Incarto n. 90.2004.11
Lugano 3 agosto 2005
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 1 marzo 2004 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 27 gennaio 2004 (n. 321) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
- 4 maggio 2004 del municipio di RA 1;
- 28 aprile 2004 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente è proprietario del mapp. 334 di PI 1, ubicato nell’omonimo nucleo del paese. Il fondo, avente una superficie complessiva di 372 mq, è collocato subito a monte della stradina che attraversa longitudinalmente la località, dirimpetto ad una piazzetta. La particella è inedificata, fatta eccezione per una piccola tettoia collocata all’estremità nord-ovest della stessa.
B. Nella seduta del 5 novembre 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede il mapp. 334 è stato attribuito alla zona nucleo storico, disciplinata dall’art. 23 NAPR e, segnatamente, dalle indicazioni risultanti dall’elaborazione grafica di dettaglio denominata “piano delle zone e EP-AP __________”, in scala 1'000, cui l’articolo precitato fa riferimento. Per quanto qui interessa, il terreno in parola è stato classificato quale “verde privato”, per il quale è previsto l’obbligo di mantenimento.
C. Con ricorso 12 marzo 2002 il proprietario è insorto contro questa deliberazione innanzi al Consiglio di Stato, postulando l’attribuzione del fondo all’area suscettibile di edificazione. Parallelamente egli ha chiesto di riformulare il concetto di “spazio verde” espresso all’art. 23 cifra 4 NAPR.
D. Con risoluzione 27 gennaio 2004 (n. 321) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha respinto il ricorso in parola. A sostegno della propria decisone esso ha sottolineato come la definizione di spazi verdi risponda ad una precisa e ponderata scelta pianificatoria adottata dalle autorità comunale per i propri nuclei storici. Il piano approvato prevede infatti per i nuclei un’analisi specifica dei contenuti che permette di individuarne le peculiarità ed elaborare le relative misure di tutela. Al fondo in parola va effettivamente riconosciuta, in ragione della sua ubicazione, una importante funzione urbanistica. Parallelamente il Governo ha rilevato come la situazione pianificatoria del fondo non sia - sostanzialmente - mutata rispetto a quanto previsto dal piano previgente, che negava la possibilità di costruire nuovi fabbricati all’interno della zona nucleo.
E. Con ricorso 1 marzo 2004 l’insorgente menzionato in ingresso si è aggravato contro questa risoluzione innanzi a questo tribunale, al quale ha riproposto le medesime domande di prima istanza. Esso contesta l’importanza urbanistica del fondo; a suo dire un’eventuale edificazione dello stesso non andrebbe infatti ad intaccare l’assetto del nucleo. RI 1, oltre a lamentare l’assenza di una base legale sufficiente, ritiene il vincolo privo di interesse pubblico e sproporzionato. Nel contempo il ricorrente eccepisce una violazione del principio della parità di trattamento, osservando come il suo fondo sia uno dei pochi ad essere toccato in modo così importante. Da ultimo, il ricorrente si duole di una carente motivazione della decisione impugnata.
F. La divisione della pianificazione territoriale ed il municipio postulano la reiezione del gravame. Quest’ultimo ricorda in particolare come la classificazione del fondo sia avvenuta dopo attenta analisi delle sue peculiarità. Questo spazio inedificato deve essere salvaguardato, in quanto concorre a valorizzare tutto il nucleo. Esso nega altresì che le possibilità edificatorie del fondo in parola siano cambiate rispetto alla situazione previgente. Parallelamente esso osserva come la nuova regolamentazione permetta l’edificazione del mapp. 321 - anch’esso di proprietà del qui ricorrente e ubicato nelle vicinanze - non edificabile secondo il piano previgente.
G. In data 12 aprile 2005 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest’ultimo sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.
Considerato, in diritto
1.La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. RI 1 si duole di una carente motivazione della decisione impugnata. A questo proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. In linea con questo principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). Nel presente caso il Consiglio di Stato ha esposto compiutamente i motivi principali per i quali ha respinto il gravame in parola ed approvato i vincoli gravanti il mapp. 334. Ciò è d’altronde comprovato dal ricorso più che circostanziato presentato da RI 1 in seconda istanza. La censura, singolarmente sollevata come ultima, va pertanto disattesa.
4. 4.1. Il ricorrente contesta la classificazione del suo fondo quale “verde privato”. Oltre a contestare la base legale, esso ritiene il vincolo in parola privo di interesse pubblico e sproporzionato.
4.2. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino, a livello comunale, chiamato piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT).
4.3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4.4. La censura secondo cui la restrizione in esame non poggerebbe su una base legale sufficiente si rivela palesemente infondata. Gli atti del piano regolatore, ed in particolare - per quanto qui interessa l’art. 23 NAPR ed il piano delle zone e EP-AP __________, in scala 1:1000, definiscono in modo adeguato l’uso ammissibile del mapp. 334. Non resta quindi che esaminare l’interesse pubblico e la proporzionalità dello stesso.
5. Il nucleo di __________ è collocato a monte della linea ferroviaria che attraversa longitudinalmente il territorio comunale. Esso è caratterizzato dalla presenza di edifici in pietra e in legno di 2-3 piani con tetto a falde, che hanno mantenuto sostanzialmente inalterata nel tempo la loro struttura originaria. All’interno dell’insediamento si snoda la tipica rete di percorsi pedonali contornata da spazi liberi e piazzette. L’obiettivo principale perseguito dalla pianificazione di dettaglio, prevista in seno al piano regolatore, è quello di proteggere e riqualificare le componenti tipologiche originarie di quelle parti di tessuto urbano che conferiscono una specifica identità all’agglomerato, in ragione delle caratteristiche ambientali, architettoniche e spaziali che hanno i complessi edificati risalenti ai secoli passati. Tale obiettivo viene perseguito tramite la conservazione delle qualità urbanistiche dell’impianto edificato, la definizione degli elementi che puntualmente vanno protetti e salvaguardati per l’unitarietà dell’immagine urbanistica del nucleo, la riqualifica del tessuto edificato, degli spazi inedificati privati che concorrono a garantire la qualità del nucleo e degli spazi pubblici esistenti attualmente utilizzati in modo improprio, infine la definizione di misure pianificatorie di protezione della chiesa __________ (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 12 seg. e 17; osservazioni del comune di data 4 maggio 2004). A questo scopo il piano regolatore suddivide gli edifici collocati in zona nucleo in tre categorie: quelli che devono essere conservati nel loro impianto urbanistico e architettonico, quelli che possono essere ricostruiti nell’ingombro planimetrico esistente ed infine quelli che, una volta demoliti, non possono più essere ricostruiti. Nel contempo l’area restante viene divisa in “area edificabile”, all’interno della quale sono ammesse nuove edificazioni subordinate alla presentazione di un progetto preliminare, e in “verde privato”, categoria che ingloba gli spazi verdi meritevoli di conservazione. L’area circostante la chiesa è inoltre classificata quale “zona di protezione monumentale”. Come già spiegato, per il mapp. 334 il piano prevede l’attribuzione alla categoria “verde privato” (cfr. elaborato grafico in scala 1:1000 “piano delle zone e EP-AP __________”). Per queste aree l’art. 23 cifra 4 NAPR prevede un obbligo di mantenimento; inoltre “gli ampliamenti di edifici esistenti all’interno degli spazi verdi possono essere realizzati solo in via eccezionale nel caso di motivata necessità e devono essere integrati nell’ambito di un progetto unitario per tutto l’edificio”.
6. Le autorità comunali hanno ritenuto che questo vincolo fosse necessario per salvaguardare la tipologia originaria del nucleo di __________ e rispondesse ad un chiaro interesse pubblico. Questa valutazione merita di essere condivisa. Il terreno del ricorrente costituisce infatti una superficie prativa, sulla quale trovano posto alcuni alberi, collocata al centro della località, in una posizione quindi particolarmente significativa per la definizione dell’assetto urbanistico del nucleo. Verso nord, il fondo confina con un'altra area verde (mapp. 333), avente caratteristiche analoghe, oltre la quale sono collocate due abitazioni. Ad ovest del mapp. 334 si apre invece un comparto urbanizzato, già in parte edificato. Verso sud, il terreno confina con la stradina che attraversa longitudinalmente il villaggio; pochi metri più a valle, sull’altro lato della rete viaria è ubicata una stalla (mapp. 321), anch’essa di proprietà del qui ricorrente. Ad est del fondo vi è infine uno spiazzo asfaltato, su cui trova posto un lavatoio coperto. Quest’area costituisce un prolungamento verso monte della stradina che costeggia il margine sud del mapp. 334. Il lato orientale della piazzetta è contornato da svariati terreni liberi da costruzioni e attigue alle stesse (mapp. 324, 325, 327, 329 e 330). In una visione d’assieme il nucleo si presenta caratterizzato da un’alternanza tra spazi edificati e spazi liberi, il più significativo dei quali viene a trovarsi proprio in corrispondenza della precitata piazzetta e dei terreni verdi che le fanno da cornice, tra i quali figura il mapp. 334. Percorrendo da ovest ad est la stradina che attraversa il nucleo di __________ si incontrano, infatti, dapprima una serie di edifici abitativi e poi, in corrispondenza del mapp. 334, un’apertura i cui contorni sono definiti dal complesso di case che si è sviluppato tutt’attorno. Posto all’estremità sud-ovest di questo spazio libero, il terreno del ricorrente riveste indubbiamente un ruolo fondamentale per l’assetto urbanistico dell’impianto edificatorio descritto più sopra. Un’eventuale edificazione del fondo andrebbe ad intaccare in modo importante la struttura originaria dell’agglomerato, compromettendo il delicato equilibrio tra spazi aperti e spazi costruiti. La natura stessa dell’apertura ne risulterebbe alterata, senza contare che la visibilità dell’impianto edificato verrebbe ridotta in modo significativo. Come è stato possibile constatare in sede di sopralluogo, il terreno in parola costituisce un tassello importante del complesso insediativo; esso deve mantenere la sua inedificabilità, in quanto valorizza tutto il nucleo e l’edificazione che lo compone. Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti col piano regolatore, occorre senz’altro riconoscere la sussistenza di un chiaro interesse pubblico al vincolo pianificatorio che grava il fondo in oggetto. Questo vincolo è inoltre coerentemente completato, a livello di piano del paesaggio, rimasto inimpugnato, con l’inserimento di due alberi insistenti all’interno del fondo tra quelli meritevoli di protezione.
7. Contrariamente a quanto sembra credere il ricorrente, la misura contestata è pure conforme al principio di proporzionalità. Per quanto incisiva, la regolamentazione adottata per il terreno in parola, che impone il mantenimento degli spazi verdi e permette gli ampliamenti di edifici esistenti ubicati al loro interno solo in via eccezionale, nel caso di comprovata necessità, è legittima. Nella sostanza essa non si discosta neppure da quanto già stabilito dal piano regolatore previgente, approvato con risoluzione 30 aprile 1985 (n. 2217). Il contestato vincolo è pure conforme a quanto previsto per i terreni del nucleo aventi caratteristiche analoghe. Anche per i mapp. 324, 325, 327, 329 e 330, ubicati sull’altro lato dello spiazzo, e per il mapp. 333 posto a monte del fondo del qui ricorrente, il piano regolatore ha previsto l’attribuzione alla categoria “verde privato” e, di conseguenza, l’istituzione di un vincolo di mantenimento. In effetti conformemente agli obiettivi del piano (consid. 5) - la facoltà di edificare ex novo è prevista solo per terreni collocati, a differenza del mapp. 334, alle estremità del nucleo, in modo tale che un’eventuale edificazione degli stessi non solo non andrebbe ad alterare l’assetto urbanistico dell’agglomerato, ma anzi ne migliorerebbe la definizione. A torto il ricorrente ravvisa una violazione della parità di trattamento nella scelta operata dalle autorità comunali, tutelata dal Governo, di prevedere per il mapp. 334 un obbligo di mantenimento, mentre per questi ultimi fondi ha previsto la possibilità di edificazione. Come più volte ribadito dalla giurisprudenza, questo principio ha, nell’ambito di provvedimenti pianificatori, una portata necessariamente limitata e si identifica in sostanza con il divieto dell’arbitrio: il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, nel caso qui in esame, gli estremi per ammettere l’arbitrarietà della misura non sono dati: come è stato possibile appurare in occasione dell’udienza e del sopralluogo, trattasi infatti di una scelta legittima, adottata dal comune in piena autonomia, dopo una attenta e puntuale valutazione di tutti gli elementi edificati ed inedificati ubicati all’interno del perimetro del nucleo; sarebbe piuttosto risultato lesivo del principio di uguaglianza non trattare differentemente le superfici collocate ai margini dell’agglomerato. In questo ambito vale la pensa rilevare, incidentalmente, che la nuova concezione di nucleo informante il piano qui in esame torna anche a benefico dell’insorgente. Il nuovo assetto pianificatorio prevede infatti la possibilità di edificare il mapp. 321, collocato ai margini della località e di proprietà del qui ricorrente, inedificabile secondo il piano regolatore previgente. I provvedimenti pianificatori adottati in relazione al fondo dell’insorgente appaiono dunque idonei al conseguimento dello scopo prefissato e rispondono ad una reale necessità. Vincoli meno incisivi di quelli qui in contestazione non avrebbero permesso di salvaguardare adeguatamente le peculiarità tipologiche dell’apertura posta a monte della stradina e, di riflesso, l'identità del borgo. Inoltre l’attribuzione del fondo all’area suscettibile di edificazione, come postulato dal ricorrente, finirebbe per compromettere il delicato equilibrio tra spazi costruiti e spazi vuoti. I vincoli in contestazione devono pertanto essere ritenuti ragionevoli se confrontati con il sacrificio imposto al privato ed ossequiosi del principio di uguaglianza.
8. Da ultimo il ricorrente postula una riformulazione dell’art. 23 cifra 4 NAPR, che prevede l’obbligo di conservazione per gli arredi e gli spazi esterni di particolare valore ambientale. A sostegno della propria impugnativa esso lamenta una indeterminatezza della norma. Esso asserisce che la nozione di spazio verde dovrebbe essere limitata a superfici quali prati e giardini presenti su fondi già ampliamente edificati e non a particelle verdi non ancora edificate. Questa tesi non può essere accolta. La norma, oltre ad essere ben chiara, è frutto di un’attenta analisi della situazione locale. Essa si iscrive a pieno titolo tra le misure che permettono di concretizzare gli obiettivi che reggono il piano regolatore, segnatamente quello di salvaguardare l’unitarietà dell’immagine urbanistica del nucleo. Essa va ad aggiungersi agli ulteriori provvedimenti del piano tendenti a garantire la conservazione e la valorizzazione dell’impianto edificato originario. La norma impugnata merita dunque tutela.
9. In considerazione di quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di fr. 1’000.- (mille), sono poste a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
.
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 1 CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria