Incarto n. 90.2004.46
Lugano 4 aprile 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 agosto 2004 di
RI 1
contro
la risoluzione del 13 luglio 2004 (n. 3211), con cui il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del già comune di PI 1;
viste le risposte:
- 7 ottobre 2004 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
- 12 ottobre 2004 del municipio di RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 731 di __________. Il fondo, di complessivi mq 3705 e parzialmente boscato, è ubicato in località __________, immediatamente sopra la strada cantonale che collega __________ a __________ (via __________). Nella seduta del 10 e 11 ottobre 2001 il consiglio comunale del già comune di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, la superficie libera dal bosco del mapp. 731, pari a 1550 mq, è stata assegnata alla zona residenziale estensiva R2.
B. Con risoluzione 1 luglio 2003 (n. 2923) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. A quest'ultimo proposito il Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare, per quanto qui può interessare, l'ampliamento - rispetto al previgente piano regolatore - della zona residenziale R2 nella parte alta del comune, che avrebbe permesso di rendere edificabile il mapp. 731. Da un lato esso ha rilevato che l'assegnazione al territorio fabbricabile della particella avrebbe creato una propaggine insediativa isolata a monte della strada cantonale; dall'altro esso ha rilevato che il mapp. 731 era idoneo all'agricoltura, si trovava all'interno della zona II di protezione della sorgente __________ e svolgeva infine funzioni naturalistiche importanti. Il Governo ha indi fissato un termine al comune e al proprietario interessato affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni (cfr. ris. cit., cifra 3.5.1, lett. e, pag. 20, e dispositivo n. 3). A questo scopo la risoluzione governativa è stata pubblicata nel periodo da 25 agosto al 23 settembre 2003 presso l'ufficio tecnico di __________ (cfr. FU n. 64-65/2003, del 12 agosto 2003, pag. 5854). Preso atto che entro il termine fissato non gli erano pervenute osservazioni, con risoluzione 13 luglio 2004 (n. 3211) il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del citato azzonamento, attribuendo d'ufficio il mapp. 731 alla zona agricola. Esso ha richiamato, a questo scopo, le considerazioni che aveva svolto nella decisione 1. luglio 2003.
C. Con ricorso 4 agosto 2004, RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione dell'inserimento del suo fondo nella zona residenziale estensiva R2, così come adottata dal consiglio comunale di __________. A sostegno della sua impugnativa, il ricorrente afferma che la particella in parola, prativa, è confinante con la strada cantonale ed è inoltre urbanizzata. Il suo stralcio dalla zona fabbricabile è inoltre lesivo del principio di uguaglianza, ritenuto che le proprietà ubicate a valle della strada cantonale sono tutti stati assegnati alla zona edificabile.
D. Il municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne chiede il rigetto.
E. In data 1. dicembre 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
4. 4.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, tuttavia, tale presupposto non è di tutta evidenza - adempiuto. Il settore in cui è posto il mapp. 731, delimitato, a valle, dalla strada cantonale che collega __________ a __________ (via __________), è costituito esclusivamente dal bosco che sale verso la montagna e che ricopre anche la maggior parte del fondo in discussione. La sola area aperta è costituita dalla porzione di 1550 mq, censita come ronco, cinta su tre lati dalla foresta e che scende, in ripido pendio, verso la strada cantonale. L'area non è, di conseguenza, edificata. Le costruzioni destinate all'abitazione più prossime si trovano tutte sotto la strada cantonale (cfr. più in dettaglio, a questo riguardo, al consid. 5). Il territorio in oggetto non può, di conseguenza, essere considerato ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
4.2. L'attribuzione del mapp. 731 alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dal ricorrente. In effetti, le zone edificabili (residenziali) del comune sono già convenientemente dimensionate a questo scopo e permettono di accogliere circa 10499 abitanti rispetto ad una situazione di partenza, riferita al 1998, di 7314 abitanti, pari ad un incremento di oltre il 40% (cfr. risoluzione di approvazione del piano regolatore 1. luglio 2003, cifra 3.5.1, pag. 17 seg.). Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
4.3. Poiché il mapp. 731 non può essere attribuito alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarla - di conseguenza - alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la porzione di terreno interessata si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. La soluzione impugnata è poi avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione della superficie in oggetto ad un'altra zona di utilizzazione. Del pari la circostanza, asserita dall'insorgente, secondo cui il mapp. 731 sia urbanizzato non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g); va, ad ogni buono conto, rilevato che l'accesso alla particella, ubicato subito dopo una curva con scarsissima visuale, appare assai problematico. Accogliendo la domanda del ricorrente di inserire il mapp. 731 nella zona fabbricabile si finirebbe per creare, oltretutto senza una pressante necessità, una piccolissima zona edificabile, isolata dal comprensorio edificato ed edificabile, in violazione dei principi della pianificazione del territorio, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (cfr. RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvio).
4.4. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), oltre all'obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4.2), va ricordata la necessità di preservare la funzione naturalistica del comparto collinare, che delimita le estese zone fabbricabili di __________ e, più in generale, l'area cittadina; per questo motivo questa comparto è stato integralmente assegnato dal piano del paesaggio ad una specifica zona di protezione della natura (ZPN), dalla quale le autorità comunali avrebbero singolarmente voluto eccettuare solo la superficie in discussione. Com'è stato messo in rilievo nella risoluzione impugnata, quest'ultima area è poi anche ricompresa, per 1/3 circa, nella zona II di protezione delle sorgenti di __________, disposta dal già comune di __________ ed approvata dal Governo il 3 dicembre 1985 (zona S2 secondo l'abbreviazione attualmente impiegata dal diritto federale, corrispondente alla zona di protezione adiacente). In quest'ultima zona, dall'ordinamento molto restrittivo per quanto concerne le possibilità edificatorie, non è ammessa la costruzione di edifici e impianti: deroghe possono essere concesse dall'autorità soltanto per motivi importanti, a condizione che possa essere esclusa una minaccia allo sfruttamento dell'acqua potabile (cfr. OPAc, allegato 4, n. 222, cpv. 1 lett. a). Va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile esigenza di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
5. Il ricorrente lamenta inoltre una discriminazione in relazione al trattamento riservato ai fondi ubicati immediatamente a valle della strada cantonale, assegnati alla zona edificabile.
Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
Nel caso di specie la non approvazione della superficie fabbricabile del mapp. 731 appare conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio; merita pertanto tutela. Va inoltre rilevato che l'azzonamento, in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, deve, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. In concreto, la strada cantonale che sale a __________ rappresenta un valido elemento (artificiale) di separazione della zona edificabile da quella verde.
6. La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto, ma pone piuttosto in consonanza con l'ordinamento pianificatorio sancito a livello federale le proposte delle autorità comunali. Essa non è per finire nemmeno lesiva dell'autonomia che pertocca in questo settore del diritto agli enti locali. Il ricorso dev'essere dunque respinto.
7. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 900.-- (novecento).
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario