Incarto n. 90.2004.77
Lugano 17 gennaio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 dicembre 2004 di
RI 1
contro
la risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933) con cui il consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del PI 1 __________;
viste le risposte:
- 25 gennaio 2005 del RA 1;
- 7 marzo 2005 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario dei mapp. 165 e 188 di __________, sez. di __________. Il mapp. 165, di complessivi 1813 mq, è ubicato in località __________, a valle della strada cantonale che collega __________ con __________. Questo fondo, edificato, confina verso nord-ovest col mapp. 188, dal quale rimane separato tramite un percorso pedonale; questo sentiero parte dalla strada cantonale e costeggia i margini dei precitati terreni, per poi congiungersi con la scalinata che scende attraverso il sottostante nucleo.
B. Nella seduta del 24 settembre 2001 il consiglio comunale dell’allora comune di __________ ha adottato alcune varianti di piano regolatore, giustificate primariamente dai cambiamenti che la ricomposizione particellare allora in atto avrebbe comportato sull’assetto territoriale comunale. Per quanto qui interessa, il percorso pedonale che si sviluppa lungo i confini dei mapp. 165 e 188 e che collega le località __________ e __________ è stato riclassificato nel piano come “passo pubblico” (variante 4h).
C. Con ricorso 14 gennaio 2002 RI 1 è insorto contro questa deliberazione al Consiglio di Stato contestando l’istituzione del precitato passo, di cui ha chiesto l’annullamento. Egli ha sostenuto che l’attraversamento a piedi del comparto era già adeguatamente garantito dalla presenza di altri due sentieri, simili a quello qui in contestazione, che collegavano la strada cantonale con la zona edificabile di __________; il passo in oggetto era pertanto privo di utilità. L’insorgente ha inoltre lamentato una lesione del suo diritto di proprietà, in quanto il sentiero in parola divideva i suoi due fondi, mapp. 165 e 188.
D. Con risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti in parola. Esso ha tuttavia negato l’approvazione ad alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d’ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per quanto qui interessa il Governo ha negato l’approvazione alla trasformazione formale di sentieri in passi pubblici ritenendo che la nozione di passo pubblico avesse una sua valenza nell’ambito del registro fondiario, ma non in quello pianificatorio per il quale occorreva invece far riferimento al concetto di sentiero o passo pedonale. Nel contempo, esso ha rilevato che il piano regolatore in vigore prevedeva già il controverso percorso pedonale in corrispondenza dei fondi del ricorrente. Per questo motivo esso ha dichiarato il ricorso privo d’oggetto.
E. Con ricorso 9 dicembre 2004 RI 1 è insorto innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, riproponendo le domande e gli argomenti già sollevati in prima istanza.
F. La divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione del ricorso e ribadisce che la richiesta di stralcio del vincolo di sentiero in parola non può entrare in linea di conto in quanto lo stesso non è stato oggetto della variante approvata con la risoluzione impugnata. Dal canto suo, il municipio si rimette al giudizio del tribunale.
G. L’11 ottobre 2005 si sono tenuti l’udienza ed sopralluogo in contraddittorio; durante quest’ultimo sono state scattate alcune fotografie dei luoghi acquisite in seguito agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.
Considerato, in diritto
1.La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). La competenza del comune di pianificare, attraverso il piano regolatore, i percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità pedonale comunale è ribadita dalla legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS; cfr. in particolare art. 2 e 4 della stessa, inoltre art. 5 cpv. 2 e 6 cpv. 1 e 6 Lstr; circa la concezione ampia di percorso pedonale nel dritto ticinese RtiD I-2004 N. 41).
4. Il ricorrente contesta l’istituzione del percorso pedonale che si sviluppa lungo il confine dei mapp. 165 e 188 e che collega la località __________ a quella di __________ (variante 4h).
In primo luogo va chiarito che, come giustamente rilevato dal Governo, oggetto della contestata variante (variante 4h) non è l’istituzione di un nuovo vincolo sui terreni del qui ricorrente, bensì la trasformazione della denominazione del “percorso pedonale” esistente (definito “sentiero” negli atti della variante) in “passo pubblico”. Gli atti pianificatori non lasciano dubbi al riguardo. Nel rapporto di pianificazione viene infatti indicato che “il piano della rete viaria in vigore non distingue chiaramente sentieri da passi pubblici. Le varianti chiariscono la natura dei collegamenti pedonali. La viabilità comunale viene garantita con l’iscrizione nel PR di un tracciato pedonale di interesse pubblico laddove questo è sufficiente a garantire i collegamenti pedonali” (cfr. rapporto cit. 15 maggio 2002, pag. 7). Una semplice verifica della documentazione formante il piano regolatore in vigore, approvato il 3 maggio 1988, permette inoltre di rilevare che già questo piano prevedeva la definizione di un percorso pedonale in corrispondenza proprio del tracciato attualmente contestato da RI 1 (cfr. in particolare, piano del traffico, in scala 1:2000 ). Ora, come accennato in narrativa, la trasformazione che qui ci occupa, analogamente a quella prevista in sede di variante per gli altri sentieri comunali, non è stata approvata dal Consiglio di Stato, in quanto ritenuta non necessaria dal punto di vista giuridico ed anzi contraria alla terminologia comunemente utilizzata in ambito pianificatorio (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.6, pag. 18 seg). Tenuto conto di quanto precede, il gravame del qui ricorrente, che censura per l’appunto la variante 4h, non approvata, appare, di principio, improponibile in questa sede.
5. A prescindere da quanto sopra, va nondimeno rilevato che RI 1 potrebbe chiedere un riesame, ed eventualmente un adattamento, dell’assetto viario locale facendo valere un notevole cambiamento delle circostanze, ai sensi dell’art. 21 cpv. 2 LPT.
5.1. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
5.2. In concreto, non si è verificato alcun cambiamento notevole delle circostanze rispetto a quelle esistenti al momento dell’approvazione del piano regolatore, approvato il 3 maggio 1988 dal Consiglio di Stato, che potrebbe giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento della pianificazione in loco. Per la verità dopo tale data non si è concretizzato alcun mutamento del quadro fattuale e legislativo, se si eccettuano la procedura di ricomposizione particellare effettuata nel comune e l’acquisizione, da parte di RI 1, del mapp. 188. Questi elementi sono tuttavia inidonei, nel caso in esame, per costituire un cambiamento significativo del quadro di riferimento determinante ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT. Da un canto, infatti, il nuovo riparto dei fondi non ha toccato che marginalmente i terreni in parola, dall’altro gli intendimenti manifestati dal ricorrente di edificare i suoi fondi e di realizzare nel contempo un accesso attraverso il mapp. 188, posto che questo sia effettivamente realizzabile, non sono sufficienti per adempiere le condizioni fissate dalla norma precitata. Va oltretutto detto che proprio in sede di ricomposizione particellare il sentiero in parola è stato formalizzato, dal punto di vista del diritto civile, come onere di passo pubblico pedonale gravante i mapp. 165 e 188. La sicurezza giudica, concretamente assicurata dalla stabilità del piano, non può dunque essere rimessa in discussione nel caso in esame.
5.3. Ad ogni buon conto, già ad un primo esame, il sentiero qui contestato appare giustificato. Come è stato possibile accertare in occasione del sopralluogo, il tracciato in oggetto, che attraversa la parte alta del mapp. 166 e poi costeggia i margini dei mapp. 188 e 165, si inserisce nel sistema viario definito dalla strada cantonale e dai viottoli comunali tra il nucleo di __________ e quello di __________, completando la circolazione nella parte nord della zona edificabile. In media pendenza, con un tracciato che segue l’andamento del terreno senza sviluppare altimetrie anormali esso conduce alla strada cantonale in un punto di buona visibilità. Sviluppandosi all’interno del comparto esso permette di limitare al minimo il tratto lungo la strada cantonale, sprovvista di marciapiede. Pochi metri sopra, si trova poi l’accesso ad un viottolo (mapp. 390) che porta alla parte alta di __________. Verso ovest il sentiero contestato si congiunge con la lunga scalinata (mapp. 399 e 187) che attraversa da nord a sud il comparto. Contrariamente a quanto sostiene RI 1, questa via non può essere ritenuta una valida alternativa al passaggio sui suoi fondi. La stessa conduce invero alla strada cantonale, ma in un punto di scarsa visibilità e costringe poi a percorrerla per un lungo tratto. Oltretutto la parte superiore della scalinata, caratterizzata da una forte pendenza, è angusta, costeggiata su un lato da cespugli e priva di un qualsiasi corrimano, rivelandosi di difficile percorribilità. La parte inferiore, inserita nel piano regolatore quale componente viaria, può invece essere percorsa più agevolmente e garantisce, unitamene al sentiero che qui ci occupa, il collegamento pedonale verso il piccolo agglomerato di __________. Una soppressione del controverso percorso non può dunque entrare in linea di conto.
6. Le considerazioni espresse dalle autorità cantonali e comunali vanno condivise e pertanto il ricorso rigettato.
7. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico del ricorrente RI 1 (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 600.- (seicento), sono poste a carico di RI 1.
3. Intimazione a:
; rappr. dal municipio, 6950 Tesserete; .
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 1 CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario