Incarto n. 90.2005.64
Lugano 25 aprile 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 1. settembre 2005 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la decisione 28 giugno 2005 (n. 3215), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
- 14 novembre 2005 del dipartimento del territorio, divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 14 settembre 2005 del municipio di RA 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I ricorrenti sono proprietari del mapp. 1737 di __________, ubicato nella frazione di __________, in località __________. Il fondo, di complessivi mq 2'492, è censito come segue: A) tettoia di mq 76; b) prato di mq 821; c) bosco di mq 1'595.
B. a) Nella seduta del 27 giugno 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. 1737 è stato attribuito, per la porzione non boschiva, al territorio senza destinazione specifica, retto dall'art. 26 NAPR.
b) Con ricorso 18 ottobre 2001 i proprietari si sono aggravati contro tale deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di assegnare la parte non boschiva della particella alla zona residenziale estensiva R2. I ricorrenti hanno in primo luogo eccepito l'insussistenza dei requisiti per potere attribuire questa superficie al territorio senza destinazione specifica. In secondo luogo essi hanno rilevato che tutto il comprensorio in cui era posta la particella, delimitato dal bosco, fosse stato assegnato alla zona fabbricale e fosse frattanto stato urbanizzato ed edificato.
C. Con risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha respinto il gravame di RI 1 (cfr. ris. cit., cifra 5.3, pag. 49 segg.). Esso ha ritenuto che la morfologia della particella e la sua ubicazione ostassero al suo inserimento nella zona edificabile. Non appariva inoltre necessario estendere il perimetro delle zone fabbricabili del piano regolatore, già sufficientemente dimensionate per soddisfare le necessità dei prossimi 15 anni.
D. Con ricorso 1 settembre 2005 i proprietari sono insorti davanti a questo tribunale, riproponendo le richieste e gli argomenti sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore.
E. La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto il rigetto dell'impugnativa. Il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.
F. Il 13 dicembre 2005 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Gli insorgenti hanno confermato le loro allegazioni e domande. L'istruttoria è quindi stata dichiarata chiusa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il gravame è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti, sia in quanto proprietari sia in quanto cittadini attivi di __________, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti contestano l'assegnazione alla zona senza destinazione specifica della porzione non boschiva del mapp. 1737. Essi postulano l'attribuzione della stessa all'adiacente zona residenziale estensiva.
3.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'istituzione di una zona senza destinazione specifica giusta l'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT - che ha sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 - è pertanto, di principio, ammissibile solo per quelle aree che non possono ancora ricevere una collocazione definitiva, ovvero per le quali si giustifica un differimento della pianificazione (RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24; Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n 241a ad art 28 LALPT; Brandt/Moor, Commentaire LAT, n. 58 ad art. 18).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentaire LAT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Contrariamente a quanto richiede la legislazione federale, il consiglio comunale di __________ non ha, anzitutto, attribuito alla superficie in oggetto una precisa funzione, per assegnarla invece al territorio senza destinazione specifica. In realtà, tuttavia, l'autorità comunale avrebbe dovuto decidere se assegnare questa porzione del mapp. 1737 vuoi alla zona edificabile vuoi alla zona agricola oppure ad altra zona di utilizzazione. Gli atti del piano regolatore non spiegano il perché di questa decisione, ma soprattutto non indicano la sussistenza di motivi tali da imporre, eccezionalmente, il differimento della pianificazione di questo fazzoletto di terreno. Nemmeno in sede di risposta al ricorso dei proprietari dinanzi al Governo il municipio ha giustificato questa soluzione interlocutoria, limitandosi ad affermare che l'area in esame non era stata assegnata alla zona fabbricabile a causa della sua esiguità e della morfologia del terreno. L'autorità comunale si era dunque posta il problema di assegnare una specifica funzione anche a quell'area, ma non aveva risolto il quesito malgrado non ne fosse impedita da ragioni inerenti la pianificazione del territorio: il fatto che un terreno non possa esser assegnato alla zona edificabile non comporta difatti, di regola, l'impossibilità di assegnarlo ad altra funzione. La risoluzione impugnata, attraverso la quale il Governo ha tutelato la deliberazione del consiglio comunale in merito al controverso azzonamento, appare pertanto viziata già perché, in assenza di un pertinente motivo, ha permesso di attribuire la porzione non boscata del mapp. 1737 al territorio senza destinazione specifica.
3.3. Il mapp. 1737 fa parte di un complesso di 5 particelle ubicate a poche decine di metri oltre il perimetro della zona edificabile della frazione di __________, lungo la strada di che conduce a __________ (via __________). Tre particelle sono poste a monte della strada (mapp. 1686, 1688, 1689), le altre due (mapp. 1735 e 1373, che qui interessa) sotto. Il complesso, urbanizzato, è cinto dal bosco, che si spinge anche all'interno di alcuni fondi (1689, 1735 e 1737). Tutti i fondi sono stati attributi alla zona residenziale estensiva R2 e sono stati edificati. Fa eccezione la sola parte non boscata del mapp. 1737, pari a poco più di 800 mq circa.
Il mapp. 1737 confina per un lato con il mapp. 1735, di proprietà esclusiva di __________, su cui insiste l'abitazione dei ricorrenti. La parte non boscata del mapp. 1737 serve anzitutto quale accesso veicolare alla proprietà __________. Il viale d'entrata, pavimentato e delimitato monte da un muro di sostegno, conduce ad un pianoro, leggermente più basso del sedime stradale pubblico. Su questo terrazzo è stato ricavato un piazzale e un'autorimessa aperta, sotto la quale possono essere riparati tre veicoli. Uno spiazzo a lato dell'autorimessa permette il parcheggio di un ulteriore veicolo. Il residuo spazio che compone il pianoro funge da giardino dell'abitazione dei ricorrenti e quale accesso pedonale. Oltre il pianoro, il terreno degrada, con una ripida scarpata, verso il bosco sottostante.
3.4. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto questo requisito appare soddisfatto. In effetti, la visita dei luoghi ha permesso di appurare, com'è appena stato spiegato, che tutta la superficie non boscata dei fondi in rassegna, dichiarata edificabile, è stata sfruttata per costruire residenze. Ne rimane esclusa solo quella appartenente al mapp. 1737. Poco importa, in concreto, se il comparto in oggetto presenti tutto sommato un'estensione relativamente contenuta in quanto tale; quest'ultimo dev'essere difatti inteso come continuazione e appendice dell'adiacente e vasta zona edificabile residenziale di __________, dalla quale è separato da una modesta lingua di bosco. Per finire, il territorio ove è posto il mapp. 1737 dev'essere considerato alla stregua di un territorio ampiamente edificato giusta l'art. 15 lett. a LPT.
3.5. Essendo, in concreto, soddisfatti i presupposti di cui all'art. 15 lett. a LPT, non appare necessario appurare se, in più, l'attribuzione della particella in oggetto alla zona edificabile risponda ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni, come prescrive l'art. 15 lett. b LPT. Non si tratta difatti di requisiti cumulativi (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 313 con rinvii).
3.6. Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se una ponderazione globale degli interessi in causa (cfr. consid. 3.1.) potrebbe impedire l'assegnazione della particella alla zona fabbricabile ed imporre la sua attribuzione ad un'altra zona di utilizzazione, in particolare alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Ora, anzitutto, la particella, non presenta un'idoneità all'agricoltura. Non sussistono inoltre motivi d'altra indole, segnatamente degli interessi paesaggistici o naturalistici, che potrebbero mettere in forse l'assegnazione della porzione del mappale esclusa dal bosco all'area fabbricabile.
4. Il ricorso dev'essere dunque integralmente accolto e l'area interessata assegnata alla zona fabbricabile contigua (zona residenziale estensiva R2). Il municipio procederà all'aggiornamento degli atti del piano regolatore.
5. Il tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Il comune di PI 1, in quanto ente pianificante, dev'essere invece tenuto a rifondere al ricorrente, assistito da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. La risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva l'assegnazione al territorio senza destinazione specifica della porzione non boschiva del mapp. 1737 e respinge il ricorso di RI 1; quest'area viene assegnata all'adiacente zona residenziale estensiva R2.
2. Il tribunale non preleva una tassa di giudizio. Il comune di PI 1 è tenuto a versare ai ricorrenti fr. 800.-- di ripetibili.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 1 CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario