Incarto n. 90.2003.7
Lugano 30 settembre 2005
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Claudio Cereghetti (giudice supplente)
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 10 gennaio 2003 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del __________;
viste le risposte:
- 17 marzo 2003 del PI 2;
- 30 aprile 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La società in nome collettivo __________ era proprietaria, al momento dell'inoltro del ricorso, dei mapp 362 e 837 di __________, che confinano fra loro e sono situati a valle dell'abitato, nei pressi dello stabilimento dei Mulini __________.
B. Il primo piano regolatore del comune di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato l’8 maggio 1979. Attribuiva i mapp. 362 ed una parte del mapp. 837 (quella non interessata da un'area forestale riportata sul piano a titolo indicativo) alla zona residua.
C. Con variante di PR 6 aprile 1982 il complesso dei Mulini __________ e i terreni liberi circostanti sono stati attribuiti ad una zona "APp-EPp, fondi privati dove prevedono realizzazioni d'interesse pubblico". Il nuovo azzonamento interessava tutto il mapp. 837 e una parte del mapp. 362.
D. Il 13 marzo 2000 il consiglio comunale ha adottato la revisione generale del piano, che istituisce, al posto della citata zona APp-EPp, una zona speciale (zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico), destinata alla residenza ed alle attività artigianali e commerciali non moleste, nella quale ogni intervento edilizio è subordinato alla preventiva approvazione di un piano particolareggiato. Le part. 837 e 362 (parzialmente) sono state inserite nella zona speciale; la porzione rimanente del mapp. 362 è invece stata attribuita alla zona agricola.
La ditta __________ non ha contestato la nuova "zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico". Ha invece presentato ricorso contro l'inserimento in zona agricola dei mapp. 361 (proprietà __________) e di una parte del mapp. 362, chiedendone l'attribuzione alla zona residenziale semintensiva (art. 29 NAPR).
E. Con l'impugnata risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo piano regolatore, ha respinto il ricorso della ditta __________ (pag. 51) ed ha stralciato la "zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico" e l'art. 33 NAPR, che la disciplina. Il Consiglio di Stato, che dichiara di condividere l'intenzione di tutelare il complesso dei mulini, ha invitato il comune a definire tramite una variante di piano regolatore la pianificazione della zona. Delle motivazioni poste a fondamento della decisione governativa si dirà all'occorrenza sotto.
F. Con ricorso 10 gennaio 2003 la società chiede al tribunale di annullare la decisione governativa e quindi di inserire in zona residenziale semintensiva i mapp. 361 (proprietà __________) e 362 (parzialmente, circa 1'000 mq) e di confermare la pianificazione adottata dal comune per il comparto dei mulini.
G. La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione del ricorso (osservazioni 30 aprile 2003). Il municipio ne chiede in sostanza l'accoglimento (osservazioni 17 marzo 2003).
H. In data 15 settembre 2004 si è tenuta l’udienza ed i sopralluogo. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande. Alla luce di quanto emerso in sede di udienza, lo Stato ha nuovamente preso posizione sulla stralcio della zona speciale, confermando la propria posizione.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data. Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b/c LALPT). Il ricorso è quindi ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico
Il Consiglio di Stato non si è distanziato dagli obiettivi di protezione perseguiti dal comune. Ha stralciato la "zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico" principalmente perché ha giudicato troppo incerta la situazione pianificatoria e troppo imprecisa la regolamentazione adottata, ritenuta anche l'intenzione del comune di elaborare un piano particolareggiato (cfr. ris. impugnata, cifra 4.2.2, pag. 25 e allegato 5).
L'art. 33 NAPR ammette effettivamente nel comparto dei mulini sia la residenza, sia le attività commerciali e artigianali non moleste (cifra 1) ed indica inoltre che "ogni intervento edilizio deve sottostare al principio del recupero conservativo della struttura architettonica originale e soggiace all'elaborazione di un piano particolareggiato secondo i disposti degli art. 54 e 55 LALPT" (cifra 2).
4. L'area dei Mulini __________ si incunea nel comparto situato a valle di Verscio, che è sottratto all'edilizia privata (territorio agricolo, zone AP-EP). Il complesso dei mulini è chiaramente separato e distinto dal sovrastante abitato dalla differenza di quota e dalla presenza, a monte, di una strada che taglia il pendio e di diversi alberi.
Il complesso dei mulini ha un notevole impatto sul paesaggio, proprio perché si tratta di una sostanza edilizia insolita, di dimensioni ragguardevoli e con volumi particolari. Gli edifici costituiscono la testimonianza visiva delle precedenti attività produttive, che hanno avuto una sicura importanza storica ed economica. Lo stabilimento industriale è già stato in buona parte trasformato e recuperato per altri scopi, in particolare residenziali.
Considerata la sua posizione eccentrica rispetto all'abitato e le caratteristiche della sostanza edilizia esistente, non vi sono ragioni che giustifichino l'annullamento della pianificazione adottata dal comune e condivisa da tutti i proprietari interessati.
La scelta di istituire una zona edificabile mista, nella quale potranno coesistere la residenza ed attività commerciali e artigianali non moleste, rispetta la storia dello stabilimento e corrisponde alla realtà attuale. Considerati i cambiamenti intervenuti nei processi produttivi ed in particolare i progressi tecnologici della nostra epoca, non è di per se impossibile affiancare alla residenza delle attività commerciali ed artigianali non moleste.
Nel concreto caso, la scelta operata dal comune è addirittura suggerita dalle particolarità della fattispecie (le dimensioni ragguardevoli degli edifici e la loro tipologia, gli interventi di rinnovo già eseguiti, la concreta difficoltà per non dire impossibilità di insediare nell'area e negli stabili esistenti aziende moleste o grandi attrattori di traffico).
D'altra parte, la promozione di una certa compenetrazione delle utilizzazioni, in particolare all'interno dei tessuti edilizi da recuperare, non è illegale o contraria ai principi fondamentali della pianificazione del territorio. Si tratta anzi di un concetto importante ed attuale.
5. Il Consiglio di Stato ha giustificato la mancata approvazione della zona speciale anche in relazione all'obbligo di allestire un piano particolareggiato. L'argomento non può essere condiviso.
L'art. 33 cifra 2 NAPR (stralciato) indica effettivamente che "ogni intervento edilizio deve sottostare al principio del recupero conservativo della struttura architettonica originale e soggiace all'elaborazione di un piano particolareggiato secondo i disposti degli art. 54 e 55 LALPT". Tuttavia, come ricordato dalla stessa divisione della pianificazione territoriale nelle osservazioni 1° ottobre 2004, gli art. 54 e 55 LALPT non vietano ad un comune di definire preventivamente quantomeno la funzione di una determinata zona e di subordinarne l'edificazione all'elaborazione di un piano particolareggiato. Nel concreto caso, non sussistono valide ragioni che impongano di scostarsi da quanto permesso dalla LALPT.
Un piano particolareggiato si distingue da un piano regolatore principalmente per la sua elevata densità normativa, in altre parole per la maggiore precisione delle prescrizioni e dei vincoli imposti ai proprietari. Nel concreto caso, è senz'altro possibile elaborare un piano particolareggiato rispettando la destinazione di zona definita dal piano regolatore. Il piano particolareggiato potrà definire nel dettaglio, con attenzione richiesta dalla necessità di tutelare adeguatamente il complesso dei mulini, parametri quali distanze, altezze, caratteristiche estetiche delle costruzioni, materiali, destinazione e sistemazione delle aree libere da costruzioni.
Il fatto che un piano particolareggiato sia adottato secondo la stessa procedura prevista per il piano regolatore, che culmina con l'approvazione da parte del Consiglio di Stato, fuga ogni residuo dubbio sul carattere sproporzionato della decisione impugnata. Le preoccupazioni formulate dal dipartimento del territorio, ancorché pertinenti e volte a tutelare un interesse pubblico che tutte le parti coinvolte sembrano condividere, potranno essere affrontate nella fase di piano particolareggiato. Sino all'approvazione di tale piano non saranno possibili nuovi interventi edilizi (art. 33 cifra 2 NAPR); la tutela del comparto è quindi assicurata. Da questo profilo la soluzione adottata dal comune è in definitiva migliore di quella imposta dal Governo, che ha imposto l'elaborazione di una variante di piano regolatore, prospettando un quadro giuridico complesso e di difficile applicazione (le norme valide per gli edifici fuori del perimetro delle zone edificabili, eventualmente l'art. 36 cpv. 3 LPT).
6. Il Governo sembra giustificare la mancata approvazione della zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico anche a causa della presenza, nel perimetro della zona, di alcuni fondi non edificati.
L'argomento non resiste alle critiche formulate dai vari ricorrenti. I fondi liberi potranno eventualmente essere edificati solo se (e quando) sarà stato approvato il piano particolareggiato e secondo quanto sarà prescritto da questo strumento. Tale piano potrebbe anche concentrare la possibilità di interventi edilizi negli stabili esistenti, siccome l'art. 33 NAPR lascia chiaramente intendere come lo scopo della zona (e quindi del futuro piano particolareggiato) sia il recupero conservativo della struttura architettonica originale e non l'edificazione dei fondi liberi circostanti.
7. azzonamento dei mapp. 361 e 362 (parte)
L'area oggetto del ricorso è situata ad ovest dello stabilimento dei Mulini Simona. Essa appartiene alla parte alta di un vasto e pregiato comprensorio agricolo, situato a valle dell'abitato di Verscio, che inizia proprio in corrispondenza della fascia del mapp. 362 situata sul ciglio di una strada di servizio prevista dal piano viario, a monte della quale inizia la zona residenziale comunale. Con i fondi di proprietà __________ e __________ inizia un comprensorio agricolo particolarmente pregiato.
In un primo tempo (piano di indirizzo) il comune intendeva inserire i mapp. 361 e 362 (parte) in zona residenziale, ma ha infine optato, probabilmente a seguito delle indicazioni del piano direttore e dell'opposizione dipartimentale, per l'attribuzione alla zona agricola, categoria altri terreni idonei all'agricoltura. Questa scelta è stata confermata dal Consiglio di Stato, che ha respinto il ricorso di prima istanza presentato dalla società.
La ricorrente chiede anche a questo tribunale di inserire in zona residenziale semintensiva il mapp. 361 (di complessivi 767 mq) e una superficie pari a circa 1'000 mq del mapp. 362. Per il mapp. 361 è stato presentato un parallelo ricorso, con identica domanda, da parte della proprietaria __________.
La domanda deve essere evasa alla sulla base dei principi generali della pianificazione territoriale e degli artt. 15 e 16 LPT.
8. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario ASPAN della LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La differenziazione delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e agli enti pianificanti (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT).
9. La superficie di cui l'insorgente chiede l'attribuzione alla zona edificabile (con conseguente esclusione dalla zona agricola) non è edificata e non appartiene nemmeno al comprensorio largamente edificato. Si inserisce al contrario in un vasto e pregiato comprensorio agricolo. La domanda formulata dalla ricorrente non può quindi essere accolta sulla base dell'art. 15 lett. a LPT.
Resta da stabilire se l'inserimento in zona edificabile è giustificato dall'art. 15 lett. b LPT, in altre parole dalla necessità di inserirli in zona edificabile al fine di soddisfare i bisogni di sviluppo del comune.
10. La risoluzione impugnata (pag. 52) respinge il ricorso di prima istanza, spiegando che l'inserimento in zona edificabile dei fondi di proprietà __________ è incompatibile con la già eccessiva estensione delle zone edificabili previste dal piano regolatore di Verscio. Le argomentazioni esposte dal Consiglio di Stato sono assolutamente condivisibili.
La contenibilità del piano regolatore di __________ è superiore al doppio della situazione effettiva (3'100 unità insediative rispetto alle attuali 1'250 circa). La riserva presente nel piano regolatore è quindi tale escludere ogni ipotesi di aumento delle superfici edificabili. Infatti, una zona edilizia sovradimensionata non rispetta il principio dell’uso misurato del suolo (art. 1 cpv. 1 LPT) ed è illegale (DTF 117 Ia 302 consid. 4b).
11. La domanda della ricorrente di includere le part. n. 361 e 362 (parzialmente) in zona edificabile residenziale deve essere inoltre respinta in considerazione delle norme relative alla tutela degli spazi agricoli.
11.1. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1 giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
11.2. Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale (art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano attribuite alle zone agricole; devono inoltre garantire che la quota dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
11.3. In Ticino le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1:25000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e, 68 cpv. 1 LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
11.4. Nel concreto caso va rilevato che le rappresentazioni grafiche del piano direttore cantonale attribuiscono le part. 361 e 362 all'area SAC. Il catasto delle idoneità agricole li qualifica inoltre di terreni idonei alla viticoltura e campicoltura. Ne consegue che l'attribuzione dei fondi alla zona agricola è legittima. Il ricorso deve pertanto essere respinto su questo oggetto.
12. Visto l'esito del ricorso, si preleva una tassa di giustizia ridotta (art. 28 PAmm). Lo Stato, parzialmente soccombente nel procedimento, è tenuto al pagamento di un'indennità (ripetibili) ai ricorrenti, patrocinati da un avvocato (art. 31 PAmm). La tassa di giudizio viene pertanto compensata con le ripetibili. Al comune, che non si è fatto patrocinare da un legale in questa procedura e che ha chiesto l'accoglimento del ricorso, non sono attribuite ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto e di conseguenza:
§. la risoluzione impugnata è annullata e riformata nella misura in cui stralcia l'art. 33 NAPR e la zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico il località Mulini, che sono approvati;
§§. la risoluzione è confermata ed il ricorso è respinto per quanto concerne l'attribuzione alla zona agricola dei mapp. 361 e 362 (parte).
2. La tassa di giustizia è compensata con le ripetibili.
3. Intimazione a:
;
terzi implicati
1. PI 1 2. PI 2 CO 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria