellement, une étude est menée par les EPO et le Service pénitentiaire dans le but d’acheter les ordinateurs qui pourront ensuite être mis à votre disposition sous forme de location. Cette démarche prendra cependant encore du temps, nous vous tiendrons informés de l’évolution de ce dossier".
C. Le 30 juillet 2008, Marco Pellitteri a été incarcéré aux E.P.O. Du 30 juillet 2008 au 2 septembre 2008, il a séjourné au secteur d’évaluation, dans lequel l’utilisation d’un ordinateur par les détenus n’est pas autorisée. Le 2 septembre 2008, il a été transféré au secteur "responsabilisation". Selon ses déclarations, il a pris connaissance de la directive du 1er mars 2008 après un certain temps d’adaptation, soit après environ trois semaines.
D. Par acte du 9 novembre 2008, Marco Pellitteri (ci-après: le requérant) a déposé un "recours à la Cour du Tribunal administratif du Canton de Vaud" dirigé contre la directive du Service pénitentiaire du 1er mars 2008. Le requérant a conclu, avec suite de frais et dépens, à ce qu'il plaise à la Cour du Tribunal administratif du Canton de Vaud prononcer:
"I. Le recours est admis;
principalement:
II. la Directive du 1er mars 2008 est annulée et pour être fait de droit, remet en vigueur la Directive abrogée de juin 2005;
subsidiairement:
III. une compensation est accordée au recourant pour le préjudice subi (dommages-intérêts)".
Vu les conclusions prises, dirigées directement contre la directive litigieuse, le dossier a été transmis à la Cour constitutionnelle comme objet de sa compétence.
Le Service pénitentiaire a déposé sa réponse le 18 décembre 2008 en concluant principalement à l’irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet. Le même jour, le Conseil d'Etat a déclaré se rallier aux déterminations déposées par le Service pénitentiaire. Le requérant a déposé des observations complémentaires le 6 et le 16 janvier 2009 et le Service pénitentiaire en a fait de même le 26 janvier 2009.
Par courrier du 26 février 2009, le requérant a informé le juge instructeur de sa libération conditionnelle, ordonnée avec effet immédiat par jugement du 26 février 2009.
Considérant en droit
1. La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de règles directement applicables (arrêt CCST.2005.0001 du 28 juin 2005 consid. 1b) et pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application, soit la loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC; RSV 173.32). S’agissant du droit cantonal, l'art. 3 al. 1 et 2 LJC précise ainsi que sont soumis au contrôle abstrait des normes les actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit, soit:
a. les lois et les décrets du Grand Conseil;
b. les règlements du Conseil d'Etat;
c. les directives publiées d'un département ou d'un service.
b) aa) L’art. 3 al. 1 let. c LJC a été longuement discuté dans le cadre des débats parlementaires. Dans son projet de loi du 28 avril 2004, le Conseil d’Etat prévoyait que devraient être soumis au contrôle de la cour les actes contenant des règles de droit adoptés par les autorités cantonales et les entités de droit public cantonal, tant publiés que non publiés (Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, pp. 3645 ss, p. 3651). Toutefois, la majorité de la commission parlementaire chargée d’examiner ce projet de loi a estimé que seuls les actes publiés devaient pouvoir être soumis à la cour, pour des raisons de sécurité du droit; il fallait notamment empêcher que des actes jamais publiés puissent être remis en cause devant la Cour constitutionnelle plusieurs années après leur adoption; les députés ont, à cet égard, jugé suffisante la possibilité de contrôle concret pouvant être demandé et exercé en tout temps dans le cadre d'une procédure d'opposition ou de recours (cf. BGC, septembre 2004, p. 3701/3702 [rapport de majorité], p. 3723/3724 et 3977/3978 [interventions du rapporteur de la majorité]). Le représentant de cette majorité, le député Jacques Haldy, a précisé qu’étaient soumis au contrôle les textes qui sont publiés et qui peuvent faire partir un délai de recours (recte: de requête), c’est-à-dire les lois et décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil d’Etat et les directives des départements lorsque celles-ci sont publiées, les autres textes n’étant pas soumis à ce contrôle (BGC, septembre 2004, pp. 3725-3726). Selon ce même député, cet amendement visait à limiter les actes attaquables à ceux qui sont publiés (BGC, septembre 2004, p. 3979). Cet amendement a été refusé en premier débat le 22 septembre 2004 (BGC, septembre 2004, p. 3727), mais il a été adopté en deuxième débat le 28 septembre 2004 (BGC, septembre 2004, pp. 3979 et 3980), puis confirmé en troisième débat le 5 octobre 2004 (BGC, septembre 2004, pp. 4101 et 4102).
Cette restriction a été critiquée par une partie de la doctrine qui considère que cette limitation n’est pas conforme au texte de l’article 136 al. 2 let. a Cst-VD, duquel il ressortirait que toute norme cantonale est susceptible d'être attaquée devant la Cour (Jean Moritz, Contrôle des normes: la juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience jurassienne, in RDAF 2005 I 1 ss, p. 8, n. 17; admettant qu’on pourrait y voir une anomalie, tout en estimant qu’il revient cas échéant au législateur de la corriger, cf. Pierre-Yves Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, Premier bilan d'une nouvelle institution, RDAF 2008 I, p. 3 ss, point 4.1).
Si l’on se réfère aux intentions de la Constituante, on remarque que celle-ci souhaitait que le contrôle abstrait des normes soit "au moins aussi large" au plan cantonal qu'il l’est à l'échelon fédéral par la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral, afin que le canton puisse "laver son linge sale en famille" (cf. BGC, op. cit., p. 3715-3717 [rapport de minorité], p. 3724/3725 et 3978 [interventions du rapporteur de la minorité]). Il ne ressort par contre pas des débats de la Constituante que le contrôle abstrait des normes devait être plus large sur le plan cantonal que sur le plan fédéral. Il convient dès lors d’interpréter la portée de l’art. 136 al. 2 let. a Cst-VD en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral, selon laquelle les ordonnances administratives (ou directives) ne peuvent être attaquées directement que lorsque, d'une part, elles déploient des effets externes, c'est-à-dire portent atteinte au moins virtuellement aux droits des citoyens et, d'autre part, ne donnent pas lieu à une décision formelle contre laquelle l'intéressé pourrait raisonnablement recourir de manière efficace (ZBl 2005, p. 424 = RDAF 2006 I, p. 539; ATF 128 I 167 consid. 4.3 = RDAF 2003 I, p. 481). Le Tribunal fédéral a d’ailleurs lui-même considéré, dans l’ATF 133 I 49 consid. 2.4 p. 54, que les juges constitutionnels vaudois pouvaient sans arbitraire considérer que l'art. 3 LJC limitait leur compétence, en matière de contrôle abstrait des normes, aux seuls actes (en principe publiés) qui ont été adoptés par les autorités cantonales au sens étroit énumérées de manière exhaustive à l'alinéa 2 de la disposition en cause (on précise néanmoins que ce n’était pas la question de la publication qui était litigieuse dans ladite affaire).
Il découle de ce qui précède que l’art. 136 al. 2 let. a Cst-VD n’impose pas que les directives non publiées et non susceptibles de faire l’objet d’un contrôle abstrait par le Tribunal fédéral puissent être contrôlées par la Cour constitutionnelle. La question de savoir si l’art. 136 al. 2 let. a Cst-VD imposerait par contre que les directives non publiées susceptibles de faire l’objet d’un contrôle abstrait par le Tribunal fédéral (aux conditions mentionnées ci-dessus) puissent également faire l’objet d’une requête devant la Cour constitutionnelle sera laissée ouverte en l’occurrence, puisque la directive en cause ne pourrait de toute façon pas faire l’objet d’un contrôle abstrait par le Tribunal fédéral. Il est en effet loisible au requérant de provoquer une décision formelle contre laquelle il pourra recourir de manière efficace, en invoquant à titre préjudiciel l’illégalité ou l’inconstitutionnalité de la directive en cause.
bb) La commission parlementaire a expliqué que devait être considérée comme une publication officielle la publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (BGC, septembre 2004, p. 3703). Cette interprétation ressort également de l’analyse de l’art. 1 du décret du 17 mai 1920 réglant les questions relatives à la publication de la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (DFAO; RSV 170.551), selon lequel la publication officielle des avis administratifs, juridiques et, en général, de tous ceux pour lesquels cette formalité est prescrite par les lois, a lieu par l'organe de la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud, instituée le 5 mars 1833.
cc) On précisera encore qu’est seul déterminant pour la définition de "directive publiée" le fait que la directive ait été effectivement publiée dans la FAO, indépendamment de l’éventuelle obligation de publication figurant dans une loi (cf. CCST.2006.0012 du 10 avril 2007, considérant que dès lors qu’une directive avait été publiée dans la FAO, elle pouvait faire l'objet d'un contrôle en application de l'art. 3 al. 2 let. c LJC, peu important à cet égard que la publication ne soit pas formellement requise par la loi topique, à savoir la loi du 19 novembre 1986 d'application de la LFAIE [LVLFAIE; RSV 211.51], ou par son règlement d'application).
2. Il n’est en l’occurrence pas contesté que l’acte attaqué – la "Directive relative à l’usage, par les détenus avant jugement et les condamnés, de matériel et logiciels informatiques au sein des établissements pénitentiaires du Canton de Vaud" établie par le Service pénitentiaire le 1er mars 2008 – doit être qualifié de directive d’un service. Cependant, dans la mesure où la directive en cause n’a pas été publiée dans la FAO et comme le requérant pourrait provoquer une décision permettant l’examen à titre préjudiciel de cette directive, elle ne peut pas être considérée comme un acte susceptible de faire l’objet d’une requête devant la Cour constitutionnelle au sens de l’art. 3 al. 1 let. c LJC (cf. consid. 1b/aa ci-dessus).
Il faut en outre relever que, selon l’art. 5 LJC, pour les actes cantonaux, la requête est déposée dans un délai de vingt jours à compter de la publication officielle de l'acte attaqué. Même s’il fallait considérer l’affichage sur les murs des E.P.O. comme une publication officielle (7 mars 2008), la Cour constitutionnelle ne pourrait que constater que le délai de vingt jours était déjà échu au moment où la présente requête a été déposée (9 novembre 2008). Enfin, même s’il fallait suivre le requérant qui déclare n’avoir eu connaissance de la directive que trois semaines environ après le 2 septembre 2008 (c’est-à-dire à fin septembre 2008) et qui soutient ainsi implicitement que le délai de recours n’aurait commencé à courir qu’à ce moment, la Cour constitutionnelle ne pourrait à nouveau que constater que le délai de vingt jours était déjà échu au moment où la présente requête a été déposée (9 novembre 2008).
3. Les considérations qui précèdent conduisent à déclarer la requête de Marco Pellitteri irrecevable.
Même s'il ne peut pas exiger le contrôle (abstrait) par la Cour constitutionnelle de la directive litigieuse, le requérant n'est pas pour autant privé de toute protection juridique, étant en droit, à certaines conditions, d'obtenir une décision susceptible de recours, ce qui permettrait un contrôle (concret) dudit règlement.
Conformément aux art. 12 al. 2 LJC et 50 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), compte tenu de la situation du requérant, l’arrêt sera rendu sans frais. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs la Cour constitutionnelle arrête:
I. La requête de Marco Pellitteri est déclarée irrecevable.
II. Il n’est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 17 avril 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.