Incarto n. 90.2003.14
Lugano 4 febbraio 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 14 gennaio 2003 di
RI 1 RI 2
contro
la risoluzione del 17 dicembre 2002 (n. 6115), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
- 4 aprile 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
- 28 aprile 2003 del RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, i mapp. 1542, 1543 e 1539, ubicati in località __________, sono stati attribuiti alla zona non edificabile, confermando in questo senso l'azzonamento del precedente piano regolatore. Questi fondi sono stati in particolare assegnati alla zona di protezione del paesaggio e, per quanto concerne gli ultimi due, anche alla zona agricola. Il mapp. 1539, di proprietà di __________ RI 2, presenta una superficie prativa di 3008 mq edificata con una modesta costruzione adibita a ripostiglio; il mapp. 1543, di proprietà di __________ RI 1, presenta anch'esso una superficie prativa di 2'530 mq, tuttavia completamente inedificata; mentre sul limitrofo mapp. 1542, di 2'671 mq di superficie e appartenente in proprietà per piani alle ricorrenti citate in entrata, nonché a __________ __________ -__________, insiste una palazzina di tre piani, adibita a garages-officina, al pianterreno, e ad abitazione, nei piani superiori.
B. __________ RI 2 ed __________ RI 1 sono insorte, con ricorsi separati 12 marzo 2001, contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento per quanto riguardava i loro fondi. Contestando l'attribuzione degli stessi alla zona agricola e di protezione del paesaggio per motivi legati all'idoneità agricola, all'esiguità delle superfici e all'utilizzo di fatto dei medesimi, che mal si conciliava con le destinazioni assegnate dal comune, le ricorrenti hanno implicitamente chiesto che i loro fondi fossero attribuiti alla zona edificabile, in particolare ad una destinazione pianificatoria affine alle particelle del comparto a monte, che era stato incluso nella zona residenziale estensiva R2.
C. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e ha contestualmente respinto le impugnative delle proprietarie. Il Governo ha ritenuto che la pianificazione comunale riguardante il comparto situato in località __________ era corretta e congruente con i disposti della LPT. Il comparto all'esame presentava, nel suo complesso, considerate le ampie superfici vignate intercalate da fasce boschive, marcate caratteristiche di ordine agricolo e, maggiormente, di valenza paesaggistica, che escludevano, in aggiunta a considerazioni legate al dimensionamento delle zone edificabili e alla carenza di importanti esigenze della pianificazione del territorio, l'istituzione di una zona edificabile in quel luogo, malgrado vi insistessero alcune edificazioni (cfr. risoluzione impugnata, pag. 62 e segg.).
D. Con ricorso unico 14 gennaio 2003, le proprietarie insorgono innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo in sostanza le medesime richieste e allegazioni di prima istanza. Esse lamentano, in aggiunta, la violazione della parità di trattamento, per il fatto che il comparto a monte, pur situato in un contesto paesaggistico di pregio, è stato attribuito alla zona edificabile, a differenza dei loro fondi che, nonostante la soddisfacente urbanizzazione, sono stati attribuiti alla zona agricola. Infine, chiedono piena indennità in caso di espropriazione materiale.
E. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la reiezione integrale dell'impugnativa con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. In data 3 giugno 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante i quali i rappresentanti del comune hanno versato agli atti alcune fotografie raffiguranti i luoghi. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande e l'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Per quanto riguarda la richiesta d'indennizzo per espropriazione materiale, oltre a costituire una domanda nuova, pertanto irricevibile (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT; 63 cpv. 2 PAmm), esula comunque dalla presente procedura. Con questa riserva, il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.1. Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto per approvazione era stato esteso in alcuni settori rispetto al previgente piano regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti puntuali. In merito alle zone residenziali, il Governo ha accertato, dopo aver apportato alcuni correttivi ai parametri impropriamente considerati dal comune, una contenibilità teorica di 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione di effettivi 3'566 abitanti (1998) - pari ad un incremento del 40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga superiore alla previsione formulata dal comune di un aumento della popolazione con un tasso del 20% che, ritenuto il rallentamento, se non addirittura la diminuzione, dell'evoluzione demografica nell'ultimo decennio, andava oltretutto valutato come ottimistico. Considerando che la contenibilità del piano regolatore eccedeva quindi il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico nei prossimi 10-15 anni, il Governo ha concluso che l'esame degli ampliamenti riscontrati, anche se in taluni casi di modesta entità, doveva essere condotto con particolare rigore (cfr. risoluzione impugnata, pag. 17 e segg.). Tant'è che con risoluzione n. 3574 del 26 agosto 2003, esso ha negato per questi ed altri motivi l'estensione della zona edificabile a scopi residenziali rispetto al perimetro del piano regolatore precedente. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono essere, a maggior ragione, applicate ai fondi delle ricorrenti, considerato che neanche la pianificazione comunale in oggetto li ha inclusi in zona edificabile.
3.2. In concreto, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). I fondi delle ricorrenti, ubicati in località __________, separati dalla zona edificabile da via __________ e in posizione discosta rispetto al nucleo di __________, fanno invece parte di un ampio territorio, in gran parte inedificato. Sullo stesso sono presenti, in ordine sparso, alcune edificazioni adibite a svariate utilizzazioni: tra di esse, quella delle insorgenti. La costruzione di tali edifici risale ad un'epoca anteriore al previgente piano regolatore, che aveva assegnato quest'area alla zona inedificabile. Essa non può pertanto essere considerata come edificata in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
3.3. Può rimanere inoltre irrisolto il quesito circa l'idoneità all'edificazione dell'area in oggetto: per la vicinanza al sottostante e confinante asse viario (via __________), molto trafficato, la sua attribuzione alla zona fabbricabile appare problematica avuto riguardo ai requisiti posti dalla legislazione ambientale, giusta cui le nuove zone edificabili possono essere delimitate solo nelle zone nelle quali le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione (art. 24 cpv. 1 LPAmb e 29 OIF). Va difatti considerato che le immissioni foniche relative all'edificio ubicato sul mapp. 1542, desunte dal catasto del rumore stradale, allestito e versato agli atti dalla sezione protezione aria e acqua, superano abbondantemente i valori di pianificazione (cfr. OIF, allegato 3, cifra 2); ciò, anche nell'ipotesi più favorevole alle ricorrenti, vale a dire applicando un grado di sensibilità (GDS) III (art. 43 cpv. 1 lett. c OIF).
4. Occorre poi rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del luganese (PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di __________, e suddiviso in 18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la conformità sono verificati dal Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il comune di __________ è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova Città: il Quartiere __________ (n. __________), il Quartiere __________ -__________ (n. __________) e, per quanto qui interessa, il Quartiere __________ -__________ (n. __________) che, per la sua peculiare caratteristica insediativa, è stato attribuito alla categoria dei quartieri estensivi. Per questo quartiere, che si estende lungo la fascia pedemontana delimitata a est da via __________ (____________________) e a ovest dal bosco collinare del __________, sono auspicate, unitamente ad altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la residenza, la limitazione dell'espansione a macchia d'olio delle aree edificabili e la valorizzazione delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva (cfr. scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.13).
4.1. Le particelle delle ricorrenti sono ubicate per l'appunto nel Quartiere __________ -__________, caratterizzato dall'alternanza di aree boschive, coltive e vigneti con l'area insediativa del comune, che dal nucleo di __________ si sviluppa, da un lato, declinando con un'area continua ed omogenea, fino a toccare il fondovalle, mentre dall'altro lato, estendendosi in quota con un'area edificata frammista a fasce forestali, si congiunge con il nucleo di __________. In quest'ultima area è situata la zona residenziale estensiva R2 in località __________, che i ricorrenti vorrebbero veder estendere a valle, oltre il tracciato dell'omonima via, fino ad includere i loro fondi, rispettivamente il comparto in località __________, caratterizzato da un ampio declivio terrazzato, ancora in gran parte mantenuto a vigneto. Come ha potuto constatare questo tribunale durante l'esperimento del sopralluogo, a conferma di quanto già si poteva rilevare dall'esame dei piani, quest'estensione costituirebbe, a non averne dubbio, un ampliamento a macchia d'olio della zona edificabile che il piano direttore, riferito al modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, si prefigge di evitare proprio in questo comprensorio territoriale, a salvaguardia delle specificità urbanistiche, morfologiche e territoriali del Quartiere __________.
5. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), va poi considerato che il comparto inedificato che include i fondi delle ricorrenti, proprio perché contraddistinto dalla diffusa presenza di vigneti, intercalati da strisce boschive ed estensioni prative, forma altresì un paesaggio di pregio, che funge da importante area di strutturazione del versante collinare, in particolare equilibrio con le edificazioni presenti. A giusto titolo il comune l'ha incluso sia in zona agricola, sia nella zona di protezione del paesaggio. Questa zona, oltre a attuare gli intendimenti del piano direttore che, si ricorda, sono di valorizzazione delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva, concretizza pure l'indirizzo della scheda 8.1 del piano direttore relativa alle linee di forza del progetto di paesaggio cantonale. Gli studi di base per l'elaborazione del piano direttore hanno evidenziato che, in generale, nei territori pedemontani lo sviluppo degli insediamenti, degli impianti e delle infrastrutture tende a cancellare l'alternanza "territorio insediato - territorio libero da insediamenti" ancora leggibile. Scopo del coordinamento è dunque quello di preservare gli spazi liberi tra aree insediative di singoli comuni o agglomerati mediante la definizione di linee di forza che assicurino una funzione strutturante e d'equilibrio per il paesaggio, salvaguardandolo dalle tendenze che potrebbero portare alla sua banalizzazione. In concreto, le cartografie del piano direttore indicano il comparto in località __________ nel bel mezzo del comprensorio circoscritto dalle linee di forza, che si estendono a valle fino a comprendere il comparto agricolo dei __________ __________ (cfr. piano direttore, piano cartografico 1:25'000, n. 14). Di conseguenza, richiamata altresì l'idoneità agricola dei mapp. 1539 e 1543 che, contrariamente a quanto sostenuto dalle insorgenti, è attestata dalla carta delle idoneità agricole versata agli atti dalla sezione dell'agricoltura, la quale definisce i terreni come idonei alla viticoltura e sfalcio, si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio da un'ulteriore edificazione anche per motivi di ordine agricolo e paesaggistico. La presenza di alcune edificazioni, compresa quella delle ricorrenti al mapp. 1542, disperse casualmente all'interno di questo vasto comparto, non basta a mutarne il carattere agricolo, rispettivamente di paesaggio aperto meritevole di essere così preservato. Questi edifici, sorti prima che il comune disponesse di un piano regolatore, sono impotenti a formare un insediamento sufficientemente concluso, privi come sono di qualsiasi reciproca relazione formale e funzionale, oltre che per l'esigua consistenza della sostanza edificata. Questo elemento di valutazione era ben noto al comune. Per decidere la pianificazione delle aree in questione esso ha fatto rettamente astrazione della loro specifica situazione. L'azzonamento, in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non può in effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. L'inclusione delle aree in oggetto, segnatamente del mapp. 1542, nella zona di protezione del paesaggio rappresenta pertanto una ineludibile conseguenza dell'applicazione di tali principi, ritenuto che le edificazioni presenti non sono incompatibili, di per sé stesse, con la funzione paesaggistica complessiva del comparto. La soluzione impugnata è avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione della superficie interessata ad un'altra zona di utilizzazione (cfr. a questo riguardo il consid. 3).
6. La controversa pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per escludere i fondi in esame dalla zona edificabile sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, conferma. Va tuttavia puntualizzato che anche la zona edificabile in località __________ è ricompresa, al pari dei fondi delle ricorrenti, nella contestata zona di protezione del paesaggio.
7. In conclusione, l'istituzione di una zona edificabile in località __________ in corrispondenza dei mappali delle ricorrenti va pertanto esclusa sia per motivi di contenibilità del piano, sia per ragioni di ordine pianificatorio, urbanistico, paesaggistico e agricolo. La pianificazione comunale, per contro, regge a tutte le loro censure.
8. Il ricorso va, dunque, respinto, nella misura in cui è ricevibile. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico delle insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2. Le ricorrenti sono condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario